CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04957-011 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura, Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Nivel nacional) y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira Acción: Tutela (impugnación) Vinculados: Coordinación del Área Financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira – Risaralda Derechos: Salud, trabajo e igualdad Tema: Falta de disponibilidad presupuestal para vacaciones individuales del régimen especial de la Rama Judicial - falta de legitimación en la causa por pasiva Decisión: Confirma Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), en calidad de demandada, en la acción de tutela instaurada por Stefany Ribiere Botero, quien actúa en nombre propio, en contra de la sentencia del 11 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, que amparó los derechos fundamentales invocados y negó las solicitudes de desvinculación elevadas por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el demandado frente a la omisión objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 M.P. Milton Chaves García. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 2 procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Stefany Ribiere Botero quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, trabajo e igualdad, presuntamente vulnerados por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Nivel nacional) y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira.
En consecuencia, solicitó “Se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que apropie las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento del remplazo por vacaciones, y así poder disfrutar de mi periodo vacacional. [Y] [d]isponer efectos inter comunis, para todos los servidores judiciales de este Distrito Judicial, para evitar que, en el futuro, esta situación se vuelva a presentar y poder disfrutar de las vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia”.
Hechos. Refirió que ocupa el cargo de escribiente en propiedad en el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, por lo que le era aplicable el régimen de vacaciones individuales contemplado en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996. Expuso que, el 27 de agosto de 2024 solicitó a la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda la concesión del periodo de vacaciones desde el 10 de octubre de 2024 hasta el 31 de octubre, al haber laborado de manera ininterrumpida durante el periodo comprendido entre el 20 de junio de 2023 y el 19 de junio de 2024.
Que, el 29 de agosto de 2024 la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda solicitó al Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Pereira la expedición del respectivo CDP, para que se asignara el presupuesto necesario y así poder nombrar a un reemplazo durante su período de vacaciones, asegurando la continuidad de las actividades del despacho, de acuerdo con el Acuerdo PCSJA24-12172 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 3 del 2 de mayo de 2024.
Que, el 10 de septiembre de 2024 la Coordinadora de Ejecución Presupuestal, negó la expedición del CDP, con fundamento en el Acuerdo PCSJA24-12172 del 02 de mayo de 2024, por considerar que el: “Certificado de Disponibilidad Presupuestal, para el nombramiento por reemplazo de vacaciones de los funcionarios y empleados judiciales que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales, y a los lineamientos planteados en reunión sostenida con la Directora Ejecutiva y la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, se tiene que dicho trámite sólo cobija a los servidores del nivel jurisdiccional”.
Que, mediante oficio CSJRIOP24-0009 del 11 de septiembre de 2024, la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda negó su solicitud de vacaciones, debido a las necesidades del servicio, la alta carga laboral y la falta de asignación de presupuesto para nombrar el reemplazo. Por último, la demandante argumentó que dicha decisión vulneró sus derechos al descanso y a la igualdad, toda vez que, mientras los empleados con vacaciones colectivas no reciben carga laboral, aquellos con vacaciones individuales siguen recibiendo tareas, lo que ha afectado su salud física y mental.
Además, sostuvo que el Acuerdo PCSJA24-12172 del 2 de mayo de 2024 no distingue entre empleados y funcionarios judiciales. 1.2 Contestaciones de la acción 1.2.1 El Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3 solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva y que se declare la improcedencia de la acción. Indicó que no estaba legitimada para responder por las pretensiones de la demanda, ya que la solicitud fue presentada ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda y luego remitida a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Risaralda, donde fue negada.
Que, esto ocurrió porque no era procedente designar un reemplazo para 3 Visible en el índice 9 de Samai, primera instancia. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 4 servidores que no hacen parte del nivel jurisdiccional, y esa entidad es la responsable de evaluar la viabilidad del CDP para reemplazos durante las vacaciones en su jurisdicción. Agregó que, si la demandante buscaba controvertir los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura sobre la programación de vacaciones individuales, especialmente la respuesta del Consejo Seccional y la Dirección Seccional que negó el reemplazo de vacaciones por no pertenecer al nivel jurisdiccional, la acción de tutela no era el mecanismo adecuado, pues existían otros medios de defensa disponibles para proteger los derechos fundamentales de manera efectiva y rápida, por lo que se debía declarar improcedente la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 1.2.2.
El Consejo Superior de la Judicatura – Presidencia4 solicita su desvinculación, por cuanto la autoridad que se encuentra legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la orden era la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira por tener la aptitud legal, al ser la encargada del manejo del gasto, conforme a lo dispuesto en los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996.
Que, además, tenía la facultad de expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) para la designación de los reemplazos de los funcionarios y empleados judiciales que solicitaran el disfrute de sus vacaciones. 1.2.3. El Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda5 indicó que, con el fin de asegurar el descanso solicitado, mediante el oficio CSJRIO24-1028 del 29 de agosto de 2024 solicitó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal y destacó la necesidad de reemplazar a la demandante durante su periodo de vacaciones, a través de la figura de encargo.
No obstante, la Dirección Seccional de Administración Judicial a través del oficio del 10 de septiembre de 2024, señaló que, conforme al artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12172 del 2 de mayo de 2024, la expedición del CDP solo procede para el reemplazo de vacaciones en los empleados del sector jurisdiccional (Tribunales y Juzgados – Unidad Presupuestal).
Además, indicó que en ese momento no había disponibilidad presupuestal para cubrir la vacante de la actora durante el periodo solicitado. 4 Visible en el índice 10 de Samai, primera instancia. 5 Visible en el índice 11 de Samai, primera instancia. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 5 Añadió que, mediante el oficio CSJRIOP24-9 del 11 de septiembre de 2024, le comunicó a la accionante la imposibilidad de conceder las vacaciones en el plazo solicitado debido a la urgente necesidad de mantener el cargo cubierto.
Mencionó que la Corporación estaba llevando a cabo procesos de gran relevancia, como la calificación de servicios de funcionarios y la actualización de la base de datos de la planta de personal, los cuales requieren el 100 % de la capacidad laboral disponible. Precisó que, probablemente, el periodo vacacional podría ser concedido en diciembre o enero, cuando la carga laboral disminuyera por la vacancia judicial.
También se indicó que, ante la falta de disponibilidad presupuestal, se intentó cubrir la vacante mediante un encargo, conforme al numeral 3º del artículo 132 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia), pero hasta la fecha ninguno de los servidores había mostrado interés en aceptarlo. En consecuencia, consideró necesario proteger los derechos fundamentales de la demandante, garantizando su derecho al descanso, pero sin olvidar la necesidad del certificado de disponibilidad presupuestal para proceder con el reemplazo por vacaciones. 1.2.4.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira6, solicitó que se niegue el amparo constitucional, por cuanto el reconocimiento de la disponibilidad presupuestal, obedecía a una directriz impartida por parte del Nivel Central. Indicó que no era posible expedir el CDP solicitado, ya que esto contravendría lo establecido en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, por cuanto la obligación de emitir un CDP para vincular personal que cubriera el periodo vacacional de un empleado con vacaciones individuales excedía las normativas legales, contables, fiscales y presupuestales, toda vez que, las Direcciones Seccionales no tenían facultades para asignar recursos para cubrir reemplazos de personal bajo el régimen de vacaciones individuales.
Informó que el área de coordinación de pagos y presupuesto de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la adición presupuestal para gastos de Personal Supernumerario y Planta 6 Visible en el índice 12 de Samai, primera instancia. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 6 Temporal, dentro de la Unidad Ejecutora 02, que correspondía a los funcionarios del Consejo Seccional de la Judicatura y la Dirección Seccional de Administración Judicial, con el fin de poder cubrir el pago del reemplazo durante las vacaciones.
Que, sin embargo, mediante el oficio DEAJO24-474 del 6 de junio de 2024, la Directora Ejecutiva de Administración Judicial respondió que, conforme al Acuerdo PCSJA24- 12172 del Consejo Superior de la Judicatura, el reemplazo por vacaciones solo aplica a los servidores del nivel jurisdiccional, por lo que no era viable atender la solicitud de adición presupuestal.
Explicó que, de acuerdo con esta respuesta, era evidente que la Rama Judicial no disponía del presupuesto para el reemplazo de servidores judiciales en la parte administrativa (Unidad 02), y que el Acuerdo mencionado solo preveía disponibilidad presupuestal para los reemplazos de personal en el nivel jurisdiccional (Unidades 08 y 09).
Aclaró que, en la estructura funcional y jerárquica de la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura era el órgano rector, cuyas funciones estaban establecidas en la Constitución Política y la Ley 270 de 1996. Para implementar dichas funciones, se contaba con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como el órgano técnico y administrativo encargado de ejecutar las actividades administrativas de la Rama Judicial, aplicando las normativas internas.
Destacó que, la Dirección Ejecutiva no tenía competencia para decidir sobre el disfrute o no de las vacaciones de los servidores judiciales, ya que su función se limitaba a ejecutar los procedimientos y actividades administrativas y presupuestales. Por tanto, recalcó que la decisión de no expedir el CDP para el reemplazo de las vacaciones no es una acción arbitraria, sino una medida que responde a una situación a nivel nacional, por lo que se requiere una respuesta y solución desde el nivel central.
Insistió en que, conforme con las normativas que imponen la austeridad en el gasto público, debe evitarse cualquier detrimento patrimonial, ya que existe la figura del encargo, en la que el reemplazo no recibiría remuneración alguna por el desempeño del cargo, según el artículo 18 de la Ley 344 de 1996. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 7 Finalmente, se solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela, ya que no era procedente utilizarla para ordenar la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para el nombramiento de un reemplazo, dado que no era competencia constitucional emitir órdenes que implicaran erogaciones presupuestales. 1.2.5 La Coordinación del Área Financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, guardó silencio en la oportunidad dispuesta para ello. 1.3 Sentencia de primera instancia. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 11 de octubre de 2024, amparó las garantías superiores al trabajo, a la igualdad y al descanso de la accionante, aduciendo que “[…] De acuerdo con lo anterior, es claro que la falta de asignación de recursos por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira incide de manera directa en el derecho al descanso de la actora y, en consecuencia, pone en riesgo su salud física y mental, razón principal por la que la Sala advierte que impedir el derecho al descanso con fundamento en restricciones de carácter administrativo, no es una carga que deba soportar el empleado judicial.
De ahí que, ante situaciones que puedan alterar el normal desarrollo de las labores, requiere de un trabajo conjunto de las autoridades competentes en el que se permita garantizar tanto la continuidad del servicio como el derecho al descanso remunerado”.7 Asimismo, señaló que la distinción planteada por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Risaralda no estaba respaldada por ninguna norma de rango legal ni por el Acuerdo PCSJA24-12172 del 2 de mayo de 2024.
Que, la decisión de negar la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para asignar los recursos necesarios para nombrar un reemplazo durante las vacaciones de la señora Stefany Ribiere Botero, correspondiente al periodo 2023-2024, bajo el argumento de que "este trámite solo aplica a los servidores del nivel jurisdiccional", constituía una vulneración evidente de su derecho a la igualdad. 1.4 Impugnación.8 7 Visible en el índice 29 de Samai, primera instancia. 8 Visible en el índice 21 de Samai, primera instancia. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 8 Inconforme con la anterior decisión, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) la impugnó, aduciendo que el Acuerdo PCSJA24-12172 de 2 de mayo de 2024 determinó que corresponde a las Direcciones Ejecutivas Seccionales solicitar el anteproyecto de presupuesto, las partidas presupuestales necesarias para amparar los reemplazos de las vacaciones de los servidores judiciales.
Además, afirmó que la entidad no estaba legitimada en la causa por cuanto la petición promovida por la accionante fue radicada ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, y ésta a su vez, fue remitida a la Dirección Seccional de Administración Judicial de esa misma circunscripción territorial, la cual fue negada, pues en el presente asunto es improcedente designar un reemplazo para los servidores que no hacen parte del nivel jurisdiccional.
Por último, indicó que “en lo que concierne a la DEAJ se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva para responder por las pretensiones de la demanda hasta tanto la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira no solicite al Nivel Central la apropiación de los recursos para garantizar el disfrute de las vacaciones de la actora y así adelantar los trámites administrativos pertinentes para designar su reemplazo”.
En ese sentido, solicitó “(i) revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado; (ii) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la DEAJ; (iii) ordenar su desvinculación en las presentes diligencias; y (iv) rechazar la acción constitucional por improcedente, al no cumplir con el requisito de subsidiariedad”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 329 del Decreto ley 2591 de 199110 y 2511 del Acuerdo 80 de 12 9 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 10 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 11 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto.”.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 9 de marzo del 201912 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si las autoridades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a la salud, trabajo e igualdad de Stefany Ribiere Botero a raíz de la decisión tomada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira de no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal necesario para nombrar su remplazo durante su periodo de vacaciones. 2.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho13. 2.4 Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos. 12 “Reglamento interno del Consejo de Estado”. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 10 El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que esta, en principio, únicamente procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional14 ha anotado que, la acción de amparo resulta improcedente para controvertir actos administrativos, por cuanto el marco jurídico consagra otros mecanismos judiciales para debatir su presunción de legalidad, que son los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la Corte Constitucional15, como excepción a la anterior regla, ha indicado que la tutela es procedente cuando por conducto de ella, se controvierten decisiones administrativas relacionadas con controversias en las que están inmiscuidos derechos fundamentales de personas en condición de vulnerabilidad manifiesta, porque imponerles la obligación de agotar los medios ordinarios, haría más gravosa su situación. De conformidad con lo expuesto, aunque la decisión administrativa, de no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal necesario para que la actora pueda disfrutar del descanso que reclama en estas diligencias, es susceptible de ser atacada ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través de los medios de control dispuestos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), estos no gozan de la efectividad suficiente para salvaguardar con celeridad sus garantías constitucionales, máxime cuando las vacaciones son un derecho laboral que prescribe dentro de los 4 años siguientes a su causación16, lo que impone examinar de fondo la solicitud de amparo.
En ese sentido, el Alto Tribunal constitucional fijó la regla de procedencia de la acción de 14 Sentencia SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 Decreto 1045 de 1978: “ARTÍCULO 23. De la prescripción. Cuando sin existir aplazamiento no se hiciere uso de vacaciones en la fecha señalada, el derecho a disfrutarlas o a recibir la respectiva compensación en dinero prescribe en cuatro años, que se contarán a partir de la fecha en que se haya causado el derecho.
El aplazamiento de las vacaciones interrumpe el término de prescripción, siempre que medie la correspondiente providencia. Solo se podrán aplazar hasta las vacaciones correspondientes a dos años de servicio y por las causales señaladas en este decreto”. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 11 tutela para reclamar la protección del derecho al descanso, cuando quiera que se advierta la negativa de la DESAJ de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para que el nominador pueda conceder el periodo vacacional al cual tienen derecho los funcionarios y empleados judiciales17. 2.6 Solución al caso concreto.
Resulta necesario recordar que la Carta Política, en su artículo 25, incluyó el derecho al trabajo dentro del listado de los fundamentales, así: El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
Con el propósito de materializar dicha garantía superior de los trabajadores, el artículo 53 de la Constitución Política autorizó al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo, para lo cual debe tener en cuenta los siguientes principios mínimos: “Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad” (énfasis propio).
Conforme a lo anterior, se tiene que las vacaciones son un derecho laboral de carácter fundamental e irrenunciable al que tienen derecho los trabajadores, cuya finalidad es “permitir el descanso (…), cuando éstos han laborado por un lapso considerable (…), con el objetivo de recuperar sus fuerzas perdidas por el desgaste biológico que sufre el organismo por las continuas labores y, además, asegurar con dicho descanso, una 17 Sentencia SU 296 de 2023.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. “[…] en estos casos, resulta desproporcionado exigirle a los funcionarios y empleados judiciales que han causado periodos vacacionales, como es el caso de los actores en los procesos sub examine, que acudan ante al juez contencioso administrativo, cuando lo que se encuentra en juego es la salud mental y física del trabajador y esta afectación se causa por una compleja interacción entre al menos tres actos administrativos: la circular del Consejo Superior de la Judicatura, que regula en términos generales el asunto; la negativa de las Seccionales, que con fundamento en la circular niegan el certificado de disponibilidad presupuestal; y la cancelación, suspensión o negativa de las vacaciones, por parte de los nominadores, al no tener dicho certificado y, por tanto, no poder designar un reemplazo”.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 12 prestación eficiente de los servicios, en aras de procurar el mejoramiento de las condiciones de productividad”18. Sobre el particular, la Corte Constitucional19 sostuvo: “(…) 3. Salvo excepciones legales favorables, todo empleado público o trabajador oficial tiene derecho a disfrutar de 15 días hábiles de vacaciones, por cada año de servicios prestados en cualquiera de las entidades del Estado (artículos 8º Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978).
En efecto, el derecho al descanso ha sido reconocido universalmente como una garantía laboral que “ofrece a los trabajadores una posibilidad de descansar, distraerse y desarrollar sus facultades”20. Por lo anterior, es de la esencia del derecho al descanso su carácter remunerado, ya que el trabajador interrumpe la prestación de los servicios pero mantiene el derecho al pago de su salario, pues “sin el descanso remunerado el trabajador no podría recuperar las condiciones físicas y mentales indispensables para trabajar”21.
Así, el artículo 18 del Decreto 1045 de 1978 establece que “el valor correspondiente a las vacaciones que se disfruten será pagado, en su cuantía total, por lo menos cinco (5) días (sic) de antelación a la fecha señalada para iniciar el goce del descanso remunerado”. Así pues, el descanso periódico retribuido es un derecho irrenunciable del trabajador, por lo que “se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas”22, de ahí que cuando se adquiere el derecho a las vacaciones, estas deberán ser concedidas por el jefe del organismo de oficio o a petición del interesado23.
No obstante, ello no significa que el empleado debe disfrutar de las vacaciones inmediatamente adquiera el derecho, pues el período de descanso podrá interrumpirse (art. 15 Decreto 1045 de 1978), aplazarse (art. 9 del Decreto 3135 de 1968) o, excepcionalmente cuando exista causa legalmente autorizada, compensarse en dinero. Con relación a esta última opción, la Corte dijo que “es igualmente razonable que, en casos especiales, como el perjuicio para la economía nacional o la industria, el patrono deba solicitar la autorización para compensar las vacaciones, pero sólo en una proporción que no exceda la mitad de éstas.
Es decir, el trabajador siempre debe gozar efectivamente de un período en el que pueda descansar.”24 Por otra parte, de conformidad con la Sentencia SU-296 de 2023 de la Corte Constitucional25, “la garantía del derecho al descanso no solo implica que se observe su dimensión temporal sino que responde a aspectos sustanciales como la calidad del descanso, el bienestar físico y mental del trabajador, así como su autonomía en la gestión del tiempo libre.
Por ello, el derecho fundamental al descanso se vería afectado si durante este período se le siguen asignando al trabajador tareas o se le mantiene en incertidumbre respecto de la acumulación de las mismas al momento de su reincorporación, lo cual tiene la capacidad de repercutir, sin duda, en su salud física y 18 Sentencia C-35 de 25 de enero de 2015, M. P. Rodrigo Escobar Gil. 19 Sentencia T-76 de 2001, M. P. Fabio Morón Díaz. 20 Considerandos de la Recomendación 47 “sobre las vacaciones anuales pagadas” de la OIT. 21 Sentencia T-09 de 1993.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Convenio 52 de la OIT, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963. 23 Artículos 12 del Decreto 1045 de 1978 y 45 del Decreto 1848 de 1969. 24 Sentencia C-710 de 1996 M.P. Jorge Arango Mejía. 25 M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 13 mental, así como en su bienestar general”.
De manera que, al ser el descanso un derecho fundamental del trabajador es susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela cuando se evidencie su quebranto. Aunado a lo expuesto, para los servidores judiciales, la legislación ha previsto dos regímenes de vacaciones: las colectivas y las individuales, que se encuentran reguladas en el artículo 146 de la Ley 270 de 199626, que prevé: “Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, de conformidad con lo establecido en la ley.
Salvo para los que laboren en el Consejo Superior de la Judicatura y consejos seccionales de la judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus direcciones seccionales, los juzgados penales municipales y los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad, de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales de la judicatura, por la sala de gobierno del respectivo tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós (22) días continuos por cada año de servicio.” Por lo tanto, según la especialidad en la que presten sus servicios los funcionarios y empleados judiciales, tienen derecho a gozar de vacaciones remuneradas colectivas o individuales, las cuales son concedidas, en el caso de las últimas, por el respectivo nominador27.
En el sub lite se tiene que, el 27 de agosto de 2024 la tutelante, quien labora como escribiente en propiedad en el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, solicitó ante la Presidencia, la concesión del periodo de vacaciones desde el 10 de octubre de hasta el 31 de octubre de 202428. Posteriormente, el 29 de agosto de 2024, la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda solicitó al Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Pereira la expedición del respectivo CDP para asignarle un reemplazo por el período de vacaciones mencionado.
La anterior petición, fue despachada desfavorablemente el 10 de septiembre de 2024, con fundamento en el Acuerdo PCSJA24-12172 del 02 de mayo de 2024, por considerar 26 “Estatutaria de la administración de justicia”. 27 Ley 0270 de 1996, Artículo 131 “Autoridades nominadoras de la Rama Judicial”. 28 Causado entre el 20 de junio de 2023 y el 19 de junio de 2024.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 14 que se limitó la expedición de certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo de vacaciones de los empleados del sector jurisdiccional (Tribunales y Juzgados – Unidad Presupuestal), por lo que, no se contaba con disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo durante el periodo de vacaciones de la accionante.
Asimismo, mediante oficio CSJRIOP24-0009 del 11 de septiembre de 2024, la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda negó su solicitud de vacaciones, debido a las necesidades del servicio, la alta carga laboral y la falta de asignación de presupuesto para nombrar el reemplazo. Al respecto, se tiene que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira no autorizó la referida asignación presupuestal, con el pretexto de que carece de reglamentación que soporte la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, en la medida en que el Acuerdo PCSJA24-12172 del 02 de mayo de 2024 limitó la expedición de certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo de vacaciones de los empleados del sector jurisdiccional, lo que acredita que la Administración le impuso una barrera presupuestal para acceder de manera adecuada al ejercicio del derecho fundamental al descanso remunerado, amén de que ello alteraría directamente la correcta prestación del servicio de justicia que atañe al Despacho en el que labora, dado que pueden presentarse congestiones y atrasos por el cúmulo de trabajo.
Así las cosas, los vacíos en cuanto a la normativa interna y al presupuesto que supuestamente genera el Acuerdo PCSJA24-12172 del 02 de mayo de 2024, así como cualquier otra restricción de índole administrativa, no pueden ni deben ser soportadas por el trabajador ni resulta viable efectuar una interpretación que vulnere sus prerrogativas e incluso de los demás servidores.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en pronunciamiento del 2 de noviembre de 202329, al estudiar un asunto de similares contornos al aquí ventilado, sostuvo: “(…) la privación del derecho al descanso impuesta a la accionante configura un sacrificio que no tiene respaldo en el ordenamiento jurídico, ya que las implicaciones presupuestales no son un factor imprevisible para los ordenadores del gasto, en tanto que el funcionario judicial tiene derecho a las vacaciones y este requiere, en principio, la designación de un reemplazo, para garantizar la debida prestación de la administración de justicia y más aún en este caso, cuando este despacho solo cuenta con dos cargos en su planta de personal”. 29 Expediente 05001-23-33-000-2023-00929-01, C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 15 En ese orden de ideas, la Sala considera acreditada la vulneración de las garantías superiores de la demandante por parte de las autoridades accionadas, habida cuenta de que no se le han podido conceder sus vacaciones, ante la negativa de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para asignarle un reemplazo, con el argumento de que dicha figura solo opera para los empleados del sector jurisdiccional (Tribunales y Juzgados); además, se reitera que el derecho al descanso no puede desconocerse, debido a barreras administrativas como la ausencia de un procedimiento para la asignación de recursos que permitan el nombramiento del reemplazo en orden a garantizar la continuidad del servicio, por lo que se debe acceder al amparo de los derechos fundamentales.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, para la fecha de esta providencia ya ha fenecido el periodo en el cual la actora solicitó el disfrute de sus vacaciones, ella deberá poner en conocimiento de su nominador las nuevas fechas en las cuales se materializará dicho derecho y así efectivizar la orden que ahora se imparte. De igual manera, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira rechazó la solicitud de la accionante para obtener el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar un reemplazo durante sus vacaciones, argumentando que el Acuerdo PCSJA24- 12172 del 2 de mayo de 2024 solo se refería a empleados del nivel jurisdiccional.
Sin embargo, esta distinción no está contemplada en ninguna norma legal ni en el mencionado acuerdo, pues este aborda de manera general las vacaciones de los de los funcionarios y empleados judiciales del régimen individual, al que pertenece la actora, vulnerando así su derecho a la igualdad. Esta decisión contradice incluso la sentencia SU-296 de 2023 de la Corte Constitucional30, que fue la base para la expedición del Acuerdo mencionado para eliminar las desigualdades en los distintos regímenes de vacaciones dentro de la Rama Judicial.
Por lo anterior, encuentra la Sala que le asiste razón al a quo al haber amparado los derechos fundamentales de la accionante en primera instancia, toda vez que efectivamente hubo vulneración de sus derechos, pues la actuación de las entidades accionadas no solo impacta en el derecho fundamental al descanso de la accionante, sino que podría tener incidencia en la garantía de otros derechos como la salud física y 30 “[…] no existe una justificación constitucionalmente admisible para que se dispense un tratamiento desigual entre los trabajadores de la Rama Judicial cuyo régimen de vacaciones es colectivo y los actores. [….]” Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 16 mental, así como en su dignidad humana al haberse impuesto barreras administrativas para acceder a las vacaciones en igualdad de condiciones.
Respecto al otorgamiento de efectos inter comunis al fallo, la Sala está de acuerdo con la decisión del a quo, toda vez que en este caso no se evidencia la existencia de múltiples sujetos en condiciones similares, ni que otras seccionales de administración judicial hayan negado el derecho al descanso por las mismas causas. Por lo tanto, se concluye que los efectos de este fallo solo afectarán la situación particular de la demandante.
Finalmente, y respecto a la falta de legitimación en la causa alegada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se advierte que la Ley 270 de 1996 dispone que es la entidad encargada de la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, en efecto su artículo 98 establece:
ARTÍCULO
98. DE LA DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de gobierno y de administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura.
Adicionalmente, el artículo 98 ibidem31 prevé que el Director Ejecutivo de Administración Judicial tiene entre sus funciones la de actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan. Es importante señalar que, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
En ese sentido, la Corte Constitucional en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: 31 “ARTÍCULO
99. DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. […] Son funciones del Director Ejecutivo de Administración Judicial: […] 7. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan.” Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 17 “[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]”32 En virtud de lo anterior, esta Sala advierte que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial desempeña un papel fundamental en la administración y gestión de la Rama Judicial.
Es la entidad encargada de llevar a cabo las actividades administrativas bajo la dirección y las políticas del Consejo Superior de la Judicatura. Además, el Director Ejecutivo de Administración Judicial asume la responsabilidad de actuar como ordenador del gasto, garantizando el cumplimiento de las obligaciones fiscales y financieras de la Rama Judicial.
En este contexto, se puede concluir que las funciones de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial están estrechamente vinculadas con la controversia expuesta por la parte actora, pues es necesario que dicha entidad adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para que el Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, en calidad de nominador de la actora, luego de la expedición del CDP, proceda a designar su reemplazo para que pueda disfrutar su derecho al descanso.
Por lo anterior, no hay argumentos para declarar una falta de legitimación por pasiva, por lo que el fallo impugnado se mantendrá en firme. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala confirmará en su totalidad la decisión de primera instancia, que amparó los derechos fundamentales de la actora. Asimismo, la Sala considera que en el presente asunto la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no 32 Corte Constitucional.
Sentencia T-1015 de 2006. M.P. Alvaro Tafur Galvis. Expediente: 11001-03-15-000-2024-04957-01 Demandante: Stefany Ribiere Botero Demandado: Consejo Superior de la Judicatura y otros 18 probó su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues sus competencias están estrechamente relacionadas con las garantías fundamentales de la actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de octubre de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales de la actora, y negó las solicitudes de desvinculación elevadas por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Cuarta de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO