1 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos – Incidente de desacato Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Demandado: Municipio de Caucasia y otros Tema: Grado jurisdiccional de consulta I. OBJETO A DECIDIR Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 12 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se sancionó a Ana Ligia Mora Martínez, Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia Corantioquia, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incurrir en desacato respecto de la sentencia de 14 de noviembre de 2017, confirmada por esta Corporación en sentencia 5 de diciembre de 2019.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2017, declaró que el Municipio de Caucasia y el Ministerio de Defensa (Policía Nacional), fueron responsables de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y a la seguridad y salubridad públicas de los habitantes de los barrios el Centenario, el Pajonal, el Centro y el Palmar del mencionado municipio; para el efecto impartió las siguientes órdenes: «PRIMERO. DECLÁRESE que los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al espacio público, a la seguridad y a la salubridad públicas han sido desconocidos por las entidades demandadas MUNICIPIO DE CAUCASIA -ANTIOQUIA- y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL (ESTACIÓN DE POLICÍA DE CAUCASIA). 2 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…).
CUARTO. CORANTIOQUIA deberá finiquitar en el menor tiempo posible los procesos sancionatorios ambientales que se encuentran vigentes e iniciar aquellos a que haya lugar, dentro de los términos previstos por la Ley y sin que haya lugar a declarar la nulidad de los procesos o a iniciarlos nuevamente por el simple cambio de enseña comercial de los establecimientos investigados o por el cambio en la razón social de sus dueños.
Para efectos de estas visitas, los funcionarios deberán contar con la compañía y el apoyo de los miembros de la Policía Nacional». 2.2. La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 5 de diciembre de 2019, decidió modificar los ordinales primero, segundo, quinto y sexto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y confirmarla en todo lo demás; los ordinales modificados quedaron así: «PRIMERO. DECLÁRESE que los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al espacio público, a la seguridad y salubridad públicas han sido desconocidos por el Municipio de Caucasia – Antioquia.
SEGUNDO. En consecuencia, SE ORDENA al municipio de Caucasia que junto con funcionarios de Corantioquia y con el apoyo de la Policía Nacional, en un plazo de OCHO (8) DÍAS, contados a partir de la notificación de la presente decisión, conforme a una mesa de coordinación interinstitucional, integrada por el Alcalde Municipal y sus delegados en materia de ambiente y planeación, el Comandante de Policía, las Inspecciones de Policía del sector, el Personero municipal en calidad de representante del Ministerio Público, un funcionario de la Defensoría del Pueblo y el actor popular.
Esta mesa tendrá por objeto coordinar y determinar un plan de acción liderado por el municipio en el cual se comprometa a llevar a cabo dentro del marco de sus competencias, acciones para mitigar en el corto plazo la contaminación auditiva que se presenta en los barrios Centenario, el Pajonal, el Centro y el Palmar del municipio de Caucasia y determinar las soluciones definitivas sostenibles en el mediano y largo plazo.
La mesa deberá emitir un informe a más tardar en un mes calendario después de notificada esta sentencia, en el que consten los compromisos adoptados por el municipio, los plazos de ejecución, los métodos para verificar su cumplimiento y los funcionarios o las dependencias responsables de los mismos. (…)
QUINTO. Al municipio de Caucasia SE LE ORDENA la realización de un censo de establecimientos comerciales ubicados en los barrios mencionados, con detalles sobre la ubicación exacta de los mismos, con el fin de determinar si cumplen o no con los usos del suelo establecido por la normatividad vigente (POT) y se evalúen las actividades que estos 3 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizan en razón de su objeto social, para que, en caso de no cumplir con el uso del suelo, se proceda a abrir los procedimientos correspondientes, como medida de prevención de la contaminación auditiva y para corregir la vulneración de los restantes derechos colectivos amenazados y/o vulnerados como se ha explicado en el texto de esta providencia. El plazo para la realización de dicho censo no podrá superar un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia. A partir de los resultados, si el Alcalde lo considera necesario, en atención a los programas y normas del municipio, deberá ordenar a los dueños de los establecimientos la insonorización de los mismos.
Adicionalmente, deberá garantizar, por intermedio de las autoridades y dependencias competentes, la recuperación del espacio público, aún ordenando la demolición de aquellas construcciones que sobrepasan el espacio privado permitido y adelantando todas las gestiones necesarias para que los ciudadanos puedan transitar de manera normal por los andenes de uso peatonal.
Ante el incumplimiento deberá imponer las sanciones o medidas correctivas procedentes, según aplique la Ley 1801 de 2016, nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia. Para lo anterior, se concede el término de un mes, contado a partir de la notificación de esta decisión.
SEXTO. La Policía Nacional deberá, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, 1) prestar apoyo y acompañar a los funcionarios del municipio de Caucasia y a Corantioquia en la realización de las visitas técnicas y la materialización de las medidas preventivas y sancionatorias impuestas, y 2) continuar ejerciendo sus competencias en relación con el adelantamiento de operativos policiales constantes en la zona con el fin de verificar el cumplimiento de las normas policivas, mediante el ejercicio de los medios y medidas correctivas para el mantenimiento del orden público interno». 2.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 19 de agosto de 2022, al abrir incidente de desacato en contra del Alcalde municipal de Caucasia con ocasión al presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en las sentencias de 14 de noviembre de 2017 y 5 de diciembre de 2019, decidió también requerir a la representante legal de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia, Corantioquia, previo al trámite de incidente de desacato, para que informara si había efectuado los procedimientos sancionatorios de oficio o en virtud de la información aportada por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del Municipio de Caucasia, en contra de los propietarios de los establecimientos de comercio establecidos en el censo aportado por la autoridad territorial y que no habían cumplido con las normas sobre generación de ruido.
Adicionalmente, debía indicar si, como autoridad ambiental y en virtud de las competencias que la Ley 1333 de 2009 y los artículos 25 y 26 de la Resolución nro. 627 de 7 de abril de 2006 le otorgaban, había efectuado mediciones de ruido sobre los establecimientos reportados, y en caso afirmativo, debía detallar cuales cumplían y cuales no con la normatividad 4 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la materia y los procedimientos y actividades desarrolladas frente a estos últimos. 2.4.
Mediante memorial de 29 de agosto de 2022, la Corporación Autónoma Regional de Antioquia Corantioquia, a través de apoderado judicial, presentó respuesta al requerimiento del Tribunal, señalando para el efecto, lo siguiente: Inició por señalar que las funciones de autoridad ambiental en el Municipio de Caucasia se encontraban asignadas a la Oficina Territorial Panzenú, por lo que la Corporación, mediante memorial de 19 de agosto de 2022, le solicitó a esa dependencia informar sobre el requerimiento efectuado por el tribunal.
Respecto de los procedimientos sancionatorios posteriores a la sentencia de segunda instancia, destacó que los procesos iniciados ya habían sido resueltos y se encontraban en firme; sin embargo, posterior a esto no se habían realizado nuevas visitas de oficio, en atención al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación1.
Frente a las mediciones de ruido y actuaciones adelantadas señaló que, conforme al artículo 22 de la Resolución nro. 627 de 2006, «por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental», en el que se estipulaba que correspondía a las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales, elaborar, revisar y actualizar en los municipios de su jurisdicción con poblaciones mayores a cien mil habitantes mapas del ruido ambiental, se informaba que el contrato nro. 110-CNT2110-134, suscrito por la entidad y K2 Ingeniería SAS, tenía por objetivo actualizar el mapa estratégico de ruido ambiental del municipio y que no se encontraba adoptado aún debido a que estaba en ajustes por parte del contratista por requerimientos realizados por la corporación. Asimismo, que la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio no había realizado entrega oficial de los resultados obtenidos en las campañas realizadas por la entidad territorial, en cabeza de dicha Secretaría, y las cuales fueron acompañadas por funcionarios de Corantioquia; adicionalmente, afirmó que «en las mediciones realizadas arrojaron como resultado que no cumplen con los niveles de ruido permitidos». 1«“(…) Así, en la Sentencia T-166/09, M.P. Mauricio González Cuervo, señaló: (…) Restringir las emisiones de ruido a niveles sonoros que no superen los 45 decibeles en sus jornadas de culto (…) aplicando el nivel correspondiente a zonas residenciales consagrado en la Resolución 8321 de 1.983 del Ministerio de Salud, dado que se trata de una disposición normativa relacionada con la salud de las personas y su calidad de vida, y no relacionada particularmente con el impacto sonoro al medio ambiente, que es lo que regula la Resolución No 0627 del 7 de abril de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
(…) Sentencia T-406 de 1996, se tuteló el derecho a la salud, a la tranquilidad y a la vida, de la actora y ordenó al demandado que realizara su actividad económica, sin traspasar los niveles de contaminación ambiental y auditiva permitida…”, Mas adelante agregó: “Los derechos a la intimidad y a la tranquilidad, en principio, deben ser protegidos por las autoridades administrativas y policiales que son las encargadas de ejercer controles frente a las perturbaciones a terceros.
En este sentido la Sentencia SU-476 del 1997, indicó que la prevención de comportamientos por parte de particulares que alteren el orden público es competencia de la administración publica: “El mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas, exige de las autoridades administrativas – poder de policía administrativo-, la adopción de medidas tendientes a la prevención de comportamientos particulares que perturben y alteren estas condiciones mínimas de orden público que impidan a los miembros de la sociedad o de una comunidad en particular, disfrutar de sus derechos sin causa legal que lo justifique” Que en los apartes anteriores se aduce la responsabilidad de la administración municipal para realizar tales mediciones; sin embargo, y según con lo establecido en la Resolución No 627 del 2006, la Corporación viene adelantando el mapa de ruido para medir las zonas con mayor impacto de RUIDO AMBIENTAL y poder implementar medidas que mitiguen cualquier alteración». 5 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo también que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establecía las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales enmarcaban todo su actuar misional siempre enfocado en la administración, protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Asimismo, que la Ley 1333 de 2009 determinaba la potestad sancionatoria de las autoridades ambientales; en ese sentido, la ley facultaba a ciertas autoridades, a prevención, para imponer y ejecutar medidas preventivas, condicionándolas, en todo caso, a dar traslado a la autoridad ambiental competente dentro de los 5 días posteriores. Precisó que, de acuerdo al artículo 5º ejusdem, la comisión de una infracción ambiental en los términos del artículo mencionado, se enmarcaba en las competencias otorgadas a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Ahora bien, frente a las infracciones por ruido, apuntó que convergían las competencias de diferentes autoridades, por lo que era necesario tener claridad respecto de la fuente generadora y el tipo de ruido ocasionado, para así determinar el procedimiento correspondiente y la autoridad competente. En ese sentido, explicó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución nro. 627 de 2006, entre otros aspectos, diferenció los tipos de ruido; entre ellos, el ruido ambiental, en contraposición al ruido, y se determinaron obligaciones puntuales para las Corporaciones Autónomas Regionales, tales como la realización de los mapas de ruido (diurno y nocturno) de los municipios de cada jurisdicción, y ejecución de planes de descontaminación por ruido.
En consecuencia, a su juicio, era competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales todo lo relacionado con el ruido ambiental, más no en lo que tenía que ver con la emisión de ruido por fuentes móviles (caso de los establecimientos de comercio con expendio de licor). Afirmó que Corantioquia brindaba apoyo a la entidad territorial en caso de que no contara con los equipos de medición o personal capacitado para ello.
Una vez se tenía el resultado donde se establecía si se respetaban o superaban los estándares máximos permisibles de emisión de ruido, Corantioquia remitía el respectivo informe técnico a la alcaldía, para que, con base en sus competencias, adelantara los procedimientos e investigaciones a que hubiera lugar. En suma, sostuvo que, en cuanto al ruido generado en establecimientos de comercio de venta de licor, toda la competencia administrativa y sancionatoria recaía en el ente territorial. 2.5.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto de primero (1º) de septiembre de 2022, dio apertura al incidente de desacato en contra de la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia 6 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corantioquia, Ana Ligia Mora Martínez; asimismo, corrió traslado por el término de 3 días con el fin de que ejerciera su derecho de defensa y contradicción, frente al cumplimiento de la orden que le fue impartida en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de noviembre de 2017, en donde detallara las razones por las cuales la entidad a su cargo estimaba como unidades móviles a los establecimientos de comercio con expendió de licor y la relación final de las competencias que le asistían como autoridad ambiental de acuerdo a lo reglamentado en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009; asimismo, las razones o mandatos de la Ley que le permitían afirmar que, en virtud del artículo 66 de la Ley 99 de 1993, se desplazaba la potestad sancionatoria que le asistía como autoridad ambiental y, finalmente, las razones por las cuales aducía que la competencia señalada en los artículos 28 y 29 de la Resolución nro. 627 de 7 de abril de 2006 no le eran extensivas a la entidad sino al Municipio y a la Policía Nacional. 2.6.
La Corporación Autónoma Regional de Antioquia Corantioquia, mediante apoderado judicial, en defensa de la Directora General de la entidad, a través de memorial de 6 de septiembre de 2022, manifestó al Tribunal que había dado cumplimiento a la orden de finiquitar en el menor tiempo posible los procesos sancionatorios ambientales que se encontraran iniciados al momento de expedirse la sentencia, para lo cual aportó la relación de investigaciones sancionatorias decididas que se adelantaron en contra de los representantes de los establecimientos de comercio del municipio.
Por otro lado, respecto de la orden de «iniciar aquellos a que haya lugar, dentro de los términos previstos en la Ley», puntualizó que iniciar investigaciones sancionatorias de orden ambiental a los representantes de los establecimientos de comercio con expendio de licor que incumplían con los límites permisibles de nivel de emisión de ruido en el Municipio de Caucasia extralimitaría las funciones de la corporación, por lo que no estaba desacatando la orden judicial.
Frente a que los establecimientos de comercio con expendio de licor fueran considerados como unidades móviles, puntualizó que haberlos considerado así inducía de manera involuntaria a un error de concepto, toda vez que los establecimientos, como fuentes sonoras, se clasificaban fuente puntual, fuente adireccional o fuente direccional, dependiendo de la dirección en la que se distribuía la energía y se propagara el sonido emitido por dichas fuentes.
Respecto a que las competencias que le asistían a la autoridad ambiental, ceñidas a lo reglamentado en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 y razones o mandatos de la Ley que le permitían afirmar que, en virtud del artículo 66 de la Ley 99 de 1993, se desplazaba la potestad sancionatoria, adujo que no quería decir que la potestad sancionatoria de Corantioquia se desplazara en cuanto a la problemática ocasionada por la emisión de ruido generado por los establecimientos de comercio, sino que, en atención a la normatividad relacionada en los diferentes escritos enviados al Despacho y 7 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenida en la misma sentencia de segunda instancia proferida dentro de la acción popular que hoy nos ocupa, se dejaba la suficiente claridad que era un asunto de exclusivo resorte de los entes territoriales; entonces, no se desplaza la competencia, sino que la misma no es atribuida a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Frente a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, señaló que no aplicaba para el municipio de Caucasia, en razón a que su población urbana no supera un millón (1.000.000) de habitantes, por lo que se hace referencia al artículo 65 de la misma norma, en el que se establecen las funciones ambientales asignadas a los entes territoriales.
Resaltó que, en los términos del artículo 204 de la Ley 1801 de 2016, en lo pertinente al control de los establecimientos de comercio abiertos al público y a la generación de ruido, era el alcalde la primera autoridad de policía y en tal condición le correspondía garantizar la convivencia y seguridad. Finalmente, respecto de que la competencia señalada en los artículos 28 y 29 de la Resolución nro. 627 de 2006 no le era extensiva a Corantioquia sino al Municipio de Caucasia y a la Policía Nacional, indicó que, tal como lo estipulaba el artículo 28, la competencia para la vigilancia y control en lo relacionado a la emisión de ruido que superaba los niveles máximos permisibles por parte de los establecimientos de comercio, al estar excluido de las funciones básicas atribuidas a la entidad y encontrarse asignadas al ente territorial, no le era aplicable a la autoridad ambiental regional.
Precisó que distinto fuera si el ruido lo ocasionara un proyecto o actividad de licenciamiento por parte de la Corporación, caso en el que sí recaería en esta la competencia. Respecto del artículo 29 ejusdem, insistió en que la norma era clara en indicar que serían las autoridades ambientales competentes quienes impondrían las medidas preventivas y sancionatorias a que hubiera lugar, por lo que Corantioquia se extralimitaría en lo relacionado con el ruido ocasionado por establecimientos de comercio, toda vez que la autoridad competente era el ente territorial. 2.7.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia de 12 de septiembre de 2022, decidió declarar en desacato a la doctora Ana Ligia Mora Martínez, en calidad de Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia- Corantioquia, e imponerle sanción de multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Para resolver, el Tribunal consideró que la orden dictada en el ordinal cuarto de la sentencia de acción popular en cabeza de la autoridad ambiental accionada estuvo dada en dos sentidos i) finiquitar los procesos sancionatorios ambientales que se encontraban vigentes en el curso del proceso y hasta que se dio la sentencia de instancia; ii) adelantar o iniciar aquellos a que se diera lugar, dentro de los términos previstos en la Ley, y 8 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que haya lugar a declarar nulidad de los procesos o iniciarlos nuevamente por el simple cambio de enseña comercial o razón social de los establecimientos investigados.
Frente a finiquitar los procesos sancionatorios ambientales que se encontraran vigentes, señaló que, respecto de su cumplimiento, no tenía ningún reparo, en tanto la autoridad había aportado la constancia de la terminación de los procesos que venía adelantando. Luego de evaluar los informes aportados por Corantioquia evidenciaba que, con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia en la acción popular, frente a iniciar los procesos sancionatorios a que hubiere lugar en razón a la infracción de la normatividad en materia de emisión de ruido y ruido ambiental, la autoridad ambiental no había acreditado que, de acuerdo a esos acompañamientos que demostró haber realizado con la autoridad territorial y la Policía Nacional, y en virtud de las mediciones de ruido que se efectuaron a los establecimientos de comercio que se encuentran en la zona de influencia de los barrios el Pajonal, el Centro, el Palmar y el Centenario, ninguno de ellos transgredía los niveles aceptados para emisión de ruido - si es que ello era así-, o que se hubiese iniciado algún procedimiento sancionatorio en contra de posibles infractores, por lo que dio apertura al incidente de desacato.
Al respecto, indicó que el Tribunal consideraba que, en efecto, si existía un incumplimiento parcial a la orden emitida en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 14 de noviembre de 2014 y confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de 5 de diciembre de 2019, en relación al criterio objetivo como elemento a tenerse en cuenta para una posible sanción en virtud del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, en tanto no se ha demostrado por parte de la autoridad ambiental, que, a partir de la ejecutoria de la sentencia en mención y como resultado de las mediciones efectuadas en la zona de influencia, se hubieren adelantado procedimientos administrativos sancionatorios en contra de aquellos establecimientos que superaran los límites permitidos de emisión de ruido – si era que alguno o algunos lo sobrepasaban – o que informaran que ninguno de ellos transgredía el límite permitido.
En relación a lo expuesto, aclaró que el incumplimiento considerado en relación a los procesos sancionatorios que debió adelantar Corantioquia con posterioridad al 5 de diciembre de 2019 no estaba relacionado con la obligatoriedad de imponer sanciones o incluso adelantar el procedimiento en sí, sino con el hecho de haber omitido la entidad la obligación contenida en el ordinal cuarto de la sentencia de 14 de noviembre de 2017 y excusar su actuar frente a una presunta incompetencia como autoridad ambiental para dar inicio, adelantar y culminar los procedimientos administrativos sancionatorios correspondientes. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, si bien Corantioquia interpretaba no tener competencia para adelantar los procesos sancionatorios ambientales en relación con la violación o infracción a los estándares permitidos de emisión de ruido o consolidación de ruido ambiental en establecimientos de comercio con expendio de licor, y no ser esta la oportunidad para discutir la competencia o no que le asiste, pues ello ya hizo tránsito a cosa juzgada formal y material, el Tribunal consideró importante dejar por sentado que, dentro de las regulaciones normativas que se encaminan a garantizar la protección de los derechos ambientales de las personas, no se encontró disposición alguna que modificara o derogara aquellas que le otorgaron competencia a la autoridad ambiental para ejercer ese poder sancionatorio que le fue impuesto con la sentencia de 14 de noviembre de 2017, decisión que por demás no fue objeto de cuestionamiento dentro de la oportunidad procesal pertinente.
Al respecto, resaltó que, si bien existía una remisión normativa en el artículo 28 de la Resolución nro. 627 de 2006 al artículo 66 de la Ley 99 de 1993, en la primera de éstas se expresaba claramente que las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental, acorde con lo dispuesto en la citada Resolución, de conformidad con las competencias asignadas en la Ley 99 de 1993.
Significaba lo anterior que las Corporaciones Autónomas Regionales están facultadas para ejercer ese poder de vigilancia, control y sancionatorio en contra de quienes violen las disposiciones ambientales contempladas en la Resolución nro. 627 de 2006, máxime cuando la remisión normativa a la que alude el artículo 28 no excluye o desplaza esa competencia de manera precisa a los entes territoriales.
En lo que refiere a la regulación normativa en torno al procedimiento sancionatorio ambiental, precisó que, en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, se facultaba a las Corporaciones Autónomas Regionales para imponer sanciones a los infractores de las normas ambientales, dentro de las que se encuentran la Resolución nro. 627 de 2006; así como tampoco advertía que la orden contenida en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de noviembre de 2017 fuera en contravía de las funciones que por Ley deben cumplir las Corporaciones Autónomas Regionales, descritas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
De conformidad con lo expresado, y habiéndose evaluado el argumento presentado por Corantioquia para no llevar a cabo ninguna actuación encaminada a efectuar la vigilancia y el control de que tratan los artículos 28 y 29 de la Resolución nro. 627 de 2006, para eventualmente, en el caso de ser procedente, adelantar los procedimientos sancionatorios a que hubiere lugar, encontraba el Tribunal que existía responsabilidad subjetiva en cabeza de la Directora General de la autoridad ambiental accionada, en el incumplimiento la orden emitida en el fallo de 14 de noviembre de 2017 y confirmado en la providencia de 5 de diciembre de 10 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019, ante la conducta omisiva de las dependencias a su cargo, de acatar la orden impartida en el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, mencionó que no era posible aceptar la posición asumida por Corantioquia referente a la falta de competencia para la vigilancia, control y sanción por la infracción a las normas de emisión de ruido y ruido ambiental, pues, durante el trámite de acción popular, dicha entidad, de manera pacífica, venía adelantando varios procedimientos sancionatorios en contra de los establecimientos de comercio ubicados en la zona de influencia de los fallos de primera y segunda instancia; incluso, se puede observar dentro de los alegatos de conclusión rendidos por dicha entidad en el curso de la segunda instancia que ésta aseveró tener la facultad de Ley para garantizar al ciudadano el goce de un ambiente sano, la defensa de uso público, y la salvaguarda de la salubridad pública, y para ello, frente al cumplimiento de las obligaciones que le fueron encargadas, no efectuó oposición alguna.
Bajo ese contexto concluyó el Tribunal que era procedente imponer a la señora Ana Ligia Mora Martínez, en calidad de Directora General de Corantioquia, la sanción de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes por desacato prevista en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, al evidenciar que se configuran dentro de los aspectos resaltados en precedencia los elementos objetivo y subjetivo que dan lugar a determinar el incumplimiento parcial de la orden emitida en el ordinal cuarto del fallo de primera instancia de 14 de noviembre de 2017, y confirmado en sentencia de 5 de diciembre de 2019. 2.8.
La Corporación Autónoma Regional de Antioquia Corantioquia, a través de apoderado judicial, en defensa de la Directora General de la entidad, mediante correo electrónico de 12 de diciembre de 2022, presentó escrito en el que solicita revocar la sanción impuesta y, en su lugar, ordenar el archivo del incidente de desacato; para el efecto, puso de presente los siguientes argumentos adicionales: Por una parte, inició por señalar que el Tribunal Administrativo de Antioquia en un conflicto de competencias suscitado entre el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Medellín por contaminación ambiental por ruido, dirimió el asunto atribuyendo la competencia al municipio para conocer y tramitar las quejas, derechos de petición y demás solicitudes relacionadas con la emisión de ruidos que afecten la salud y el bienestar de las personas.
Explicó que, cuando las afectaciones versan en la órbita de los derechos fundamentales de las personas, es competencia exclusiva de los entes territoriales su defensa y protección y, en cambio, corresponde a las autoridades ambientales la salvaguarda de los derechos colectivos; por lo tanto, en el caso del ruido ocasionado por establecimientos de comercio con expendio de licor que alteran la tranquilidad y privacidad de los ciudadanos, 11 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben ser las alcaldías municipales las encargadas del control, vigilancia y coerción, desarrollando todas las acciones administrativas que correspondan.
Por otra parte, relacionó las acciones implementadas por la entidad en cumplimiento de sus funciones legales como autoridad ambiental regional, entre las que se destacan el acompañamiento a cada una de las reuniones citadas por la Alcaldía municipal de Caucasia, en pro del desarrollo de las acciones que la Mesa de Trabajo Interinstitucional debe desarrollar en cumplimiento del fallo judicial; el acompañamiento a la Alcaldía municipal de Caucasia y a la Policía Nacional en todas las jornadas de mediciones de ruido por emisión, programadas para los establecimientos de comercio con expendio de licor (bares, discotecas, fondas y similares); la capacitación a funcionarios de la administración municipal y comunidad en general; el acompañamiento en las jornadas de socialización de las medidas a implementar según los fallos de primera y segunda instancia, así como la socialización de los resultados de emisión de ruido, dirigidas a los comerciantes (bares, discotecas, fondas y similares) del municipio de Caucasia; la actualización del Mapa de Ruido y elaboración del Plan de Descontaminación y Prevención para el municipio de Caucasia.
Asimismo, la realización del diagnóstico de la información existente y un recorrido por la zona de estudio para la identificación de posibles fuentes de ruido en el municipio de Caucasia, Antioquia; la caracterización de fuentes de ruido: se realizó medición de ruido ambiental en 26 puntos y medición de ruido por emisión en 55 puntos distribuidos en el Municipio de Caucasia, según lo establecido en la Resolución nro. 627 de 2006; la elaboración de un Sistema de Información Geográfico – SIG – y generación de mapas de ruido para Caucasia; la capacitación en medición de ruido para funcionarios de la Corporación y la administración municipal de Caucasia; la elaboración de procedimiento interno para la gestión de las quejas asociadas a ruido; el desarrollo de una estrategia edu-comunicativa que permitirá realizar un proceso de sensibilización con la comunidad en temas relacionados con ruido (cuña radial); y la formulación del plan de prevención y descontaminación por ruido del municipio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Según lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 19982, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta a la sanción impuesta a la señora Ana Ligia Mora Martínez, Directora General 2 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Corantioquia, mediante providencia de 12 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.2.
Análisis de la Sala Corresponde a la Sala estudiar si procede confirmar o revocar la decisión proferida el 12 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia; para ello analizará si se cumplen los criterios objetivo y subjetivo, presupuestos necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato. Para que la imposición de la sanción por desacato se ajuste a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, el cual hace referencia al incumplimiento de la providencia judicial; esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.
Reconoce el apoderado judicial de Corantioquia que, posterior a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, no se han realizado nuevas visitas de oficio a los establecimientos con el fin de abrir investigaciones, en tanto las competencias de la entidad están relacionadas con revisar y actualizar en los municipios de su jurisdicción los mapas de ruido ambiental; asimismo, que era competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales todo lo relacionado con el ruido ambiental, más no en lo que tenía que ver con la emisión de ruido por parte de los establecimientos de comercio que vendieran licor, en tanto esta recaía en el ente territorial, propiamente al Alcalde como primera autoridad de policía. Examinado el presente asunto, inicia la Sala por señalar que no encuentra acertada la decisión del a quo frente al elemento objetivo, en tanto la competencia para conocer e iniciar los procesos sancionatorios por el incumplimiento de las normas sobre generación de ruido, comportamiento que afecta la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas, conforme al artículo 333 de la Ley 1801 de 2016, corresponde a las autoridades de policía, como se pasa a explicar. 3 «ARTÍCULO 33.
Comportamientos que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas. Los siguientes comportamientos afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas y por lo tanto no deben efectuarse: 1. En el vecindario o lugar de habitación urbana o rural: Perturbar o permitir que se afecte el sosiego con: a) Sonidos o ruidos en actividades, fiestas, reuniones o eventos similares que afecten la convivencia del vecindario, cuando generen molestia por su impacto auditivo, en cuyo caso podrán las autoridades de Policía desactivar temporalmente la fuente del ruido, en caso de que el residente se niegue a desactivarlo;
((Declarado EXEQUIBLE, con excepción de la expresion subrayada, que fue declarada condicionalmente exequible, mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-308 de 2019) b) Cualquier medio de producción de sonidos o dispositivos o accesorios o maquinaria que produzcan ruidos, desde bienes muebles o inmuebles, en cuyo caso podrán las autoridades identificar, registrar y desactivar temporalmente la fuente del ruido, salvo sean originados en construcciones o reparaciones en horas permitidas». 13 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular vale destacar que conforme al artículo 33 referido, son comportamientos que afectan la tranquilidad y las relaciones respetuosas de las personas, en el vecindario o lugar de habitación urbana, perturbar o permitir que se afecte el sosiego con sonidos o ruidos en actividades, fiestas, reuniones o eventos similares que afecten la convivencia, cuando generen molestia por su impacto auditivo.
Asimismo, dispone el artículo 874 ibidem que uno de los requisitos durante el desarrollo de actividades económicas, además de los previstos en las normas especiales, lo es el cumplimiento de las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva, requisito que puede ser verificado por las autoridades de policía en cualquier momento.
En ese sentido, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución nro. 0627 de 2006 «por medio de la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental», que en sus artículos 9º y 17 fijó los estándares máximos permisibles de emisión de ruido y ruido ambiental, respectivamente. Con base en las anteriores disposiciones, advierte la Sala que el comportamiento objeto de la orden incumplida, esto es, incumplir con las normas sobre generación de ruido establecidas en la norma sobre emisión de ruido, se encuentra dentro de los establecidos en la Ley 1801 de 2016, cuyo control corresponde a las autoridades de policía, según lo dispuesto en los artículos 245 y 256 ibidem. 4«ARTÍCULO 87.
Requisitos para cumplir actividades económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la actividad económica los siguientes requisitos: 1.
Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación. 2. Mantener vigente la matrícula mercantil de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción donde se desarrolle la actividad. 3. La comunicación de la apertura del establecimiento, al comandante de estación o subestación de Policía del lugar donde funciona el mismo, por el medio más expedito o idóneo, que para tal efecto establezca la Policía Nacional. 4.
Para la comercialización de equipos terminales móviles se deberá contar con el permiso o autorización expedido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o su delegado. Durante la ejecución de la actividad económica deberá cumplirse con los siguientes requisitos: 1. Las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva». 5«ARTÍCULO 24.
Contenido. El presente libro establece los comportamientos contrarios a la convivencia que no deben ser realizados por las personas que habitan o visitan el territorio nacional. El cumplimiento de los comportamientos favorables a la convivencia y el rechazo de los que le son contrarios, serán promovidos por las entidades estatales y organizaciones de la sociedad civil, y en particular por las autoridades de Policía, quienes exaltarán los primeros y ejercerán un control sobre los segundos». 6 «ARTÍCULO 25.
Comportamientos contrarios a la convivencia y medidas correctivas. Quienes incurran en comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas de conformidad con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan.
PARÁGRAFO 1. En atención a los comportamientos relacionados en el presente Código, corresponde a las autoridades de Policía dentro del ámbito de su competencia adelantar las acciones que en derecho correspondan respetando las garantías constitucionales.
PARÁGRAFO 2. En caso de que el comportamiento contrario a la con-vivencia también constituya una conducta tipificada en el Código Penal, la medida correctiva a imponer no podrá tener la misma naturaleza que la sanción prevista en este último. La autoridad de Policía lo pondrá en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación e impondrá las medidas de naturaleza distinta previstas en el presente Código». 14 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, es deber de las autoridades de policía garantizar que se cumpla con la normativa ambiental creada para prevenir este tipo de contaminación. En vista de lo anterior, concluye la Sala que no se puede sancionar a la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia, Ana Ligia Mora Martínez, en razón a que no se cumple con el presupuesto objetivo, toda vez que lo que se pretende por parte de Corantioquia en cabeza de su Directora resulta imposible cumplir por no ser la llamada a hacerlo, en tanto los comportamientos a investigar no son del resorte de la autoridad ambiental.
En consecuencia, la Sala revocará la sanción impuesta mediante auto de 12 de septiembre de 2022 a la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Antioquia, Ana Ligia Mora Martínez. Por último, respecto de la decisión del Tribunal que cita la parte sancionada, en la que se resolvió un conflicto de competencias entre el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Medellín encuentra la Sala que la misma no tiene relación con la acción popular ni con el presente incidente de desacato, por lo que no resulta pertinente.
Terminación de poder Se tiene que, con el escrito de 2 de febrero de 2023, visible a índice nro. 16 de SAMAI, se allegó renuncia al poder especial conferido por Corantioquia al abogado Elkin Valencia Montoya, en ese sentido, se tiene por debidamente presentada la renuncia al poder otorgado a favor del mencionado profesional, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la providencia consultada de fecha 12 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: TENER por debidamente presentada la renuncia al poder otorgado al abogado Elkin Valencia Montoya.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 15 Radicación: 05001-23-33-000-2016-02245-02 Demandante: Jaime Cartagena Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.