Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio, Rocío del Rosario y Gustavo Noguera Chica Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Asunto: Declara caducidad demanda ejecutiva __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante el cual rechazó por caducidad la demanda ejecutiva. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda ejecutiva 1. Fabio, Rocío del Rosario y Gustavo Noguera Chica, mediante apoderado judicial, solicitaron librar mandamiento de pago contra la UGPP por las sumas de i) $402.637.447 por concepto de capital; ii) $864.412.658 por concepto de interés moratorios; y iii) las costas y agencias en derecho. 2. Como fundamento de la demanda ejecutiva se narró lo siguiente: 2.1.
Mediante Resolución 9332 del 28 de noviembre de 1990, la Caja Nacional de Previsión Social2 reconoció la sustitución pensional a Fanny Chica de Abello en calidad de cónyuge supérstite de Oswaldo Abello Noguera [ex consejero de Estado]. 2.2. El 21 de marzo de 2001, Fanny Chica de Abello solicitó el reajuste de su mesada a partir del 1° de enero de 1994, de tal forma que su valor resultara nivelado o equivalente con el valor de la pensión de jubilación que desde ese año percibían los Congresistas de la República. 2.3.
En Resolución 18484 del 23 de julio de 2001, Cajanal negó tal la solicitud de reajuste. 1 En adelante UGPP. 2 En adelante Cajanal. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros 2.4. Contra la anterior se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron rechazados en Auto 112127 del 19 de diciembre de 2021. 2.5.
Por lo anterior, se interpuso recurso de queja, el cual fue resuelto desfavorablemente en la Resolución 6140 del 2 de septiembre de 2002. 2.6. Así las cosas, Fanny Chica de Abello instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, como restablecimiento del derecho, se reajustara la mesada pensional a partir del 1° de enero de 1994. 2.7.
Mediante sentencia del 22 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución 18484 del 23 de julio de 2001, el Auto 112127 del 19 de diciembre de 2021 y la Resolución 6140 del 2 de septiembre de 2002. En consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago del reajuste en un 50% de lo devengado por un Congresista para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 21 de marzo de 1998. 2.8.
La decisión anterior fue confirmada por esta Corporación en sentencia del 3 de marzo de 2011. 2.9. La UGPP dio cumplimento parcial a la orden judicial, al pagar a Fabio, Rocío del Rosario y Gustavo Noguera Chica, en calidad herederos de Fanny Chica de Abello, algunas de las sumas adeudadas. Sin embargo, la entidad debe $402.637.447 por concepto de capital y $864.412.658 por concepto de intereses moratorios. 1.3.
Providencia recurrida 3. En auto del 27 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por caducidad la demanda ejecutiva, con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1. La demanda se interpuso en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. Sin embargo, para el cómputo de la caducidad se aplica el Código Contencioso Administrativo4, pues, de conformidad con el artículo 624 del Código General del Proceso5, los términos procesales que hubieren comenzado a correr en vigencia de un estatuto procesal derogado, continuarán rigiéndose por el mismo, como excepción a la regla general, según la cual, las normas de sustanciación 3 En adelante CPACA. 4 En adelante CCA. 5 En adelante CGP. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros contenidas en un nuevo estatuto procesal, por ser de orden público, son de aplicación inmediata. 3.2.
La sentencia allegada como título ejecutivo quedó ejecutoriada el 1° de abril de 2011, y se hizo exigible 18 meses después de esta fecha, según lo establecido en el artículo 177 del CCA, esto es, el 2 de octubre de 2012. 3.3. Sin embargo, desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013 no corría el término de caducidad de 5 años a partir de la exigibilidad del derecho, debido al proceso liquidatorio de Cajanal. 3.4.
A partir del 11 de junio de 2013, cuando terminó el proceso liquidatario, inició el cómputo de los 5 años previsto en la ley, los cuales fenecieron el 11 de junio de 2018. Como la demanda de la referencia fue interpuesta el 3 de febrero de 2021 se tiene que es extemporánea. 1.4. Recurso de apelación 4. La parte ejecutante presentó recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el auto del 27 de septiembre de 2023, con fundamento en lo siguiente: 4.1.
Los términos de la exigibilidad de la obligación [18 meses] y de caducidad del medio de control [5 años después del término anterior] no podían correr desde la ejecutoria de la sentencia, porque no se le podía exigir al demandante presentar solicitudes para el cumplimiento de la sentencia si existía una suspensión de términos debido al proceso liquidatorio. 4.2.
A partir, del 11 de junio de 2013 [cuando terminó el proceso liquidatorio] «se debió descontar los 4 años de la suspensión de términos de las obligaciones a cargo de la entidad y luego comenzar a contar los cinco (5) años de la caducidad del medio de control, es decir, desde el día 11 de junio de 2013 hasta el día 11 de junio de 2017 (4 años), para luego empezar a correr los cinco (5) años de la caducidad, que se cumplieron el 11 de junio de 2022.
Por ello, la demanda se presentó en tiempo el 3 de febrero de 2021. 5. En auto del 19 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación impetrado por la parte ejecutante. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 6. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte ejecutante contra el auto que rechazó la demanda por caducidad, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2. Normativa aplicable 7. La Sala considera que el asunto se debe regir por lo establecido en el CCA, únicamente en lo que respecta a las reglas de exigibilidad, causación y pago de intereses, pues las sentencias de recaudo quedaron ejecutorias en vigencia de ese estatuto procesal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 308 del CPACA y la jurisprudencia de la Corporación6. 8.
De otra parte y en atención a que la solicitud de mandamiento de pago y el recurso de apelación fueron interpuestos el 3 de febrero de 2021 y el 4 de octubre de 2023, respectivamente, esto es, después de la expedición de la Ley 2080 de 20217, el asunto respecto de su trámite y decisión serán aplicables las disposiciones vigentes al momento de su interposición, de conformidad con lo señalado en los incisos finales del artículo 86 de la referida reforma8. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-06-000-2013-00517-00 (2184), C.P. Álvaro Namén Vargas.
Al respecto señaló: «La Ley 1437 de 2011, en los artículos 308 y 309, consagró el régimen de transición y vigencia y las normas que derogó, respectivamente. La vigencia del nuevo Código se dispuso a partir del 2 de julio de 2012 y se ordenó aplicarla a todos los procesos, demandas, trámites, procedimientos o actuaciones que se inicien con posterioridad a dicha fecha, pero también expresamente se señaló que los que estuvieran en curso al momento de entrar a regir, seguirían siendo gobernados por el régimen jurídico precedente.
Además, derogó, entre otras normativas, el Decreto Ley 01 de 1984». Posición asumida, entre otras, en el auto de 16 de julio de 2015, radicado 25000 23 25 000 2014 04132 01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; así como por la Subsección A en la providencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Publicada el 25 de enero de 2021. 8 “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las 5 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros 2.3.
Problema jurídico 9. Se circunscribe a establecer lo siguiente: 9.1. ¿Si la solicitud ejecutiva presentada por los demandantes está afectada del fenómeno de la caducidad? 10. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a la naturaleza y caducidad del proceso ejecutivo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Proceso ejecutivo 11. El proceso ejecutivo tiene como fin que el acreedor de una obligación pueda hacerla efectiva a través de un medio coercitivo cuando el deudor no la ha cumplido o satisfecho plenamente. Para ello, deberá contar con un título ejecutivo que puede encontrarse en i) las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero; iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual; y iv) los actos administrativos que reconozcan un derecho u obligación9. 12.
Ahora bien, el legislador estableció el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón de la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello, en otras palabras, es una institución jurídica procesal de orden público e irrenunciable que impone al juez realizar un pronunciamiento de oficio en cualquier instancia del proceso.
Así, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que con esta se «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, audiencias o diligencias, empezaron a correr términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. Se destaca. 9 Artículo 297 del CPACA. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros impidiendo el surgimiento del proceso»10 y con ella se otorga vigencia al principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal11. 13.
Respecto de la formulación oportuna del proceso ejecutivo cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA. 14.
En relación con el momento en que se hacen exigibles las obligaciones contenidas en sentencias proferidas en los procesos judiciales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 177, inciso 4, del CCA, es luego de 18 meses contados después de la ejecutoria de la decisión. 2.5. Análisis de la Sala. Solución de los problemas jurídicos 15.
El recurrente considera que los términos de la exigibilidad de la obligación [18 meses] y caducidad [5 años] estaban suspendidos debido al proceso de liquidación de Cajanal, por lo tanto no era procedente su cómputo. A su juicio, una vez terminada la disolución de la entidad, se debía, en primer lugar, «descontar los 4 años de la suspensión de términos de las obligaciones a cargo de la entidad» y, en segundo lugar, reanudar los términos suspendidos. 16.
Pues bien, respecto del término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la liquidada Cajanal, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente12: «Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «[…] en lo no 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, radicado 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1° de julio de 2021, radicado 25000-23- 42000-2016-05593-01 (5659-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Ver entre otras: i) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección A. C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), providencia del 25 de agosto de 2015, número interno 1777-2015, y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia de 29 de marzo de 2016, número interno 5042-2015. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad […]».
Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «[…] Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».
En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013». 17.
Por lo expuesto, la Sala concluye que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro años13, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009 y la Ley 550 de 1990. 18. En el sub examine se advierte que la sentencia de recaudo quedó ejecutoriada el 1 de abril de 2011, es decir, dentro de la suspensión de los términos de caducidad para accionar en sede judicial contra Cajanal o la UGPP; de forma que se le aplica el término suspensivo. 19.
Así las cosas, como la referida suspensión finalizó el 11 de junio de 2013, por la terminación del período de liquidación de Cajanal, los 18 meses para hacer exigible la obligación culminaron el 12 de diciembre de 2014, de tal forma que los 5 años de caducidad empezaron a correr a partir del 13 de diciembre de 2014 y fenecieron el 13 de diciembre de 2019. 20.
Sin embargo, el 3 de febrero de 2021, la parte demandante radicó la presente demanda ejecutiva, es decir, fuera del término que tenía para comparecer oportunamente ante la jurisdicción. Por lo tanto, como lo señaló el a quo, operó la caducidad, razón suficiente para confirmar la decisión apelada. 21. Ahora bien, no es de recibo el argumento expuesto por la parte recurrente en el sentido que, una vez terminada la disolución de la entidad, se debía, en primer 13 La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la Corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) de 23 de agosto de 2018, radicación 1100103-15-000-2018-01733-00; ii) de 15 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-15-000- 201800630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2022-00040-01 (1033-2024) Demandante: Fabio Noguera Chica y otros lugar, «descontar los 4 años de la suspensión de términos de las obligaciones a cargo de la entidad» y, en segundo lugar, reanudar los términos suspendidos, por cuanto ello supone computar dos veces el periodo de suspensión del proceso liquidatorio.
No se debe confundir el período durante el cual las obligaciones estuvieron suspendidas con el período permitido para presentar una acción ejecutiva. 22. En ese orden de ideas, con fundamento en lo expuesto, se confirmará el auto del 27 de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por caducidad la demanda ejecutiva.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 27 de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por caducidad la demanda ejecutiva, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Informar a la primera instancia la decisión adoptada por la Sala. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP