CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 250002342000202100041-01 Nº Interno: 1627-20241 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandada: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reliquidación de asignaciones salarial y de retiro con fundamento en la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Luz Aleida Valenzuela Esquivel, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad << Oficio No. S-2019- 069131/ANOPA-GRULI-1.10 del 18 NOV 2019, por medio del cual la Policía Nacional, negó al actor la reliquidación (reajuste) de la asignación mensual (haberes mensuales), Cesantías, indemnizaciones y demás prestaciones sociales, en los meses de enero a diciembre del año 2004, establecidos según el Decreto de 4158 de 2004; igualmente se negó el reajuste a la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de su retiro de la Institución; no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, lo anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la 1 Las presentes diligencias reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, la asignación básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la República Ajustada con base en la inflación causada y acumulada en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004.>> A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las demandadas a: (i) <<[…] Que, como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ordene reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 2.49%, resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad en los meses de enero a diciembre del año 2004, según lo establecido en los Decretos 4150 y 4158 de 2004, y la que realmente corresponde por ajustes de actualización conforme a la inflación causada del año 2003 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico de mi poderdante; téngase para dicho reajuste el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y las bonificaciones consagrados en las normas que regulan la materia, factores computables como base de liquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales.>> (ii) <<Igualmente, se ordene reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 52.2543%, resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de retiro de la Institución del actor, conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico de mi poderdante (sic); téngase para dicho reajuste el sueldo básico, los subsidios, las primas, las compensaciones y las bonificaciones consagrados en las normas que 3 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro regulan la materia, factores computables como base de liquidación en la asignación mensual y demás prestaciones sociales.>> (iii) << El reajuste e incremento resultado de los salarios y prestaciones sociales, deberá liquidarse y reflejarse mes a mes, desde el año 2004 con los nuevos valores tomándose como referencia la diferencia indicada en los numerales anteriores; además, deberán aplicarse los ajustes posteriores a partir del año 2005 teniendo en cuenta, la diferencia entre la inflación causada sobre la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante del año inmediatamente anterior y/o lo decretado por el Gobierno Nacional, en todo caso ha de aplicarse el más favorable para mi prohijado… (sic).>> Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La accionante ingresó a la Policía Nacional, «Patrullera el pasado nueve (9) de septiembre de 1994» (sic) y se retiró el 19 de enero de 2019 en el grado de Subcomisaria Mediante «la sentencia C-931 de veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro (2004) […] la Corte Constitucional, ordenó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004; adicionalmente ordenó que en la aprobación de la Ley del Presupuesto […] debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos […]» (sic).

El 16 y 19 de octubre 2019, respectivamente, presentó reclamación ante la Policía Nacional y Casur, con el fin de obtener la reliquidación de sus salarios y asignación de retiro, respectivamente, conforme «[…] a la inflación causada y acumulada entre los años 1992 a 2004 […]», lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 4 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 4, 48, 53, 217, 218, 220, 230 y 373. De la Ley 4ª de 1992, los artículos 1, 2, 3 y 13. De la Ley 1450 de 2011, el artículo 271. Los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990; 100 de 1991, 334 y 872 de 1992, 11 de 1993, 42 de 1994, 25 de 1995, 10 de 1996, 31 de 1997, 40 de 1998, 35 de 1999, 2720 de 2000, 2710 de 2001, 660 de 2002, 3535 de 2003, 4150 de 2004, 916 de 2005, 372 de 2006, 600 de 2007, 643 de 2008, 708 de 2009, 1374 de 2010, 1031 de 2011, 853 de 2012, 1029 de 2013, 199 de 2014, 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019, 304 de 2020, 335 y 921 de 2012, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020.

La parte demandante expuso que «[e]l daño antijurídico, se refleja en las remuneraciones actuales de todo el personal de la Fuerza pública como quiera que los salarios, prestaciones sociales y las asignaciones de retiro o pensiones, presentan una pérdida acumulada de poder adquisitivo […], fruto de incrementos porcentuales inferiores a la inflación causada y que en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004 acumularon un porcentaje superior al cincuenta por ciento (50%) de lo reconocido por parte del Gobierno Nacional; generándose así un déficit o pérdida salarial y prestacional en las remuneraciones y demás derechos de este personal». 2.

Contestación de la demanda. 2.1 Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional. Se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Señala: << ex funcionaria los salarios que legalmente decretó (fijó) el Gobierno Nacional, de otra parte, resultan infundadas las pretensiones en el sentido se reconozca como salario un valor distinto al establecido anualmente por 5 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro el competente para ello – Gobierno Nacional, y menos indicar que en aplicación a un principio de igualdad se le deba aplicar las normas del régimen general, pues mencionado principio es determinado para personas iguales entre iguales.

No como se quiere pretender hacer ver al despacho que el régimen general es igual al régimen especial.>>. Formula como excepciones las de acto administrativo ajustado a la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia, inexistencia del derecho y la obligación reclamada, prescripción extintiva, cobro de lo no debido y genérica. 2.2. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

No contestó la demanda. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), mediante sentencia proferida el 12 de diciembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Consideró que la asignación básica de los oficiales, así como de los Suboficiales de las fuerzas Militares de Policía, está sujeta a una escala gradual, por lo que no es viable modificarla mediante decisión judicial.

Igualmente, hace énfasis en que el menoscabo de la capacidad adquisitiva del personal acto de la Fuerza Pública, no se deriva de la simple comparación del incremento precios al consumidor, sino del análisis de los criterios que sustentaron las políticas del Congreso y de los límites que, en virtud de los mismos, estableció al Ejecutivo.

Ello en razón a que ninguna de las ramas del poder público tiene la potestad absoluta de decidir sobre el monto del gasto público, toda vez que por mandato superior (artículos 113 y 346) participan de manera coordinada, donde el Gobierno presenta al Congreso el proyecto de presupuesto sujeto a estrictos criterios técnicos y financieros acordes con las políticas macroeconómicas, a fin de que el mismo sea deliberado por los representantes legítimos de la comunidad. 6 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro En cuanto a la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, cabe destacar que esta no resulta aplicable al caso particular, puesto que en la citada sentencia no se fijó pronunciamiento alguno sobre la forma en que debe realizarse el incremento salarial de los miembros de la Fuerza Pública, ni mucho se estableció que la asignación básica en servicio activo deba necesariamente incrementarse conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, tal como lo pretende hacer valer la parte actora.

Asimismo, no se comprobó que en las anualidades reclamadas hubiese devengado una asignación mensual inferior a los dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, que permitiera concluir que la entidad debía reajustar su sueldo básico conforme al IPC, en atención a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional citadas, por el contrario su salario fue aumentado año tras año de conformidad con la escala salarial, de acuerdo con el régimen al cual se encontraba vinculado, aumento que refleja la movilidad o progresividad de su salario, pues en todo caso el derecho al reajuste no fue desconocido.

De allí que el Tribunal enrostre, citando a esta Corporación, que quien obtiene la asignación de retiro de forma posterior al 1° de enero de 2005, no está cobijado por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 238 de 1995, razón por la cual no le asiste el derecho a la actora del reajuste de su asignación de retiro, conforme al índice de precios al consumidor, más aun cuando se demuestra que entre 1995 y 2004 la demandante, se reitera, se encontraba en servicio activo, y este reajuste solo benefició a aquellos miembros de la Fuerza Pública que durante este tiempo causaron o ya tenían derecho a la asignación de retiro.

En lo que toca con la excepción de inconstitucionalidad, el a-quo no advierte oposición a la Constitución Política, pues debe tenerse en cuenta, de acuerdo con lo expuesto en líneas precedentes, que el mantenimiento del poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto, por cuanto puede ser limitado de acuerdo al monto del salario, aunado a que fueron emitidos por la autoridad competente conforme a lo ordenado en la misma 7 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro Carta Superior, sin que se lograra desvirtuar que la asignación básica del actor fuese incrementada en un porcentaje inferior al del IPC.

Y, por último, respecto al argumento planteado en los alegatos de conclusión relativos a que debe aplicarse el ajuste final de todos los salarios de conformidad con la Ley 54 de 1962, con la cual se incorporó el Convenio 95 de la OIT, no lo aceptó al no ser expuesto y desarrollado en la demanda, de tal manera que las entidades demandadas no pudieran ejercer el derecho de defensa y contradicción. 4.

El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insistió en los argumentos de demanda y añadió que conforme a lo dispuesto en la sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 de la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar a los servidores públicos «[…] alcanzar la actualización plena de su salario, incrementos iguales o superiores de conformidad con el índice acumulado de inflación». 5.

Alegatos de conclusión En auto del 10 de agosto de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, el apoderado del actor presentó escrito en el que reitera lo expresado en su memorial de alzada, en el sentido de dar aplicación a lo dispuesto en el fallo C-931 de 2004 de la Corte Constitucional.

También hizo uso de esta oportunidad la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional donde indica que el apoderado no aporta los documentos correspondientes que permitan realizar un estudio completo y que logren demostrar que su salario en servicio activo fue inferior a 2 SMLMV, que fuera congelado y en consecuencia que no se hubiese realizado el incremento anual correspondiente.

De ahí que concluya que a la 8 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro demandante no le asiste razón en sus pretensiones, puesto que no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, por lo que se solicita confirmar en todas sus partes la sentencia. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que negó las pretensiones. Para el efecto se analizará si al actor le asiste derecho o no para reclamar de la parte accionada (i) la reliquidación de la asignación básica «por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004», con fundamento en la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional; y, en consecuencia, (ii) el reajuste de su asignación de retiro.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial 2 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 9 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro En principio, debe precisar la Sala que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

A su vez, los artículos 217 y 218 de la norma superior contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En desarrollo de la citada competencia, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones […]», que, en lo pertinente, establece: Artículo 1.

El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública [destaca la Sala]. […] Artículo 4.

Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2°. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero3de cada año, modificará el sistema salarial 3 Frase tachada declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-710 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández. 10 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] (negrilla de la Sala).

Artículo 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º. En ejercicio de la facultad conferida en las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares4, a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, resulta menester precisar que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», preceptuó que las pensiones debían ser reajustadas «[…] de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior», con la finalidad de que mantuvieran su poder adquisitivo constante.

De igual modo, el artículo 279 de la misma normativa previó: Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas [negrillas fuera de texto].

Sin embargo, el Congreso de la República expidió la Ley 238 de 1995, por medio de la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así: Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no 4 Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013. 11 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.

Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación, que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4.º) de la Ley 100 de 1993, empero, a partir de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado al respecto5, dicho personal retirado contó con la posibilidad de que sus asignaciones de retiro fueran ajustadas anualmente con la variación porcentual del IPC, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando resultara más favorable.

Esa posibilidad se mantuvo hasta la expedición de la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, reglamentada a través del Decreto 4433 de 2004, por medio del cual fue establecido el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, normativa que impuso nuevamente de manera expresa el sistema de ajuste anual de las prestaciones en retiro con aplicación del principio de oscilación. Dicho lo anterior, resulta evidente que, conforme a la interpretación que la jurisprudencia ha desarrollado6, la Ley 238 de 1995, al referirse al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, únicamente lo hizo respecto de los pensionados excluidos de la aplicación del sistema integral de seguridad social (dentro de los cuales se encuentran los pensionados de la fuerza pública); en consecuencia, es dable concluir que su alcance y objetivos no tienen la 5 Sobre la tesis de aplicación de la Ley 238 de 1995, puede verse: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, expediente 2500023250002010005111 01, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 6 Al respecto, entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, sentencia de 17 de mayo de 2007, consejero ponente: Jaime Moreno García, expediente 8464-05; sentencia de 9 de octubre de 2017, expediente 1865-16; sentencia de 8 de febrero de 2018, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, expediente 0014-16, sentencia 5 de mayo de 2016, número interno: 1640-2012; sentencia 27 de enero de 2011, consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren, número interno: 1479-2009; sentencia 4 de marzo de 2010, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, número interno: 0479-2009. 12 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro vocación de incidir en los ajustes anuales de salario alguno y, en específico, no fijó ningún tipo de modificación al régimen salarial que cobija a los miembros activos de las fuerzas militares y la Policía Nacional.

Por consiguiente, la Sala concluye que el reajuste del salario básico que reciben los miembros activos de la fuerza pública sigue rigiéndose por los decretos que para el efecto expida el Gobierno nacional, teniendo como referente el salario señalado para el grado de general en actividad. 2.2. Hechos probados. i) De acuerdo con la hoja de servicios de la demandante, prestó sus servicios a la Policía Nacional por 25 años, 8 meses y 18 días, desde el 23 de enero de 1990 (como alumno del nivel ejecutivo) hasta el 19 de enero de 2019, incluidos los tres meses de alta, y su último grado fue el de Subcomisario. ii) Mediante Resolución 2234 del 28 de enero de 2019, Casur reconoce al actor una asignación de retiro, a partir del 19 de ese mismo mes y año, en cuantía del 85% del sueldo básico de actividad correspondiente a su grado, más las partidas computables de acuerdo con la ley. iii) Oficio 07621 del 26 de diciembre de 2019, por el cual el responsable de Procedimientos de Nomina señala los porcentajes aplicados al salario de la accionante por los años 2003-2019.

Actuación administrativa i) La señora Luz Aleida Valenzuela Esquivel formuló reclamación administrativa los días 16 y 19 de octubre 2019, respectivamente, ante Casur y la Policía Nacional, en su orden, para obtener el incremento del salario básico que devengó «conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004» y la reliquidación de su asignación de retiro «a partir de la fecha en que fue reconocida». 13 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro ii) A través de oficio S-2019 069131/ANOPA-GRULI-1.10 de 18 de noviembre de 2019, el responsable de procedimientos de nómina de la Policía Nacional negó la petición del actor, por cuanto «[…] no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga reliquidación de asignación mensual percibida en los invocados años, motivo por el cual jurídicamente no es viable atender de manera favorable sus pretensiones.» (sic). iii) Por oficio 533813 de 29 de enero de 2020, emitido por Casur, se negó la solicitud de la demandante y se le informó que «[…] De otra parte el Gobierno Nacional al expedir el Decreto anual de incremento del sueldo para la Fuerza Pública, ha establecido los parámetros que rigen los reajustes de los salarios dando aplicación a la escala gradual porcentual contemplada en las normas especiales que han regulado la materia y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ha venido acatando, sin que pueda variar los criterios fijados por el Gobierno Nacional, toda vez que dichos reajustes se fundamentan en el sistema prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, correspondiendo al Congreso de la República, mediante ley, modificar los parámetros fijados para el aumento de las asignaciones de retiro.

Así mismo y revisado su expediente administrativo, se constató que a partir de la fecha del reconocimiento de su asignación de retiro y hasta la presente la Caja de Sueldos de Retiro ha incrementado la prestación de conformidad con los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que establecen la Escala Gradual Porcentual.». 2.3. Caso concreto.

La señora Luz Aleida Valenzuela Esquivel acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar el incremento del salario básico que devengó «conforme a la inflación acumulada y causada [de] 1992 a 2004» y el consecuente reajuste de su asignación de retiro, a partir de la fecha en que fue reconocida. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, 14 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro Subsección D) negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la fuerza pública tiene un régimen especial, según el cual: << De otro lado, en lo referente a la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, cabe destacar que esta no resulta aplicable al caso particular, puesto que en la citada sentencia no se fijó pronunciamiento alguno sobre la forma en que debe realizarse el incremento salarial de los miembros de la Fuerza Pública, ni mucho se estableció que la asignación básica en servicio activo deba necesariamente incrementarse conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE, tal como lo pretende hacer valer la parte actora.

De igual forma, no se comprobó que en las anualidades reclamadas hubiese devengado una asignación mensual inferior a los dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, que permitiera concluir que la entidad debía reajustar su sueldo básico conforme al IPC, en atención a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional citadas, por el contrario su salario fue aumentado año tras año de conformidad con la escala salarial, de acuerdo con el régimen al cual se encontraba vinculado, aumento que refleja la movilidad o progresividad de su salario, pues en todo caso el derecho al reajuste no fue desconocido. >> La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, puesto que, en su criterio, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 de la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar a los servidores públicos «[…] alcanzar la actualización plena de su salario, incrementos iguales o superiores de conformidad con el índice acumulado de inflación» (sic).

Analizados los argumentos planteados por la demandante en el escrito de alzada, observa la Sala que en el presente asunto depreca el reajuste salarial y de la asignación de retiro, con fundamento en lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-931 de 20047, que estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2° de la Ley 7 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra 15 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro 848 de 20038, que dispone: Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación: […] Ahora bien, en esa oportunidad la Corte Constitucional realizó un análisis concerniente al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos, para lo cual sostuvo: A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones […], que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general.

Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación;

(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;

(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos. 8 «por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004», aplicable a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación. 16 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea constitucionalmente aceptable.

En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los servidores que reciben salarios medios.

Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente válido. […] “4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto.

El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” […] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). 17 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro […] d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.

El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. […] De lo anterior se colige que el derecho del trabajador a que su salario mantenga el poder adquisitivo contenido en el artículo 53 de la Carta Política, no es un concepto absoluto, sino que está ligado a la situación fiscal del país. Con base en los principios de igualdad y solidaridad, el aumento del salario de los servidores públicos puede limitarse debido a que son quienes tienen mayor capacidad para soportarlo, sin que ello conlleve el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y de movilidad salarial.

En consecuencia, la Corte declaró exequible el artículo controvertido, «[…] en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales» (sic), pero lo condicionó a que el Gobierno nacional y el Congreso de la República «[…] al momento [de] definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo 18 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos» (sic); y respeten «[…] el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del último inciso del artículo 48 de la Constitución Política.

En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004» (sic) [destaca la Sala]. Ahora bien, como se dejó consignado en el acápite precedente, en razón al régimen especial de las fuerzas militares, del que goza el actor, los aumentos salariales se efectúan de acuerdo con lo que determine el Gobierno nacional en cada anualidad, por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.

En cuanto al criterio fijado por la Corte Constitucional, resulta oportuno advertir que el precitado fallo, como se dijo, estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2004, por lo que no podría aplicarse siquiera a las vigencias anteriores, como lo pretende la accionante, máxime cuando para los períodos de 1992 a 2003 el Gobierno nacional incrementó los salarios del personal uniformado de las fuerzas militares, a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003.

En todo caso, para las anualidades de 2003 a 2019 (en el que ocurrió su retiro), el aumento de su asignación salarial, se insiste, debía efectuarse conforme a las cifras porcentuales contempladas en los Decretos 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017 y 324 de 2018, expedidos por el 19 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República, se reitera, mediante la Ley 4ª de 1992.

Así las cosas, fluye con claridad que en el asunto sub examine los ajustes de las asignaciones salariales de la demandante se hicieron de conformidad con lo determinado por el Gobierno nacional, máxime cuando, dado su régimen especial, el personal uniformado cuenta con otras prebendas remunerativas, que les permite mantener el poder adquisitivo del dinero, razón por la que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, toda vez que dichos aumentos tienen pleno sustento constitucional y legal, por ende, tampoco es dable ordenar el reajuste de su asignación de retiro. 2.4.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 20 Nº Interno: 1627-2024 Demandante: Luz Aleida Valenzuela Esquivel Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otro PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que negó las pretensiones de la demanda, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.