CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05953-00 Accionante: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO – HOSPITAL SAN RAFAEL DE ITAGÜÍ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO QUE ADMITE TUTELA Y NIEGA MEDIDA PROVISIONAL 1.

El 23 de septiembre de 20251, a través del señor Luis Fernando Arroyave Soto, represente legal2 de la Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la tutela judicial efectiva.

Lo anterior, con ocasión de expedición de las providencias del 26 de junio3, 14 de julio4 y 15 de agosto de 20255, proferidas dentro del proceso ejecutivo bajo el radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02058-00. 2. En el escrito de tutela, a título de medida provisional, se solicitó lo siguiente: “En virtud de lo anterior, respetuosamente solicito decretar como medida provisional que se ordene a la autoridad judicial accionada SUSPENDER LA ENTREGA DE TÍTULOS AL EJECUTANTE durante el trámite que conlleve la decisión de la presente acción constitucional y se verifique la vulneración o no del derecho fundamental al debido proceso, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia que le corresponden a la entidad que represento.

Según la doctrina constitucional, estas medidas proceden si se cumplen los siguientes presupuestos: “(i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) 1Obra en certificado AFE646072A48B8A5 53AD563B232B37C8 B3BA77EF27467018 85D15005803C2522, índice 2 de Samai. 2 El Luis Fernando Arroyave Soto es el gerente de la Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí, de acuerdo con (i) el Decreto 4080 del 18 de septiembre de 2024 “por medio del cual se nombra Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital “San Rafael de Itaguí”, (ii) acta de posesión del señor Luis Fernando Arroyave Soto como gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael del Municipio de Itagüí y (iii) el Certificado del 3 de octubre de 2024 mediante el cual la directora de Asuntos Legales de la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia indicó que la representación legal la ejerce el Gerente, cargo que ocupaba el señor Luis Fernando Arroyave Soto.

Obra en certificado 2277CD993068ABF1 62BC092B9C03676B 8256E5360E3E2E89 B2CEEEB78F6ABE99, págs. 25 a 34, índice 2 de samai 3 Auto que niega la solicitud presentada por la entidad demandada. 4 Auto que resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutada, contra el auto del 26 de junio de 2025, mediante el cual se negó la suspensión del proceso. 5 Auto que resuelve recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial de la E.S.E. Hospital San Rafael de Itagüí, en contra del auto del 30 de julio de 2025 mediante el cual se ordenó entregar a la parte ejecutante los títulos judiciales constituidos en ese proceso.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05953-00 Accionante: Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela 2 fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);

(ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora) y (iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente.” En este caso se reúnen todos los presupuestos debido a la aparente viabilidad del amparo solicitado y su respaldo en los fundamentos fácticos y jurídicos, igualmente existe un riesgo probable de que el interés público se vea afectado en la medida de que el Tribunal, posterior al 29 de mayo de 2025 ha ordenado la entrega de títulos al ejecutante por valor de $581.861.663 (QUINIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS M.L.).

Por último, la medida provisional solicitada no implica un daño desproporcionado ni al accionado ni a terceros interesados en la medida de que solo se aplicaría la Ley especial con los efectos ya previstos por el legislador”6. 3. El 24 de septiembre de 20257, por conducto de la Secretaría General del Consejo de Estado, el expediente pasó al despacho del magistrado sustanciador para resolver sobre la admisión del asunto.

II. CONSIDERACIONES 4. Esta Subsección es competente para conocer y fallar la presente solicitud de amparo de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política8, 379 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 5.

De igual forma, el despacho encuentra que se reúnen los requisitos de forma exigidos en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 y procede a admitir la acción de tutela de la referencia. 6. Ahora bien, el artículo 7° del Decreto 2591 de 199110 faculta a los jueces de tutela para decretar medidas provisionales cuando se advierta la urgencia y la necesidad de intervenir, transitoriamente, con el fin de evitar (i) la violación de derechos fundamentales de manera irreversible; o (ii) la configuración de graves e irreparables daños en estos. 6 Obra en certificado 2277CD993068ABF1 62BC092B9C03676B 8256E5360E3E2E89 B2CEEEB78F6ABE99, págs. 19 y 20, índice 2 de Samai. 7 Ver índice 3 de samai. 8 “Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que [e]stos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”. 9 “Artículo 37.

Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. 10 “Artículo 7o. Medidas Provisionales para Proteger un Derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

( )”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05953-00 Accionante: Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela 3 7. Inicialmente, la Corte formuló cinco requisitos que el juez de tutela debía satisfacer para aplicar el artículo 7 del Decreto 2591 de 199111.

No obstante, la Sala Plena de la Corte Constitucional reinterpretó dichos requisitos y los sintetizó en tres exigencias básicas para que la adopción de las medidas provisionales prospere: “(i) [q]ue la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);

(ii) [q]ue exista un riesgo probable de que la protección constitucional pretendida pueda verse afectada considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y (iii) [q]ue la medida provisional solicitada no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente”12. 8.

Con fundamento en las anteriores reglas, el despacho sustanciador considera que, en esta etapa inicial de la acción de tutela, no se evidencia una vocación aparente de viabilidad, respaldada en elementos fácticos y normativos, que permita inferir una duda razonable sobre la existencia de una apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) que le asista a la entidad demandante para formular esta acción de tutela.

En particular, no se evidencia la necesidad inmediata de suspender la entrega de títulos al ejecutante dentro del proceso ejecutivo. De hecho, mediante Auto del 26 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud de la entidad demandada, en razón a que los programas de saneamiento fiscal y financiero no habían sido aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, circunstancia que impide la aplicación de la consecuencia jurídica del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, consistente en la prohibición de iniciar o adelantar un proceso ejecutivo contra empresa sociales del Estado inmersas en dicho trámite13.

Tampoco se observa la necesidad de adoptar medidas conservativas, y/o anticipativas para salvaguardar el real y efecto derecho en beneficio de la Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí, ya que, preliminarmente, no se advierte una vulneración de derechos fundamentales ni el demandante explicó cuáles eran dichas trasgresiones. 9.

Asimismo, se constata que no existe un riesgo probable de afectación a derechos fundamentales derivado del tiempo que pueda tomar la culminación del presente trámite (periculum in mora). Esto en razón a que no obran en la demanda y sus anexos elementos de prueba para considerar que los derechos fundamentales invocados por la Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí puedan sufrir un mayor daño durante el trámite de esta acción de tutela.

Además, la decisión 11 Auto 241 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa. “(i) Que estén encaminadas a proteger un derecho fundamental, evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, con el fin de garantizar que la decisión definitiva no resulte inocua o superflua por la consumación de un daño. (…). (ii) Que se esté en presencia de un perjuicio irremediable por su gravedad e inminencia, de manera que se requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo.

(…). (iii) Que exista certeza respecto de la existencia de la amenaza del perjuicio irremediable. (…). (iv) Que exista conexidad entre la medida provisional y la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. (…). (v) Que la medida provisional se adopte solamente para el caso concreto objeto de revisión. Si bien es cierto que en el trámite de revisión de tutela la Corte ha suspendido excepcionalmente los efectos de fallos de jueces de instancia, también lo es que lo ha ordenado sólo frente a las particularidades de cada asunto.” 12 Corte Constitucional, Auto 554 de 2025 y 846 de 2024. 13 Obra en certificado 2277CD993068ABF1 62BC092B9C03676B 8256E5360E3E2E89 B2CEEEB78F6ABE99, pág. 110, índice 2 de Samai Radicación: 11001-03-15-000-2025-05953-00 Accionante: Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela 4 significa resolver el debate fondo en el que las partes, en principio, hicieron valer sus derechos.

Por lo tanto, el riesgo que denuncia la parte accionante no corresponde a aquel que, “de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo”14. 10. Conjuntamente, efectuado un balance provisional entre los principios y derechos en tensión, resulta desproporcionada la medida provisional consistente en la suspensión de la entrega de títulos al ejecutante.

En efecto, conceder la medida provisional implicaría dejar en suspenso la resolución de una causa, lo que se traduce en una intervención desmedida al derecho al debido proceso de la otra parte en el proceso ejecutivo. A su vez, una decisión de este tipo tendría una vulneración desproporcionada el principio de seguridad jurídica, el cual está en cabeza de la autoridad judicial demandada. 11.

Así las cosas, al no estar acreditados la apariencia de buen derecho, ni la existencia de riesgo probable de afectación de los derechos invocados durante el trámite de la acción de tutela, ni la proporcionalidad de la medida, se impide que el despacho emita una orden de medida provisional. Ello, además, por cuanto este no es el escenario procesal para resolver de fondo las cuestiones planteadas en la demanda.

En consecuencia, se

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela presentada por Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR, mediante oficio, a la parte accionada para que, dentro del término de dos (2) días contados a partir de su recibo, ejerza su derecho de defensa. Asimismo, NOTIFICAR a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

TERCERO: NEGAR la medida provisional solicitada, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: VINCULAR, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Sindicato de Trabajadores de la Salud de Antioquia (SINTRASAN), al Ministerio Público, a los demás intervinientes dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02058-00, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de la Gobernación de Antioquia15, en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos (2) días contados a partir de su recibo, se pronuncie sobre el contenido de la acción de amparo. 14 Corte Constitucional, Auto 259 de 2021. 15 Si bien el accionante menciona como tercero interesado a la Secretaría de Salud e Inclusión Social de la Gobernación del Departamento de Antioquia, lo cierto es que al averiguar en la página web, se encontró únicamente la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de la Gobernación de Antioquia.

Ver https://antioquia.gov.co/index.php/gobernacion/secretarias/secretaria-seccional-de- salud-y-proteccion-social. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05953-00 Accionante: Empresa Social del Estado – Hospital San Rafael de Itagüí Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela 5 QUINTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión que, en el término máximo de dos (2) días contados a partir del recibo de la comunicación, remita en calidad de préstamo y en medio digital el expediente del proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 05001-23-33-000-2019- 02058-00.

SEXTO: SUSPENDER los términos del presente asunto desde el 25 de septiembre de 2025, inclusive, hasta que reingrese el expediente al despacho.

SÉPTIMO: TENER como pruebas las allegadas con la solicitud de amparo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.