11001032500020180167800 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b).

Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis del reconocimiento y liquidación de la pensión. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; IBL. Subtema 3: conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, que confirmó la providencia por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Adolfo Rengifo, conforme a la Ley 33 de 1985.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, por medio de la cual confirmó la providencia de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Adolfo Rengifo, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2004, con la inclusión de todos los factores salariales devengados como profesional especializado de Codechocó. El ente demandante sustenta la acción especial en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación fue liquidada con desconocimiento de la normativa aplicable y del precedente de la Corte Constitucional que estableció el alcance de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Adolfo Zenón Rengifo, por conducto de apoderado judicial, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto ficto configurado por el silencio de Cajanal, frente a la petición de reliquidación de la pensión de jubilación presentada el 30 de septiembre de 2011. 2.

La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución RDP 0508 del 14 de mayo de 2007, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por Adolfo Rengifo en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2004, lapso en el que ejerció el cargo de profesional especializado en Codechocó. 3.

El Juzgado Quinto Administrativo de descongestión de Quibdó, mediante sentencia dictada el 19 de marzo de 2013, declaró la nulidad del acto negativo surgido con motivo del silencio de la administración y le ordenó a la Cajanal reliquidar la pensión de jubilación en cuantía equivalente «al 75% del salario del último año de servicio, teniendo en cuenta todos los salarios devengados por el empleado en el último año de servicio (…), conforme a la ley 33 de 1985», y pagar la diferencia entre la suma reconocida y la reliquidada1. 4.

Al sustentar la decisión, el juzgado consideró que, según el precedente del Consejo de Estado establecido mediante la sentencia del 4 de agosto de 2010, los factores dispuestos en la Ley 62 de 1985, que modificó la Ley 33 del mismo año, «están simplemente enunciados y no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».

Por tanto, ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores devengados en el último año», en cuantía equivalente al 75%. 5. El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión anterior, mediante sentencia dictada el 31 de octubre de 2013, al considerar que «para determinar el ingreso base de liquidación, es del caso aplicar la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, (…) en la que se concluyó que la preceptiva contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, es un principio general y no puede considerarse de manera taxativa, por tal razón deben incluirse los factores efectivamente devengados realizando los aportes que correspondan»2. 6.

De acuerdo con este precedente, concluyó que la pensión de jubilación reconocida al señor Adolfo Zenón Rengifo, liquidada con la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, debía incluir, además, todos los factores devengados en el último año de servicio, sobre los cuales tendría que realizar los aportes correspondientes con cargo a la diferencia que resultara entre lo pagado y lo 1 Folio 279 del cuaderno ppal. 2 Folios 166 vto. del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que se debió pagar por concepto de la reliquidación. 2.2. Solicitud de revisión especial 7. El apoderado de la UGPP presentó una solicitud de revisión en ejercicio de la acción especial establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, para que se revoque y, en su lugar, se ordene lo siguiente3: (i) que se declare que la liquidación de la mesada pensional no constituye un derecho adquirido para Adolfo Zenón Rengifo Garcés, por lo tanto, resulta viable ordenar que se calcule el IBL conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018, dictadas por la Corte Constitucional;

(ii) que la UGPP reliquide la pensión reconocida al señor Adolfo Zenón Rengifo de acuerdo con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con lo previsto en el artículo 21 de dicha normativa y el Decreto 1158 de 1994, esto es, «con los factores base de cotización taxativamente determinados», en una cuantía equivalente al 75% en el último año de servicio, «por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición». 8.

Al sustentar la solicitud de revisión, la UGPP afirmó que la liquidación de la pensión desconoció el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque, si bien este beneficio permite el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior, su aplicación se circunscribe a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo.

El IBL, por su parte, debe corresponder al promedio de lo devengado durante los 10 años de servicio anteriores a la adquisición del derecho, con la inclusión de los factores descritos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, según lo establece el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 9. De acuerdo con lo anterior, afirmó que la providencia mediante la cual se le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Adolfo Zenón Rengifo Garcés incurre en la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el cálculo del IBL con la inclusión de factores adicionales a los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, pues este genera «un incremento de su prestación en grave detrimento del erario».

Como sustento indicó que la mesada pagada antes de la reliquidación correspondía a dos millones ochocientos dos mil novecientos diecinueve pesos ($2.802.920), valor que con motivo de la sentencia objeto de revisión aumentó a seis millones cuatrocientos setenta y siete mil novecientos cincuenta y tres pesos ($6.477.953)4. 2.3. Trámite de la acción especial de revisión 3 Folio 305 del cuaderno ppal. 4 Folio 313 vto, del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. Esta corporación, mediante auto del 20 de mayo de 2021, admitió la demanda interpuesta por la UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 13 de octubre de 2016, y ordenó la notificación personal del auto al pensionado Adolfo Zenón Rengifo y al agente del Ministerio Público5. 11.

Por medio de auto del 10 de febrero de 2022, el despacho sustanciador ordenó el emplazamiento del pensionado conforme a los artículos 108 del CGP y 10 del Decreto 806 de 2020, por expresa remisión de los artículos 200 y 306 del CPACA6. 12. Mediante auto del 7 de julio de 2022, se designó como curador ad litem a Elizabeth Cristina Vásquez Estrada; abogada que tomó posesión mediante el acta del 6 de enero de 20237.

En el escrito de contestación, la curadora se opuso a las pretensiones, pues consideró que el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable al reconocimiento pensional por virtud del beneficio de la transición, permitía calcular el IBL con la inclusión de todos los factores que el empleado recibió en el último año de servicio, «esto es asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica; valores estos que no debían ni pueden dejarse de lado para hacer la liquidación pensional»8. 13.

El despacho sustanciador, por auto del 28 de agosto de 2024, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda de revisión; requirió a la UGPP para que constituyera nuevo apoderado, solicitud que atendió mediante poder conferido al abogado Jorge Iván Palacio Palacio9, y corrió traslado de las pruebas conforme al artículo 110 del CGP10.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)11, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 3.2.

Oportunidad de la acción especial de revisión 5 Folio 321 del cuaderno ppal. 6 Folio 326 del cuaderno ppal. 7 Folios 329 y 343 del cuaderno ppal. 8 Samai, índice 45. 9 Samai, índice 64. 10 Samai, índice 57. 11 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».

(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15.

En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 16. En este caso, la Sala encuentra acreditado con la constancia expedida por el secretario del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó que la sentencia objeto de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, fue notificada mediante edicto publicado el 7 de noviembre y cobró ejecutoria el 26 del mismo mes y año12.

Ahora, como la demanda de revisión fue radicada el 9 de noviembre de 201813, se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno. 3.3. Legitimación para la causa 17. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos activos de la acción especial son el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la república y el procurador general de la nación, quienes pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.

La primera, establecida en el literal a) para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b) para los eventos en que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 18. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 19.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión en los eventos en que el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia, frente a la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 20.

Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, esto es, del 12 de junio de 2013, «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 12 Folio 161 del cuaderno ppal. 13 Folio 315 del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21. En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 22.

Adolfo Zenón Rengifo Garcés se encuentra legitimado para la causa por pasiva, dado que actuó como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor. 3.4.

Problema jurídico 23. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, la Subsección se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta al siguiente problema: 24.

¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Adolfo Zenón Rengifo Garcés, conforme a la Ley 33 de 1985, excede lo debido de acuerdo con la ley, al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior, en virtud de la transición dispuesta en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 3.5.

Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 25. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional ha denominado «acción especial o sui generis de revisión»14. 26.

Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley15. 27.

En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen una garantía para la defensa de los 14 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 15 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones16. 28.

En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión establecido en el código respectivo y se tramita por las causales descritas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 29.

En lo atinente al recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión17 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada18. 30.

Las causales establecidas en la norma procesal muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA19, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley20, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada21». 31.

En este orden, aun cuando la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»22. 32.

En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado23 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 18 CPACA, artículo 250. 19 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 20 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 21 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 i) Requiere de un sujeto activo cualificado porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social24; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera que la prestación ha sido concedida con violación al debido proceso (literal a) y/o cuando la liquidación excede de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)25. 3.6.

Análisis del caso concreto. Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 33. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) en el hecho de que la orden de reliquidación que cobró firmeza con la sentencia cuestionada excedió lo debido conforme a la ley, al determinar el IBL como lo preveía el régimen pensional anterior, aplicado por virtud de la transición normativa establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de la que fue beneficiario Adolfo Zenón Rengifo Garcés. 34.

A juicio del ente accionante, la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el promedio de los factores salariales pagados durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus, «con los factores base de liquidación taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994»26. 35. Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho, frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1.

Reconocimiento y liquidación pensional 36. La Resolución núm. 000508 de 14 de mayo de 2007, incorporada al expediente, da cuenta de que Cajanal reconoció una pensión de jubilación a favor de Adolfo Zenón Rengifo Garcés, a partir del 1 de enero de 2005, en cuantía de un millón quinientos 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).

En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). 26 Folio 306 del cuaderno ppal. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 treinta y cuatro mil seiscientos treinta y ocho pesos con ochenta y ocho centavos ($1.534.683.88), equivalente al 75% del promedio de lo devengado por concepto de asignación básica y bonificación por servicios, durante los últimos 6 años, 10 meses y 22 días de servicio, comprendidos entre el 1 de abril de 1994 y el 23 de febrero de 2001, «fecha hasta la cual el peticionario laboró» 27. 37.

El acto administrativo citado refiere que el pensionado nació el 23 de febrero de 1946, por lo que adquirió el estatus pensional el 23 de febrero de 2001; que trabajó en el sector público desde el 2 de abril de 1976 hasta el 20 de diciembre de 2004 y que el último cargo desempeñado fue el de profesional especializado de Codechocó, empleo que ejerció desde marzo de 1998 hasta la fecha de retiro del servicio. 38.

Adolfo Zenón Rengifo Garcés, el 30 de septiembre de 2011, solicitó ante la extinta Cajanal la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida conforme al régimen de la Ley 33 de 1985, para que incluyera todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en atención a la tesis jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y a las sentencias de tutela de la Corte Constitucional T-414-2009, T-174-2008, T-052-2008 y T-070 de 200728. 39.

El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, mediante la sentencia del 19 de marzo de 2013, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Adolfo Zenón Rengifo Garcés, en contra de la decisión negativa configurada por el silencio de la administración frente a la petición de reliquidación pensional, declaró la nulidad del acto ficto y condenó a la extinta Cajanal a lo siguiente: «SEGUNDO: Ordenar a CAJANAL EICE en liquidación, o a quien haga sus veces, reliquidar la pensión de jubilación del señor Adolfo Zenón Rengifo (…), en cuantía equivalente del 75% del salario del último año de servicio, teniendo en cuenta todos los factores devengados por el empleado en el último año. Lo anterior atendiendo las consideraciones de la sentencia y conforme a la Ley 33 de 1985 y las normas que la modifican y complementan.»29. 40.

El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 31 de octubre de 2013, objeto de la presente acción de revisión, confirmó la providencia apelada por la UGPP, al considerar que en este caso «aplica la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en la que se concluyó que la preceptiva contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, es un principio general y no puede considerarse de manera taxativa». 41.

En atención a esta tesis, afirmó que la base de liquidación solo incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, «excluyendo los demás factores devengados por el actor, lo que sin duda alguna impone la necesaria reliquidación del derecho pensional reconocido, como asertivamente concluyó el a – 27 Folio 115 del cuaderno ppal. 28 Folios 137, 139 y 140 del cuaderno ppal. 29 Folio 283 del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 quo, incluyendo esta vez los factores inobservados, devengados en el último año de servicio.» 30. 42. Mediante la Resolución núm. RDP 058400 del 27 de diciembre de 2013, la UGPP le dio cumplimiento a la sentencia objeto de revisión, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Adolfo Zenón Rengifo Garcés, con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2004, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados y primas técnica, de navidad, de servicios y de vacaciones31.

En este orden, resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: En cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, se reliquida la pensión de vejez del señor Rengifo Garcés Adolfo Zenón, ya identificado, elevando la cuantía de la misma a la suma de $3.546.771 (tres millones quinientos cuarenta y seis mil setecientos setenta y un pesos m/cte), efectiva a partir del 1 de enero de 2005, con efectos ficales a partir del 30 de septiembre de 2008, por prescripción trienal de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.». 43.

De acuerdo con la constancia expedida por el tesorero pagador de Codechocó el 28 de julio de 2006, Adolfo Zenón Rengifo Garcés devengó durante el último año de servicio la asignación básica, una bonificación por servicios prestados y las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. El 11 de junio de 2011, el tesorero de Codechocó de la época incluyó en la «relación de pagos» la prima técnica pagada al señor Rengifo Garcés en el año 2004, en ejercicio del cargo de profesional especializado32. 44.

La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Adolfo Zenón Rengifo Garcés fue definida por la UGPP, conforme a la Ley 33 de 1985 aplicada en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 del que era beneficiario el pensionado, al acreditar más de 20 años de servicio en el sector público y 55 años. 45.

En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP determinó que la cuantía pensional debía ser calculada con el 75 % del promedio de lo pagado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales, entre los que se encuentran las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y técnica, «sobre los cuales se debe hacer el descuento correspondiente». 46.

Lo anterior, en atención a la aplicación de la Ley 33 de 1985 tanto para la determinación de la edad, el tiempo de servicio y el monto, como para el periodo de liquidación y los emolumentos a incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación, pues según lo expuesto en la sentencia cuestionada, «es del caso aplicar la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010», 30 Folio 173 vto. del cuaderno ppal. 31 Folio 225 A del cuaderno ppal. 32 Folios 93 y 145 del cuaderno ppal.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 según la cual el IBL se debe conformar con «todos los factores efectivamente devengados». 47. En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legítima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 3.7.2.

Verificación de la conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 48. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 49.

La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo». 50.

Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor33.

En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199334. 51. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 52.

En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de 33 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 34 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 agosto de 201035, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 53.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo36., por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 54.

La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 55. Conforme a la tesis referida, es claro que a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo el 28 de agosto de 2018, por medio de la cual esta corporación replanteó la jurisprudencia de la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo. 56.

Entonces, a partir de esta nueva jurisprudencia, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales anteriores se deben liquidar conforme a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que, por expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.

Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 57. Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial dictada el 31 de octubre de 2013 no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación según la cual, las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1985 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de los factores pagados en ese periodo. 58.

Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación del ente demandado que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada que pasó de un millón quinientos treinta y cuatro mil seiscientos treinta y ocho pesos con ochenta y ocho centavos ($1.534.683.88) a tres millones quinientos cuarenta y seis mil setecientos setenta y un pesos ($3.546.771) con motivo de la reliquidación ordenada mediante la sentencia objeto de revisión. 59.

En este orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Adolfo Zenón Rengifo Garcés, se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1985, vigente para la fecha en que se expidió la sentencia objeto de revisión, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores pagados en ese periodo.

Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 60. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia (31 de octubre de 2013), según la cual, el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.

Costas 61. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 62. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63.

En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según lo Radicación: 11001-03-25-000-2018-01678-00 (5727-2018) Demandante: UGPP Demandado: Adolfo Zenón Rengifo Garcés Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 expuesto en los antecedentes legislativos37, involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social.

Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013.

SEGUNDO. RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para que actúe como apoderado de la UGPP, en los términos del poder que obra en el índice 64 de Samai.

TERCERO. No condenar en costas. Devolver el expediente ordinario al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente YOD CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. 37 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002.