CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 10 de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicado: 68001-23-33-000-2015-01504-01 Número interno: 1588-2019 Actor: María Edilma Ortega de Quiñonez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional //y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social //– UGPP Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema:/Intereses moratorios por reconocimiento tardío de la pensión de sobrevivientes. l. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra la sentencia del 9 de mayo de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Demanda Pretensiones La señora María Edilma Ortega de Quiñonez acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en Oficio No. 20122100709191 del 27 de junio de 2012, expedido por la UGPP, por el cual se le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios.

A título restablecimiento del derecho pidió que se ordene el reconocimiento y pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, causados con ocasión de la expedición tardía de la resolución No. UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011, desde el 10 de junio de 2006 hasta el 28 de octubre de 2011, día en que la UGPP efectúo el pago del retroactivo; que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CCA; y que se condene en costas a la entidad demandada.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[1]: La Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL E.I.C.E., mediante resolución No 32063 del 27 de junio de 1993, reconoció una pensión de vejez al señor Jorge Enrique Florez Rodríguez. Se indicó que el causante falleció el 10 de abril de 2006, sin que existieran hijos menores de edad o incapacitados, por lo que, el derecho recayó exclusivamente en la señora Edilma Ortega.

Relató que desde el 21 de abril de 2006 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes; no obstante, por medio de la Resolución No. 12834 del 25 de marzo de 2009, se negó el reconocimiento pensional. A través de la Resolución No. UGM 06500 del 5 de septiembre de 2011, la UGPP revocó la anterior decisión, reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a partir del 11 de abril de 2006, día siguiente al fallecimiento y en la misma cuantía que devengaba el causante.

Por lo anterior, el 11 de mayo de 2012 elevó reclamación administrativa de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, con ocasión de la expedición de la Resolución No. UGM 06500 del 5 de septiembre de 2011; sin embargo, por medio del Oficio No. UGPP 20122100709191 del 27 de junio de 2012, se negó la petición, sin que se hubiese concedido los recursos de ley.

Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como vulnerados el artículo 53 de la Constitución Política; los artículos 21, 22, 23, 65, 249 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo; los artículos 11 y 141 de la Ley 100 de 1993; el Decreto 2351 de 1965 y la Ley 712 de 2001. Al explicar el concepto de violación refirió que los intereses moratorios se causan con ocasión del reconocimiento tardío de la prestación solicitada, como en el presente caso, pues no existe justificación legal para que la entidad se hubiese tardado 05 años, 04 mes y 14 días, cuando lo debido eran cuatro (4) meses.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda[2]. Sostuvo que no cuenta con la facultad legal de reconocer intereses de mora por tardanza en el reconocimiento pensional, en razón a que la Ley 100 de 1993 solo prevé este concepto en casos de incumplimiento en el pago de una pensión ya reconocida. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción, carencia del derecho reclamad, falta de título y causa y buena fe.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo del 9 de mayo de 2018; declaró la nulidad del acto demandado. A título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a reconocer y pagar los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a favor de la señora María Edilma Ortega de Quiñonez, a partir del 22 de agosto de 2006 y hasta el 28 de octubre de 2011.

Condenó en costas a la entidad demandada[3]. Expuso que la actora elevó petición a CAJANAL el 21 de abril de 2006 para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente, Jorge Enrique Florez Rodríguez, acaecida el 10 de abril de 2006; sin embargo, la misma solo fue reconocida mediante Resolución UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011, a partir del 11 de abril del 2006, día después del fallecimiento del causante.

Consideró que hay lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir del 22 de agosto de 2006 y hasta el 28 de octubre de 2011; de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 9 de la Ley 797 de 2003; según el cual los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario.

Señaló que la entidad demandada tenía hasta el 21 de agosto de 2006 para proceder al reconocimiento pensional de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. Igualmente, la actora fue incluida en nómina a partir del mes de octubre de 2011, y el 28 de octubre de 2011 le fueron cancelados los conceptos de mesadas pensionales y retroactivo adeudado; por lo que hay lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir del 22 de agosto de 2006 y hasta el 28 de octubre de 2011.

Explicó que, de acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, la imposición de intereses moratorios no resulta procedente cuando el actuar de las administradoras, está justificado en un motivo real de duda acerca del titular del derecho a la prestación; de suerte que la cuestión debe ser decidida por la justicia. Agregó que no puede aceptarse que la administración tenga la facultad de reconocer y pagar tardíamente las pensiones sin que se genere interés moratorio alguno, en detrimento de los ingresos de los pensionados por efectos de la pérdida del poder adquisitivo.

Destacó que no hay lugar a la prescripción trienal, toda vez que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes tuvo lugar mediante Resolución UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011 y la petición de reconocimiento de los intereses moratorios se radicó el 11 de mayo de 2012. El recurso de apelación La entidad accionada pidió que se revoque el fallo apelado[4].

Aseveró que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en los actos administrativos del 9 de junio de 2008 y el 25 de marzo de 2009; por cuanto la interesada no acreditó su condición de compañera permanente, pues era casada y no estaba probada la disolución y liquidación de la sociedad conyugal anterior. Precisó que en el registro civil de nacimiento de la peticionaria no figura ninguna anotación hecha respecto de la disolución y liquidación de la sociedad conyugal, siendo éste el documento idóneo, pues no basta con la escritura pública aportada por la peticionaria.

No obstante, mediante Resolución UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011, se concedió la pensión de sobreviviente a la actora, a partir del 11 de abril de 2016, día siguiente al fallecimiento del causante. Puntualizó que, a partir del reconocimiento pensional, a la actora se le ha cancelada de manera puntual la mesada pensional otorgada, conforme a la ley, sin que exista mora en los pagos respectivos, razón por la cual, no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios, ya que la tardanza en su reconocimiento pensional se debió a la parte interesada.

Alegó que no existe norma que disponga el pago de intereses por tardanza en el reconocimiento de una prestación. Por lo tanto, se está ante una indebida aplicación de la norma, ya que el reconocimiento de intereses debe sustentarse en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 6 de noviembre de 2013, que consideró que no existe la obligación de dicho reconocimiento, cuando se ha actuado de acuerdo con los parámetros legales y pruebas aportadas al proceso.

Añadió que transcurrieron más de 3 años desde la solicitud presentada por la parte demandante, por lo que operó la prescripción de los intereses causados; y refutó la condena en costas. Alegatos de conclusión La parte demandante[5] solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, por cuanto quedó demostrado que desde la reclamación del 21 de abril de 2006, hasta el mes de octubre de 2011, fecha en que se incorporó en la nómina de pensionados, transcurrieron más de 5 años sin que se hubiese producido el pago reclamado.

La entidad demandada[6] reiteró lo expuesto en el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la entidad accionada contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala determinar, si la señora María Edilma Ortega de Quiñonez en su condición de beneficiaria de la pensión de sobreviviente tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el retardo de la entidad en el reconocimiento pensional.

Lo probado en el proceso -La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 032063 del 27 de julio de 1993[7], reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Jorge Enrique Florez Rodríguez, en cuantía de $133.361.66, efectiva a partir del 1 de enero de 1993, condicionada al retiro definitivo del servicio. -Por medio de la Resolución 14957 del 13 de diciembre de 1995[8], se reliquidó el reconocimiento pensional, elevando la cuantía a la suma de $177.860.91, efectiva a partir del 1 de enero de 2014; reliquidada una vez más mediante la Resolución 11091 del 2 de abril de 2005[9], en un total de $184.414.22, efectiva a partir del 1 de enero de 1994 pero con efectos fiscales a partir del 17 de agosto de 2001, por prescripción trienal. - Obra en el expediente administrativo fallo de tutela del 17 de agosto de 2007 proferido por el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Bogotá, en el que se amparó el derecho fundamental de petición a la señora María Edilma Ortega de Quiñones, con ocasión a la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes impetrada el 21 de abril de 2006; reiterada mediante escrito radicado el 22 de noviembre de 2006[10], el 9 de marzo de 2007[11]; y el 9 de julio de 2008[12]. -Las Resoluciones 24686 del 9 de junio de 2008 y 12834 del 25 de marzo de 2009[13], negaron el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes solicitada por la actora con ocasión al fallecimiento del señor Jorge Enrique Florez Rodríguez acaecido el 10 de abril de 2006, por cuanto no se encontró acreditada su condición de compañera permanente, dado que la peticionaria era casada y no estaba probada la disolución y liquidación de la sociedad conyugal anterior. - A través de la Resolución UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011[14], CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Edilma Ortega de Quiñones, a partir del 11 de abril de 2006, día siguiente al fallecimiento del causante, y en la misma cuantía devengada por él. Para resolver se tuvo en cuenta lo siguiente: 1.

Que el causante nació el 10 de septiembre de 1933 y falleció el 10 de abril de 2006, según registro civil de defunción. 2. La señora María Edilma Ortega de Quiñones nació el 12 de julio de 1945 y tiene derecho a la pensión de sobreviviente en calidad de compañera en un porcentaje del 100%, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

La actora adujo “que como consecuencia del no reconocimiento y pago oportuno de la prestación solicitada, se ordene la liquidación y pago de los intereses moratorios señalados en la Ley 700 de 2001 hasta la fecha en que se produzca el pago”. Petición negada por la entidad al indicar que la citada norma hace referencia a indemnizaciones única y exclusivamente cuando han sido reconocidos los derechos pensionales, mediante acto administrativo motivado. - Reclamación administrativa del 11 de mayo de 2012[15], mediante la cual la accionante solicitó el pago de intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, causados con ocasión de la mora en el pago del retroactivo reconocido mediante resolución No. UGM 006500 del 5 de septiembre de 2011. - Oficio No. 20122100709191 del 27 de junio de 2012[16] (acto demandado), proferido por la UGPP en el cual se negó el pago de los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Caso concreto En el asunto bajo análisis, la accionante solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, causados sobre las mesadas retroactivas reconocidas mediante el acto administrativo que ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes.

El Tribunal de instancia accedió a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho ordenó el pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir del 22 de agosto de 2006 (fecha en que se debió expedir el acto de reconocimiento pensional), hasta el 28 de octubre de 2011, cuando fue pagado el retroactivo adeudado.

Inconforme con esta decisión, la UGPP solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, alegando que los intereses moratorios no proceden por la tardanza en el reconocimiento de una prestación, sino por el pago tardío de las mesadas pensionales luego de que se ha expedido el acto administrativo de reconocimiento. Para resolver el problema jurídico, se precisa que, el artículo 53 de la Constitución Política previó el pago oportuno de las mesadas pensionales como principio mínimo fundamental.

A su vez, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 regula una sanción por mora en el pago de las mesadas pensionales, consistente en el reconocimiento y consecuente pago de intereses moratorios a la tasa máxima vigente en favor del pensionado, así: “ARTICULO. 141. -Intereses de mora. A partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago”.

En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-601 del 2000, explicó: “ (…) los intereses de mora tienen como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, o por razones de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitadas para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia o la de su familia.

Luego, a juicio de la Corte, de no existir el reconocimiento por parte del legislador de los intereses de mora a favor del pensionado se convertirían en irrisorias las mesadas pensionales en caso de un incumplimiento tardío por parte de los organismos de la seguridad social encargados de satisfacer ese tipo de prestaciones sociales, pues la devaluación de la moneda hace que se pierda su capacidad adquisitiva en detrimento de este sector de la población. […] Visto lo anterior, para la Corporación es evidente, que la finalidad de la disposición cuestionada apunta a proteger a los pensionados, teniendo en cuenta que, generalmente, se trata de personas de la tercera edad, cuya fuente de ingresos más importante, la constituye su pensión; luego, llegado el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales, es justo y equitativo, como lo dispuso el legislador, que las entidades de seguridad social, que incurran en mora o se retrasen en el pago de las mismas, reparen los perjuicios que ocasionen o generen a esas personas por causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda”.

Conforme con lo anterior, a partir del 1 de junio de 1994[17], una vez se reconoce la pensión en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales, la entidad reconocerá y cancelará sobre el importe de la obligación a su cargo la tasa máxima de interés moratorio, a efectos de conminar a la entidad de previsión encargada de pagar las mesadas pensionales de forma oportuna, para proteger a los pensionados en su calidad de vida y mantener el poder adquisitivo del valor de su pensión. Por tanto, como lo ha estimado esta Corporación, es improcedente la condena al pago de intereses moratorios cuando la pensión no ha sido reconocida mediante acto administrativo[18].

Realizada la anterior precisión, es necesario resaltar que, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento de los intereses de mora procede cuando en firme el reconocimiento de la pensión y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago, tal y como lo ha considerado en otras oportunidades el Consejo de Estado[19].

Corolario con lo expuesto, es improcedente el reconocimiento de intereses moratorios, por haberse reconocido la pensión tiempo después estar acreditados los requisitos para acceder a ella. Toda vez que dicho supuesto no es el previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Normativa que contempla el pago de los intereses por mora cuando ya se ha reconocido la prestación y la entidad de previsión no la cancela o lo hace de forma tardía. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa que se hayan causado, se revocará la condena en costas. DECISIÓN Bajo estas consideraciones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las consideraciones realizadas en la parte motiva de la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCAR la sentencia proferida el 9 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar: PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva. SEGUNDO.- Sin condena en costas en las dos instancias. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 549-557. [2] Folios 640 a 650. [3] Folios 661 a 666. [4] Folios 661 a 666. [5] Folios 726-727. [6] Folios 722-725. [7] Folios 558-560. [8] Como consta en los antecedentes de la Resolución 12834 del 25 de marzo de 2009. [9] Como consta en los antecedentes de la Resolución 12834 del 25 de marzo de 2009. [10] Folio 571. [11] Folio 572. [12] Folio 573-575. [13] Folios 561-564. [14] Folios 566-570. [15] Folio 580. [16] Folio 581. [17] La norma anterior fue materia de demanda de constitucionalidad y, a través de Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las expresiones «a partir del 1º de enero de 1994» y «de que trata esta ley».. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de julio de 2019, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.

Radicación No. 25000-23-42-000-2013-01638-01(0015-16). Actor: Hernán Ramón Pava Rúa. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05069-01(0505-17).