25000234100020140147001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Demandante: Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo- en liquidación- Demandado: Nación- Contraloría General de la República Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandante y dio por terminado el proceso AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto Saludcoop EPS OC- hoy liquidada- contra el auto de 29 de junio de 20231 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandante y se dio por terminado el proceso.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Saludcoop Entidad Promotora de Salud Organismo Cooperativo Saludcoop E.P.S.2, en adelante SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN presentó 1 Cfr. Folios 1205 al 1207 del Cuaderno Principal, expediente físico 2 Por intermedio de apoderado 2 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda contra la Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que: 1.1 “[…] Se declare la NULIDAD del acto administrativo correspondiente al fallo de apelación y consulta No. 011, del 11 de febrero de 2014 “por el cual se deciden los Recursos de Apelación y el Grado de Consulta dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No CD 000 IP-010-2011” dictado por la señora Contralora General de La República, Dra. Sandra Morelli Rico, en tanto dispuso declarar fiscalmente responsable a SALUDCOOP OC, por una cuantía de $1.421.174.298.105,40, cuya copia auténtica de anexa como prueba 41. 1.2 Se declare la NULIDAD del acto administrativo correspondiente al Auto 021 del 12 de febrero de 2014, por medio del cual “se corrige un error formal del Fallo No. 0011 del 11 de febrero de 2014 por el cual se deciden los recursos de apelación y el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. IP 010-2011”, en cuanto se relacionan con la parte demandante, cuya copia auténtica se anexa como prueba 43. 1.3 Se declare la NULIDAD del acto administrativo correspondiente al Auto No. 000405 del 3 de febrero de 2014, por el cual “se resuelven unos recursos de reposición y se conceden recursos de apelación contra el fallo de primera instancia 0001890 del 13 de noviembre de 2013 dentro del proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 2011”, en lo que tenga que relación con SALUDCOOP EPS OC, cuya copia auténtica se anexa como prueba 40. 1.4 Se declare la NULIDAD del acto administrativo correspondiente al fallo No 001890, del 13 de noviembre de 2013, “POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL IP 010 DE 2011”, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 10 Dra. Maribel Cabanzo Puerto, en tanto dispuso declara responsable fiscal a SALUDCOOP EPS OC, y como consecuencia de ellos atribuyó la obligación de resarcir el patrimonio público en cuantía indexada por un valor de $1.421.174.298.105,40, cuya copia auténtica se anexa como prueba 37. 1.5 Se declare la NULIDAD del acto administrativo correspondiente al Auto 2066 del 11 de diciembre de 2013, por el cual se procedió de oficio a corregir el fallo de primera instancia, en cuanto se relacione con la parte demandante, cuya copia auténtica se anexa como prueba

39. PRETENSIONES CONSECUENCIALES Y REPARATORIAS 2. La invalidez de la inscripción de SALUDCOOP EPS OC en el boletín de responsables fiscales, ordenando su exclusión del mismo. 2.1 Se exonere a la demandante del pago de cualesquier suma de dinero establecida en los fallos de responsabilidad fiscal dictados dentro del proceso IP10. 3 Prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “[…] Por el cual se expide el Código Contencioso Administrativo […]”. 3 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2 El reintegro de cualquier suma de dinero que hubiere pagado la demandante por y con ocasión de la ejecución de los actos administrativos aquí demandados, incluso aquellas sumas de dinero cuya causa hubieren sido ilegales medidas cautelares decretadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal y aquellas generadas en el proceso de jurisdicción coactiva. 2.3 Se ordene a la Contraloría General de la República que disponga el levantamiento de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal y aquellas generadas en el proceso de jurisdicción coactiva. 2.4 Se condene a la demandada a indemnizar a mi poderdante por todos los perjuicios materiales que le fueron ocasionados con los actos administrativos cuya nulidad se solicita y en general con las demás actuaciones irregulares descritas en esta demanda, incluyendo daño emergente y lucro cesante según se demuestre en el proceso.

En especial deberá pagársele a mi poderdante las siguientes sumas de dinero: - La suma de dinero equivalente a los gastos y pasivos en que ha debido incurrir y deba seguir incurriendo mi poderdante como consecuencia del proceso de responsabilidad fiscal y de los actos administrativos cuya nulidad se solicita, especialmente aquellos en los que ha incurrido y deba incurrir para atender si defensa frente a dichos actos y actuaciones, debidamente actualizada y junto con los intereses corrientes liquidados a la tasa máxima permitida por la ley desde el momento en que se causaron hasta cuando se verifique el pago efectivo. - Las demás sumas de dinero que se demuestren en el proceso como daño emergente y lucro cesante causado a mi poderdante con los actos administrativos cuya nulidad se impetra y en general con las demás actuaciones irregulares de la Contraloría General de la República descritas en esta demanda, incluyendo los daños causado por el hecho de haber impedido sendos actos administrativos proferidos por las Superintendencia Nacional de Salud así como el total y absoluto desconocimiento de una providencia judicial como lo es la dictada por el Consejo de Estado, que avaló los referidos actos administrativos. - Condenar a la demandada al pago de las costas del presente proceso y las agencias en derecho, conforme lo dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. - Condenar a la demandada a dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al presente proceso, en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…) […]”. Actuación procesal 3. El Magistrado Ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13 de marzo de 20154 admitió 4 Cfr. Folio 478 del cuaderno núm. 17 del expediente 4 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda.

La parte demandante presentó reforma que fue admitida el 28 de agosto de 20155. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 4. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 29 de junio de 20236, resolvió: “[…]

PRIMERO. - DECLÁRASE PROBADA la excepción de inexistencia del demandante, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. - En consideración de lo anterior, DECLÁRASE LA TERMINACIÓN DEL PRESENTE PROCESO, por las consideraciones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. […]”7 5. Para fundamentar su decisión, consideró que una sociedad en estado de liquidación, puede comparecer a juicio a través del liquidador, sin embargo, advierte que en el momento en que se hace la inscripción de empresa liquidada en el registro mercantil, ésta pierde toda competencia para actuar. 6.

Asimismo, argumentó que el artículo 9.1.3.6.5 del Decreto 2555 de 20108, faculta al liquidador para declarar la terminación de la existencia legal de la entidad, al cumplirse las condiciones para ello. 7. Dispuso que, la inscripción de la matrícula mercantil fue cancelada el 27 de enero de 2023, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal, y la aprobación de cuenta final de liquidación núm. 00049355 del libro III de las entidades sin ánimo de lucro9, que resuelve declarar terminada la existencia legal de la entidad. 8.

Expuso que, la inscripción implica la pérdida de responsabilidad jurídica y la capacidad para intervenir como parte, en los procesos judiciales. Por ello, al no existir la parte demandante, no tiene capacidad para ser extremo activo dentro del proceso, por extinguirse la personería jurídica, por lo que declaró probada de 5Cfr. Folio 635 del cuaderno núm. 17 del expediente 6 Cfr. Folios 1197 al 1202 del cuaderno principal del expediente 7 Cfr. Folio 1202 del cuaderno principal del expediente 8 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.” 9 Cfr. Folio 1201 del cuaderno Principal del expediente 5 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficio, la excepción de inexistencia del demandante, como lo establece el numeral 3° del artículo 100 del CGP, por remisión del inciso 2°, parágrafo 2 del artículo 175 CPACA. 9.

El Tribunal requirió al mandatario, con fecha 26 de abril de 2024, para que informara: “[…] si la obligación impuesta por la Contraloría General de la República contenida en el fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE PROFIERE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL IP 010 DE 2011” proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 10 Dra. Maribel Cabanzo Puerto, en tanto dispuso declarar responsable fiscal a SALUDCOOP EPS OC, y en consecuencia de ello atribuyó la obligación de resarcir el patrimonio público en cuantía indexada por un valor de $1.421.178.399.072,78 fue incluida en el proceso de liquidación;

Si como consecuencia de la liquidación se dispuso el pago total o parcial de la obligación en forma directa o por terceros; (3) Si el trámite del presente proceso judicial forma parte de las obligaciones que debe atender como mandatario de la entidad. […]”10 10. El mandatario envió respuesta11 al requerimiento del Tribunal, el 7 de mayo de 2024, y argumentó: “[…] que una vez verificada la información interna de SALUDCOOOP EPS OC – hoy liquidada- se identificó que la Contraloría General de la República con NIT […] se hizo parte dentro del proceso liquidatorio adelantado por SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, presentando su acreencia de manera oportuna, radicada con número 32250, por el concepto de Otras Reclamaciones, acreencia que fue resuelta mediante Resolución 1960 de 7 de marzo de 2017, graduada como Prelación Quirografaria, reconociendo la suma de $1.421.174.298.105 M/cte […]”12. 11.

Adujo que la parte demandada dispuso que: “[…] mediante Auto 00098 de 28 de abril de 2016, la suspensión del proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 2011 y de cobro J 1549, a favor de Saludcoop. En consecuencia, a través del oficio No. 2015- E115994, el Director de la Jurisdicción Coactiva de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, solicitó a la Oficina Jurídica de esa entidad que: “se haga parte en el proceso de liquidación, en virtud del fallo de responsabilidad fiscal contra la citada entidad promotora de salud, que dio origen al Proceso Fiscal de Cobro J1549”13, allegando con dicha comunicación, certificación de la existencia del proceso de cobro coactivo y de la liquidación del crédito, con corte 15 de diciembre de 2015[…]”14. 12.

Indicó que el mandato núm. 361, establece que: 10 Cfr. Folio 1241 del cuaderno Principal del expediente 11 Cfr. Folio 1245 a 1246 del cuaderno Principal del expediente 12 Cfr. Folio 1245 del cuaderno Principal del expediente 13 Cfr. Folio 1246 del cuaderno Principal del expediente 14 Cfr. Folio 1245 del cuaderno Principal del expediente 6 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] se procederá a efectuar pagos de conformidad con la prelación legal y en consonancia con los archivos entregados al cierre de la liquidación […]”15. 13.

Refirió que en los archivos que reposan en la entidad, se encuentra el “Formato Datos Generales de Radicación de Acreencias Saludcoop en Liquidación”, en el que quedó incluida la Contraloría General de la República como acreedora, desde el 18 de enero de 2016. 14. Manifestó que la graduación y calificación del crédito se hizo de forma directa por el valor total de la obligación contenida en la Resolución 196016 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1797 de 13 de julio de 2017. 15.

Precisó que la acreencia fue radicada con el número 32250 graduada como deuda quirografaria, quedando en el último orden de pago. 16. Recalcó que los numerales 8 y 18 de la cláusula tercera del mandato núm. 361 de 2023, establecieron el orden de pago, de conformidad con la prelación legal y los archivos entregados al momento del cierre de la liquidación: “[…] 8.

Atender las situaciones jurídicas no definidas al cierre del proceso de liquidación, conforme al alcance de las obligaciones aquí señaladas. Cuando ello implique efectuar pagos se seguirán las reglas aquí definidas (…) […]”17 17. Anexó copia de la Resolución 1960 de 6 de marzo de 201718 “por medio de la cual se resuelven los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”, expedida por el Agente Especial Liquidador de SALUDCOOP Entidad Promotora de Salud OC en Liquidación, que refiere en el numeral 3.5 ordinal quinto “[…] que frente a la pretensión de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, existe una disparidad entre ser excluido de la masa y la solicitud de que el crédito sea reconocido como una acreencia de la primera clase sexto orden, la cual tampoco aplica, teniendo en cuenta que las causales de prelación legal son de carácter taxativo, hecho que impide que dichas normas sean aplicadas por analogía a favor de la CONTRALORÍA […]”19. 15 Cfr. Folio 1246 del cuaderno Principal del expediente 16 Cfr. Folio 1247 a 1250 del cuaderno Principal del expediente 17 Cfr. Folio 1246 del cuaderno Principal del expediente 18 Cfr. Folio 1247 a 1250 del cuaderno Principal del expediente 19 Cfr. Folio 1249 del cuaderno Principal del expediente 7 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Advirtió que sus obligaciones, solo lo facultan para hacer vigilancia y seguimiento a los procesos judiciales de SALUDCOOP EPS OC- hoy liquidada- y resalta: “sin que exista legitimación en la causa por pasiva (a título personal) para actuar dentro del proceso”20 (subrayado en el texto original), precisando que el mandato se circunscribe al encargo de actividades correspondientes a la gestión de los bienes y actividades remanentes del proceso de liquidación de SALUDCOOP EPS OC, la atención de unas situaciones jurídicas no definidas, la realización de actividades poscierre y posliquidación y el pago de acreencias hasta la concurrencia del valor de los activos y de acuerdo con las instrucciones contenidas en el citado contrato. 19.

Argumentó que: “El mandato se encuentra instituido para pagar las obligaciones reconocidas en el proceso concursal, pero sin que el suscrito asuma los pasivos como propios, porque se encuentra contemplada la prohibición de realizar sucesión procesal, en la Cláusula Décima Sexta del Contrato CPS No 61 de 2023, de la siguiente manera: El MANDATARIO no será sucesor ni subrogatorio de la persona jurídica de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, […]”21.

Recursos de reposición y en subsidio apelación y sus fundamentos 20. La parte demandante22 -hoy extinta23-, el 18 de julio de 2023 presentó, dentro del término establecido para ello24, recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto referido supra, con fundamento en los siguientes argumentos: 21. Adujo que el artículo 76 CGP establece que: “[…] la extinción de las personas jurídicas no ponen fin al mandato judicial si ya se ha presentado la demanda […]”25, facultándolo para presentar el recurso mencionado. 20 Cfr. Folio 1246 del cuaderno Principal del expediente 21 Cfr. Folio 1246 del cuaderno Principal del expediente 22 Cfr. Folio 1177 a 1184 del cuaderno principal del expediente- apoderado mediante Escritura Pública 1301 de 2 de mayo de 2022- Poder general de representación judicial de Saludcoop EPS OC en liquidación. 23 Cfr. Folio 1187 a 1193 del cuaderno Principal del expediente 24 Artículo 244 CPACA 25 Cfr. Folio 1205 del cuaderno Principal del expediente 8 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Argumentó que la demanda de nulidad y restablecimiento, no ha sido resuelta, a pesar de haberla presentado el 13 de marzo de 201526, es decir, antes que fuera decretada la liquidación de la entidad, requiriendo que se surta el trámite de la demanda hasta su culminación. 23. Expuso que, aunque el exliquidador no tiene la competencia para representar a la entidad dentro de los procesos judiciales y demás asuntos relacionados con ésta, está facultado a través del contrato de mandato núm. 361, suscrito el 24 de enero de 202327, que incluyó la obligación de: “[…] atender la defensa judicial, arbitral y de actuaciones constitucionales o administrativas de SALUDCOOP EPS OC Y SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, en aquellos PROCESOS JUDICIALES o ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, o de otro tipo en los que sea parte, tercero interviniente o litisconsorte SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, que se encuentre debidamente notificados y admitidos al cierre del proceso liquidatario, así como en aquellos que deban iniciarse por activa para la defensa, recuperación, transferencia, legalización, saneamiento o entrega de activos. […]”28.

(subrayado fuera del texto original) 24. Advirtió que mediante la Resolución 2083 y el mandato núm. 361 de 2023, quedó establecido que: “no será sucesor ni subrogatorio de la persona jurídica de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN y no tendrá legitimación en la causa por pasiva (a título personal) para actuar en procesos judiciales o administrativos que sean de interés de dicha EPS, toda vez que sus atribuciones se limitan a las previstas en el presente contrato, esto no implica que se pueda cumplir con la obligación asumida de hacer vigilancia y seguimiento a los procesos que con anterioridad a la extinción legal de la señalada que se encuentren debidamente admitidos, mas cuando se trata de la defensa jurídica de la extinta Entidad y que eventualmente emitirse un fallo desfavorable a la extinta entidad puede presentar un detrimento en los intereses de los acreedores. […]” 29. 25.

Afirmó que el mandatario debe cumplir con la obligación de vigilar y hacer seguimiento a los procesos admitidos con anterioridad a la extinción legal, sobre todo si hay detrimento en los intereses de los acreedores. 26 Cfr. Folio 1206 del cuaderno Principal del expediente 27 “Como consecuencia del cierre del proceso y previa 50rización de la Junta de Acreedores y la Superintendencia Nacional de Salud, el Agente Especial Liquidador suscribió contrato de Mandato de fecha 24 de enero de 2023, con el objeto de gestionar de manera taxativa y específica las actividades remanentes del proceso liquidatario”: Mandato de representación No. CPS 361 de 2023 suscrito entre SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACIÓN y EDGAR MAURICIO RAMOS ERIZALDE, por un año, Cfr. Folios 1208 al 1221 del cuaderno Principal del expediente. 28 Cfr. Folio 1206 del cuaderno Principal del expediente 29 Cfr. Folio 1206 del cuaderno Principal del expediente 9 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

Manifestó que la Contraloría General de la República continuó el cobro coactivo en contra de la liquidada, aun cuando la parte demandante se encontraba en proceso liquidatorio, vulnerando las normas regulatorias propias de éste proceso, el principio de igualdad de los acreedores, al materializar un salto en las prelaciones legales en relación con los acreedores reconocidos en la liquidación de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, que no encuentra justificados, al permitir procesos de ejecución paralelos en contra de la demandada, citando el artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 2010, en relación con la toma de posesión y las medidas preventivas. 27.

Señaló, cómo el mandato obliga a atender situaciones jurídicas no definidas al cierre del proceso liquidatorio; suscribir o no acuerdo de transacción o actos administrativos de terminación de procesos judiciales; disponer del derecho de litigio, transigir, recibir y conciliar en cualquier actuación judicial o administrativa, al considerar que no ha perdido la capacidad para las actividades de defensa en el proceso y no resulta aplicable el numeral tercero del artículo 100 CGP, ni el inciso 2 parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA. 28.

Indicó que el mandatario ejerce la representación, sin ser parte directa a título personal, ni como sucesor procesal ni como sustituto de la persona jurídica de la parte demandante SALUDCOOP EPS OC, resaltando que las labores incluidas en el contrato, son de seguimiento y control de los apoderados de la liquidada, en favor de los intereses de los acreedores reconocidos al interior del proceso finalizado de liquidación, que busca hacer seguimiento a la finalidad con la que se presentó: “[…] la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya pretensión consiste en la declaratoria de nulidad del Auto 050 de 2 de mayo de 2019, que declaró responsablemente a SALUDCOOP EPS OC en Liquidación y OTROS, en el proceso de responsabilidad fiscal IP-010 de 2011[…]”30.

Auto que resuelve el recurso reposición y sus fundamentos 29. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 4 de julio de 2024, resolvió: 30 Cfr. Folio 1207 del cuaderno Principal del expediente 10 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO. - NO REPONER el Auto de veintinueve (29) de junio de 2023, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. - CONCÉDASE ante el H. Consejo de Estado, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto el 29 de junio de 2023 por parte del abogado FRANCISCO JAVIER GÓMEZ VARGAS, contra la providencia de 29 de junio de 2023, proferida por la Sala de Decisión de Esta Corporación, que dispuso la terminación del proceso, por inexistencia de la persona que dice representar, por las razones anotadas en la parte motiva de la presente providencia. […]”31 30.

Para fundamentar su decisión indicó: 30.1 Adujo que como consecuencia de la terminación de la existencia de la entidad SALUDCOOP EPS OC, mediante la Resolución 2083 de 24 de enero de 202332 y previa autorización de la Junta de Acreedores y de la Superintendencia de Nacional de Salud, fue suscrito un contrato de mandato, el 24 de enero de 2023, que establece de manera taxativa y específica las actividades remanentes del proceso liquidatorio. 30.2 El contrato de mandato incluye expresamente la representación en los procesos debidamente admitidos al cierre del proceso liquidatorio de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN. Sin embargo, también señaló que el mandato dispuso que no habría sucesión procesal, ni subrogación de la persona jurídica de Saludcoop EPS, ni tendría legitimación en la causa por pasiva (a título personal) para actuar en procesos judiciales o administrativos que fueren de interés de Saludcoop EPS, y que sus funciones “[…] se supeditan a hacer vigilancia y control a los procesos judiciales de SALUDCOOP EPS, sin que exista legitimación en la causa por pasiva […]”33 30.3 Adujo que “[…] la muerte o liquidación de una persona jurídica da lugar a la terminación de un proceso judicial […]”34, en tanto que la persona para quien se reclama el derecho, no existe. 31 Cfr. Folio 1261 del cuaderno Principal del expediente 32 En el auto del Tribunal de 4 de julio de 2024 hay un error en el año en que se profirió la Resolución 2023, pues es del 2023 y allí aparece como si hubiera sido expedida en 2022, también hay una imprecisión en la fecha del Mandato que aparece como si hubiera sido suscrito en 2022 y fue suscrito el 24 de enero de 2023- Folio 1215 del cuaderno principal del expediente 33 Cfr. Folio 1255 del cuaderno Principal del expediente 34 Cfr. Folio 1258 del cuaderno Principal del expediente 11 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.4 Argumentó que la parte demandante busca la nulidad de los actos administrativos que declararon “responsable a Saludcoop dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD 010 IP 010-2011, y como restablecimiento del derecho busca que se le exonere del pago de la sanción”35; exalta que la obligación fiscal nunca fue cancelada por parte de Saludcoop, incluso fue “castigada” en el proceso liquidatario al ser calificada como un crédito quirografario.

Señaló que Saludcoop para pagar el daño patrimonial a la Contraloría General de la República, tendría que recuperarse financieramente con un patrimonio igual o superior, lo cual es improbable. 30.5 Señaló que el mandatario, no tiene responsabilidad alguna en el manejo del proceso, solo se limita a estar atento a su trámite. 30.6 Puntualizó que la liquidación de la entidad trae como consecuencia la terminación de todos los procesos judiciales donde este involucrada la entidad, aun cuando sea la parte demandante. 30.7 Adujo que no es pertinente citar al Ministerio de Salud o a la Superintendencia de Salud o al Estado, porque los haría responsables en un proceso fiscal, de otra entidad. 30.8 Aclaró que, aunque una sociedad en estado de liquidación puede comparecer en un proceso, al momento de efectuar la inscripción de la cuenta final de liquidación en el registro mercantil, el agente liquidador pierde toda competencia para representar y realizar cualquier tipo de gestiones en un proceso. 30.9 Dispuso que, una vez efectuadas las diferentes etapas del proceso liquidatorio, la consecuencia es terminar toda actuación administrativa o judicial. 30.10 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en adelante ANDJE, descorrió traslado, mediante escrito presentado el 27 de julio de 2023, en el que solicitó que se confirme la decisión del Tribunal, al considerar que se configura la excepción de inexistencia del demandante. 35 Cfr. Folio 1259 del cuaderno Principal del expediente 12 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.11 Señaló la ANDJE, respecto del artículo 76 del CGP argumentado por la parte demandante, que el artículo se refiere al mandato, y que: “[…] desacertadamente el recurrente equipara la circunstancia contenida en el inciso quinto del artículo 76 del CGP con la pérdida de capacidad procesal de las personas jurídicas al momento de la inscripción de la cuenta final de su liquidación, lo cual implica ausencia de aptitud para comparecer en juicio bien como demandante o demandado no pudiendo ser parte en un proceso, aunque el mandato que se había otorgado se encuentre vigente. […]”36. 30.12 Adujo que el debate del proceso versa no sobre el alcance del contrato sino sobre si existe o no sujeto procesal, el argumento de la parte demandante, relacionado con el artículo 76 del CGP sobre el contrato de mandato, queda en el vacío, no condiciona la vida del proceso judicial a la vigencia del mandato. 30.13 En relación con la pérdida de capacidad procesal de las personas jurídicas liquidadas acoge lo dispuesto reiteradamente por el Consejo de Estado37, en relación con la pérdida de capacidad para ser parte en los procesos judiciales, en el momento en que son efectivamente liquidadas. 30.14 Concluyó: “[…] La vigencia del mandato judicial no trae consigo la continuación del proceso con un sujeto procesal que no tiene capacidad procesal para actuar.

La inscripción en el registro mercantil del acta aprobatoria de la cuenta final de la liquidación de una sociedad produce como consecuencia, inexorablemente, su pérdida de capacidad para intervenir como parte en los procesos judiciales. La salvaguarda de los derechos de los acreedores de una sociedad no es un asunto que pueda legítimamente enarbolar el mandatario de esa sociedad. […]”38.

II. CONSIDERACIONES 31. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la extinción de personas jurídicas 36 Cfr. Folio 1236 del cuaderno Principal del expediente 37 Cfr. Folio 1237 del cuaderno Principal del expediente- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Número único de radicación: 76001233100020100034201 (25174) sentencia de 19 de noviembre de 2020 CP: Julio Roberto Piza Rodríguez 38 Cfr. Folio 1237 del cuaderno Principal del expediente. 13 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el curso de procesos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la representación de un mandatario; y vi) análisis del caso concreto.

Competencia 32. Vistos los artículos: i) 12539 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201140, sobre la expedición de providencias; ii) 15041 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24342 idem, sobre apelación; y iv) 24443 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; se concluye que esta Sección, es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 29 de junio de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandante y dio por terminado el proceso.

Manifestación de impedimento 33. El Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López manifestó impedimento en los términos del numeral 12.° del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201244, que establece los siguiente: “[…]

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: […]. 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo […]”. 39 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 40 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 41 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 42Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 43 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 44 Escrito de 9 de septiembre de 2024 14 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

El Consejero de Estado indicó que, a su juicio, se encuentra incurso en la causal referida por cuanto: “[…] en el ejercicio profesional de abogado, asesoré al agente especial liquidador de Saludcoop EPS, hoy Liquidada, y emití concepto sobre la calificación de créditos en el proceso liquidatario de esa entidad […]”. 35. Vistos los artículos: i) 130 y 13145, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; ii) 141, numeral 6.°, de la Ley 1564, sobre causales de recusación. 36.

Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 37. La Corte Constitucional46 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 38.

Atendiendo a que, en el presente caso, el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, en ejercicio de su profesión de abogado, asesoró al agente especial liquidador y emitió concepto sobre la calificación de créditos en el proceso liquidatario de Saludcoop EPS- hoy liquidada, la Sala considera que, se configura la causal de impedimento invocada y, en consecuencia, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 39.

En relación con la causal prevista en el numeral 12, el Consejo de Estado ha considerado que “[…] [l]a norma es expresa al indicar que el consejo o concepto debe darse “por fuera de actuación judicial” […]” y que “[…] el aludido 45 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 46 8 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa 15 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “concepto o consejo” se haya emitido en un escenario distinto del propio a la actividad judicial, y que el mismo se refiera de manera clara al asunto objeto de discusión. Es decir, que el consejo o concepto como causal de impedimento no está referido al que emite el juez en el ejercicio de su función judicial, sino al expresado por fuera de la misma y cuando compromete su criterio con la decisión de fondo que se deba adoptar […]”47 (Destacado fuera de texto).

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 40. Visto el artículo 24348 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos; y 24449 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos y atendiendo a que i) por medio del auto objeto de recurso se declaró probada una excepción previa y terminado el proceso ii) el auto recurrido se notificó por estado el 13 de julio de 202350; iii) la parte demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación el 19 de julio de 202351; y, el Magistrado Ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 4 de julio de 202352, resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación. 41.

La Sala considera que, en primer lugar, el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto que declaró probada excepción de inexistencia del demandante y la terminación del proceso de primera instancia, el cual está previsto en el numeral 2. ° del artículo 24353 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal.

Problema jurídico 42. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, la extinción de Saludcoop EPS OC -hoy liquidada- y del registro mercantil del Agente Especial 47 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 15574, Agosto 25 de 2005. Ver también auto del 19 de febrero de 2008, exp.2006-01308. 48 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 49 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 50Cfr. Folio 1203 del cuaderno Principal del expediente 51 Cfr. Folio 1204 del cuaderno Principal del expediente 52 Cfr. Folio 1253 al 1261 del cuaderno Principal del expediente 53 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 16 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Liquidador, configura o no la excepción previa de inexistencia de la demandante, y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la extinción de personas jurídicas en el curso de procesos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 43. Vistos los artículos: i) 48, 49, 189 numeral 22 y 365 de la Constitución Política de Colombia; ii) 13 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199854; iii) 3.° del Decreto 1259 de 20 de junio de 199455. 44.

Vistos los artículos: i) 159 de la Ley 1437, sobre capacidad y representación; ii) 53 y 54 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201256, sobre capacidad para ser parte y comparecencia al proceso. 45. Esta Sección, mediante auto de 28 de enero de 201657, precisó que el derecho a controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos durante el proceso de liquidación, no podía estar supeditado a la existencia de la sociedad, debido a que los actos expedidos tenían efectos jurídicos independiente de su subsistencia. 46.

En este sentido, afirmó que los actos administrativos expedidos con ocasión del proceso de liquidación forzosa seguían produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, sin depender de la existencia de la entidad que es objeto de liquidación, por lo que resultaba procedente el análisis de legalidad de los actos que expida el liquidador, aun cuando el procedimiento mencionado haya finalizado, por cuanto, lo contrario, sería aceptar que: “[…] los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquier otro que se dicte en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, carecen de control o se 54 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” 55 “Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud” 56 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]” 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 28 de enero de 2016.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 68001233300020150004101. 17 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentran blindados en cuanto a su impugnación judicial, cuestión ésta que resulta desacertada desde cualquier punto de vista. […]”58 47.

Esta Corporación ha considerado en relación con la capacidad para ser parte y la capacidad para comparecer al proceso, lo siguiente: “[…] 1.1. Capacidad para ser parte Por un lado, la capacidad para ser parte hace referencia a la posibilidad de ser sujeto de la relación jurídico-procesal, esto es, constituir uno de los dos extremos de la litis, a saber, demandante o demandado.

Esta condición proviene de la capacidad jurídica que se le atribuye a la personalidad […]. Así las cosas, es claro que la categoría que subyace al concepto de capacidad para ser parte es la de la personalidad jurídica o de una habilitación legal expresa, por cuanto a partir de ella se erige la capacidad como uno de sus atributos principales, por ende, en principio, son las personas las únicas que pueden ser parte del proceso […].59 En este orden de ideas, en lo que se refiere al proceso contencioso administrativo, se pueden constituir como partes, las personas jurídicas de derecho público, pues su capacidad para ser parte del proceso proviene de su personería jurídica, a contrario sensu, las entidades u órganos que carecen de tal atributo no pueden ser parte procesal, salvo que exista una ley que autorice de manera expresa su habilitación procesal […]. 60.(Negrita fuera del texto original) 48.

A su vez, esta Corporación ha considerado que la legitimación en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídico sustancial debatida, en los siguientes términos: “[…] Para ese efecto, es del caso señalar que la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado. […]61 (Negrita fuera del texto original). 58 Ibidem 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto de 25 de septiembre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, número único de radicación: 25000232600019970503301 60 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de seis (6) de septiembre de 2017.

Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Número único Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01412-01 (22581) 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 31 de enero de 2019, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 19001233100020050094101. 18 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Esta Corporación ha considerado, sobre la pérdida de la capacidad de las personas jurídicas en liquidación para ser parte en los procesos, en los siguientes términos: “[…] las sociedades en estado de liquidación pueden comparecer en juicios con observancia del límite de su capacidad, pues su objetivo es la inmediata liquidación. Pero una vez se inscribe el acta de aceptación de terminación de la liquidación en el registro mercantil, se liquida la sociedad, lo cual apareja la extinción de la personalidad jurídica.

Al darse esa situación mientras se tramita un proceso, no necesariamente conlleva la terminación de este, porque podría darse la figura de la sucesión procesal (artículo 68 del CGP). Sin embargo, extinguida la personalidad jurídica de la sociedad, quien fuera su liquidador, pierde la competencia para representar y realizar todas aquellas gestiones encomendadas por la ley, de forma que carece de capacidad para conferir poder en nombre de la sociedad y para intervenir judicial y extrajudicialmente.

Así, la sociedad no solo pierde la capacidad para ser parte, sino también la capacidad procesal o la facultad de realizar actos procesales válidos, dado que no puede ser representada. Consecuentemente, cuando se compruebe que se ha cancelado la matrícula mercantil de la sociedad que pretende fungir como demandante en un proceso judicial, se configurará la excepción previa de inexistencia del demandante, prevista en el ordinal 3.º del artículo 100 del CGP […]” (Negrita fuera del texto original). 50.

A su vez, la Sala advierte sobre la capacidad para comparecer en procesos semejantes: “[…] Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la extinción de la persona jurídica-sociedad […]» y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2)36 y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2).

Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.

Nótese cómo el artículo 53 del CGP reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. […]”62 (Negrita fuera del texto original). 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 15 de febrero de 2024.

C. P. Hernando Sánchez Sánchez número único de radicación: 25000234100020210080601; 19 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la representación de mandatarios 51.

Vistos: i) el artículo 9.1.3.6.4 del Decreto 2555 de 15 de julio de 201063 respecto a reglas sobre situaciones no definidas y ii) el literal d) del artículo 9.1.3.6.5 ibidem, sobre terminación de la existencia legal, que rigieron la liquidación forzosa administrativa de Saludcoop EPS OC, los cuales prevén que cuando subsistan procesos o situaciones jurídicas no definidas, incluso a la terminación de la existencia legal de la sociedad, el liquidador tiene la obligación de encomendar la atención de dichas situaciones, entre otros, a un tercero especializado, previa constitución de una reserva adecuada, como se expone a continuación: “[…] Artículo 9.1.3.6.4 Reglas sobre situaciones no definidas.

Cuando subsistan procesos o situaciones jurídicas no definidas, el liquidador previa información a los acreedores o a la junta asesora, según el caso, y siguiendo las reglas previstas en el inciso segundo del literal b) del artículo 9.1.3.6.3 del presente decreto, deberá encomendar la atención de dichas situaciones a otra institución financiera intervenida o a un tercero especializado, previa constitución de una reserva adecuada. […].

(Negrita fuera del texto original). Artículo 9.1.3.6.5 Terminación de la existencia legal. El liquidador declarará terminada la existencia legal de la institución financiera en liquidación, previa acreditación del cumplimiento de las condiciones que a continuación se señalan: […]. d) Que en el evento en que se establezca que el proceso de liquidación forzosa administrativa se encuentra en desequilibrio financiero, el Liquidador haya adoptado y perfeccionado los esquemas previstos en los artículos 9.1.3.6.3 y 9.1.3.6.4 del presente decreto;

(Parágrafo adicionado por el Decreto 1535 de 2016, art. 4) […]”. 52. Esto por cuanto, el Agente Felipe Negret Mosquera, a través de poder facultó al abogado, quien presentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación, y fue quien suscribió el contrato de mandato núm. 361 de 24 de enero de 2023 con el mandatario Edgar Mauricio Ramos Erizalde, por un término de doce meses contados a partir del 24 de enero de 202464, sin que a la fecha exista certeza de su prórroga.

Sin embargo, y de acuerdo con el decreto señalado supra, aun si se 63 “[…] Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. […]”. 64 Cfr. Folio 1208 del cuaderno Principal del expediente 20 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquida la entidad, el juez mantiene la competencia, quedando habilitado para resolver de fondo el conflicto, a pesar de que las partes no concurran. 53.

Visto el artículo 68 de la ley 1564, prevé: “Artículo 68. Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.

En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente.” (Subrayas fuera del texto original) 54.

Esta Corporación ha considerado, en relación con las obligaciones del agente liquidador que: “[…]la desvinculación solicitada es improcedente pues la inexistencia sobreviniente de Cafesalud EPS, no conlleva la terminación del proceso frente a ella como sujeto procesal. En este sentido se tiene que los artículos 9.1.3.6.4. y 9.1.3.6.5. literal d) del Decreto 2555 de 2010, que rigieron la liquidación forzosa administrativa de Cafesalud E.P.S. S.A., establecen que cuando subsisten procesos o situaciones jurídicas no definidas, incluso a la terminación de la existencia legal de la sociedad, como ocurre en este caso, el liquidador tiene la obligación de “encomendar la atención de dichas situaciones a otra institución financiera intervenida o a un tercero especializado, previa constitución de una reserva adecuada […]”65(Negrita fuera del texto original). 55.

Esta Corporación se ha pronunciado sobre la legitimación en la causa, o capacidad para actuar de persona jurídica inexistente: “[…] En relación con la legitimación en la causa, la Corte Constitucional ha determinado que “es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio”. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia.

La legitimación en la causa por activa, debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 4 de junio de 2024. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica. Número único de radicación 66001233300020180021001 21 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]”66 56.

La Sección Tercera de esta Corporación, sobre la legitimación en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídico-sustancial debatida: “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda […]”67 57. Al respecto este Corporación, sobre la falta de legitimación en la causa por activa consideró: “[…] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, la legitimación en la causa la tiene “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual] podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”, tal como lo establece el artículo 85 de la misma codificación […]”68. 58.

A su vez este Despacho: “[…] las obligaciones a cargo de una persona jurídica y los atributos derivados de tal condición, entre ellos la capacidad para actuar, subsisten hasta el momento en que ésta se liquida, lo que ocurre cuando se inscribe en el registro mercantil, la 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 31 de enero de 2019, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 1900123 3100020050094101 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de febrero de 2020, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000232400020000030703 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de noviembre de 2010;

C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; número único de radicación 17001233100020050067401 22 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta final de la liquidación, y es a partir de ese momento que la persona jurídica desaparece definitivamente del mundo jurídico […]”69. 59.

Como lo indicó la Resolución de liquidación 2083 de enero 24 de 2023: “[…] como consecuencia de la terminación de la existencia legal de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, no existe subrogatorio legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos sin perjuicio de los activos contingentes y remanentes que se discuten o se puedan discutir a futuro judicial y administrativamente […]”70.

(negrillas fuera del texto original) Análisis del caso concreto 60. En el caso sub examine, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 29 de junio de 202371, declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandante y dio por terminado el proceso, por considerar que Saludcoop EPS OC dejó de existir el 27 de enero de 2023, cuando se inscribió en el registro mercantil la resolución núm. 2083 de 24 enero de 2023, por medio de la cual se declaró terminada su existencia legal. 61.

La Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 2414 de 24 de noviembre de 201572, “Por medio la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, con NIT […]”, situación que fue prorrogada mediante las Resoluciones 5687 de 20 de noviembre de 2017, 7808 de 8 de junio de 2018, 10895 de 22 de noviembre de 2018, 6229 de 21 de junio de 2019, 9172 de 15 de octubre de 2019, 252 de 24 de noviembre de 2021 y la Resolución 151 de 22 de julio de 2022, proferida por el Agente Especial Liquidador, que acogen el régimen contenido en el Decreto 2555 de 2010, el Decreto Ley 663 de 1993 y los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006. 62.

Mediante la Resolución 8892 de 1 de octubre de 201973 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, “[…] por la cual se remueve un Agente 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de abril de 2024; C.P: Hernando Sánchez Sánchez número único de radicación 150012331001 2008 00179 01 70 Cfr. Folio 1221 del cuaderno principal del expediente 71 Cfr. Folios 1197 al 1202 del cuaderno principal del expediente 72 Cfr. Folios 1151 a 1162 del cuaderno principal del expediente 73 Cfr. Folios 1163 a 1165 del cuaderno principal del expediente 23 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Especial Liquidador y se designa un Agente Especial Liquidador para la medida ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud a SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, en Liquidación identificada con NIT […], mediante Resolución 2414 del 24 de noviembre de 2015”, se nombra al abogado Felipe Negrett Mosquera como Agente Especial Liquidador de SALUDCOOP EPS OC – EN LIQUIDACIÓN. 63.

El Agente expidió la Resolución 2083 de 24 de enero de 2023 “[…] por medio de la cual se declara terminada la existencia legal de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN […]”74, y a través de apoderado, presentó el recurso de apelación, ante el Tribunal, el 18 de julio de 202375, en contra del auto del 29 de junio de 2023. 64. En la Resolución 2083 de 202376, en el capítulo octavo sobre “CARENCIA DE PERSONERÍA JURÍDICA DE SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN”, ordinal quinto, dispone: […] como consecuencia de la terminación de la existencia legal de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, no existe subrogatoria legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos sin perjuicio de los activos contingentes y remanentes que se discuten o se puedan discutir a futuro judicial y administrativamente […]”. 65.

Y en la parte resolutiva ordena: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR terminada la existencia legal de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN […], con domicilio principal en la ciudad de Bogotá D.C. […] […]

ARTICULO TERCERO: ORDENAR la inscripción de la presente resolución en los registros administrados por el Ministerio de Salud y Protección Social la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES-, la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General del República, la Procuraduría General de la Nación y demás autoridades del orden nacional y territorial; así como la cancelación del registro como Agente liquidador. […].. 74 Cfr. Folio 1216 del cuaderno principal del expediente 75 Cfr. Folio 1204 del cuaderno principal del expediente 76 Cfr. Folio 1201 del cuaderno principal del expediente 24 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

El liquidador suscribió el contrato de mandato Núm. 361, el 24 de enero de 202377, por un término de doce (12) meses, que tuvo por objeto: “[…] la realización de las actividades correspondientes a la gestión de bienes y actividades remanentes del proceso de liquidación de SALUDCOPP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, la atención de las situaciones jurídicas no definidas, la realización de actividades poscierre y posliquidación, el pago de acreencias hasta la concurrencia del valor de los activos, así como representar para todos los efectos legales pertinentes a SALUDCOPP EPS OC EN LIQUIDACIÓN […]”78 67.

La Resolución 2083 en el artículo tercero de la parte resolutiva ordena la cancelación del registro como agente liquidador. 68. En el caso sub examine se pretende la nulidad de los actos que declaran fiscalmente responsable a la parte demandante dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD 000 IP-010-2011. 69. La parte demandada se constituyó en acreedor, fue calificado como crédito quirografario, sin que a la fecha haya constancia del deudor, hoy parte demandante, de haber pagado las sumas de dineros contenidas en los actos. 70.

La parte demandante se encuentra hoy liquidada e inscrita en el registro mercantil como tal, sin embargo, la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento fue presentada con antelación a la liquidación, el 13 de marzo de 2015, con reforma admitida el 28 de agosto de 2015, 71. La Superintendencia Nacional de Salud expidió la resolución 8892 de 1 de octubre de 2019, mencionada supra sobre la toma de posesión a la parte demandante. 72.

El Tribunal declaró la excepción previa de inexistencia del demandante y como consecuencia la terminación del proceso el 29 de junio de 2023; a su vez, la resolución de declarar terminada la existencia legal de SALUDCOOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, es de 24 de enero de 2023. 77 Cfr. Folios 1208 a 1214 del cuaderno Principal del expediente 78 Ibidem 25 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.

A partir de esta fecha el exliquidador no tiene la facultad para iniciar procesos, sin embargo, si tiene la obligación de representar los procesos judiciales, como lo dispone el Decreto 2555 de 2010 citado supra y el Contrato de Mandato núm. 361. Como consecuencia de lo previsto en el decreto se suscribió el contrato de mandato 36179, el 24 de enero de 2023, que lo faculta para atender la defensa judicial, arbitral y de actuaciones constitucionales o administrativas de SALUDCOOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, en los procesos judiciales vigentes al cierre del proceso liquidatorio. 74.

No se trata de una sucesión procesal ni subrogación de la persona jurídica, toda vez que las obligaciones jurídicas contenidas en el decreto citado supra, el contrato de mandato núm. 36180 y la resolución 2083 exigen al liquidador y/o al mandatario, hacer vigilancia y seguimiento sobre los procesos admitidos. El contrato mandato incluyó la obligación de atender las situaciones jurídicas que no estuvieran definidas al momento de la liquidación, lo que obliga al apoderado, mandatario o quien haga sus veces, a hacer seguimiento y vigilancia, al proceso judicial. 75.

La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto indicado supra, argumentando el contenido del artículo 76 CGP, que establece: “[…] la muerte del mandante o la extinción de las personas jurídicas no ponen fin al mandato judicial si ya se ha presentado la demanda, pero el poder podrá ser revocado por los herederos o sucesores […]” 76.

No resulta procedente lo ordenado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto a que la parte demandante no tiene capacidad para actuar o intervenir como parte en los procesos judiciales. “[…] una vez efectuada la inscripción de la cuenta final de 79 Mandato con representación No. CPS361 de 2023 suscrito entre SALUDCOOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN y Edgar Mauricio Ramos Erizalde 80 “Cláusula tercera numeral 7: Atender la defensa judicial, arbitral y las actuaciones constitucionales o administrativas de SALUDCOOP EPS OC y SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, en aquellos PROCESOS JUDICIALES o ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, o de otro tipo en los cuales sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACIÓN, que se encuentren debidamente notificados y admitidos al cierre del proceso liquidatorio, así como aquello que deban iniciarse por activa defensa, recuperación, recaudo, transferencia, legalización, saneamiento o entrega de activos.” (Negrita fuera del texto original) 26 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación en el registro mercantil, se tiene que el liquidador de la sociedad liquidada pierde competencia para representar y realizar cualquier tipo de gestiones en un proceso […]", porque en cumplimiento de la Resolución 2083 de 24 de enero de 2023 y del contrato de mandato núm. 361, es obligación del liquidador de la extinta, como también del mandatario, continuar con el trámite de los procesos judiciales vigentes al momento de la liquidación. 77.

La parte demandante al estar registrada como liquidada en el registro mercantil, no le da capacidad para concurrir como actor, sin embargo, es un proceso iniciado con anterioridad a la inscripción de esta situación, que pone fin a su existencia legal. 78. El contrato de mandato núm. 361 suscrito establece dentro del objeto: “la atención de las situaciones jurídicas no definidas, la realización de actividades poscierre y posliquidación” […] “así como para representar para todos los efectos legales pertinentes a Saludcoop EPS OC en liquidación”. 79.

Sin embargo, el párrafo cuarto de la cláusula segunda Objeto del contrato establece que “El mandatario” no será sucesor, ni subrogatorio de la persona jurídica de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN y no tendrá legitimación en la causa por pasiva”81. 80. A su vez, la cláusula tercera – Obligaciones del mandatario- numeral 7 dispone: “atender la defensa judicial, arbitral y las actuaciones constitucionales o administrativas de SALUDCOOP EPS EN LIQUIDACIÓN, en aquellos PROCESOS JUDICIALES o ACTUACIONES ADMINSITRATIVAS, o de otro tipo en los cuales sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, que se encuentren debidamente notificados y admitidos al cierre del proceso liquidatorio, así como en aquellos que deban iniciarse por activa la defensa, recuperación, recaudo, transferencia, legalización, saneamiento o entrega de activos”. 81.

De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que la demanda se presentó el 15 de marzo de 2015, y el liquidador de SALUDCOOP EPS OC declaró terminada la existencia 81 Cfr. Folio 1211 del cuaderno principal del expediente 27 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal de dicha entidad, el 27 de enero de 2023; la Sala considera que no se encuentra probada la excepción previa de inexistencia de la demandante. 82.

Lo anterior por cuanto, debido a que a que existe una obligación en el Decreto 255 de 2010, la Resolución 2083 de 24 de enero de 2024 y el mandato núm. 361 de 2023, de mantener la vigilancia y control sobre los procesos judiciales que se encuentren vigentes, por cuanto, pierde la competencia para representar a la sociedad, una vez extinta su personalidad jurídica, recae en ellos. 83.

Atendiendo a que: i) SALUDCOOP EPS OC en liquidación se encontraba en liquidación forzosa administrativa, ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud; ii) la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos acusados, expedidos por la Contraloría General de la República, se presentó oportunamente; iii) SALUDCOOP EPS OC en liquidación con posterioridad a la presentación de la demanda perdió la capacidad para ser parte en el presente asunto, por efecto de la terminación del proceso de liquidación; y, iv) esta clase de actos administrativos “[…] no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia […]”82: la Sala considera que, en el caso sub examine, no era procedente la terminación del presente proceso por causa de la inexistencia sobreviniente de la parte demandante.

El decreto 2555 de 2010, la Resolución 2083 de 24 de enero de 2023 y el contrato de mandato núm. 361 incluyen la obligación de hacer la vigilancia y control sobre los procesos vigentes. 84. La Sala considera que como quiera que el liquidador de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN, antes de declarar la extinción, otorgó mandato con representación a Edgar Mauricio Ramos Erizalde, el mandatario puede representarla a su mandante judicialmente, en los términos y para los efectos del Contrato de Mandato con Representación núm. 361 de 24 de enero de 2023, así haya dejado de existir en los términos del contrato del mandato, sus eventuales prórrogas o nuevos contratos de mandato. 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 68001233300020150014402 28 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión de la Sala 85.

Por lo expuesto, la Sala revocará el auto apelado por considerar que, en el caso sub examine, no estaba probada la excepción de inexistencia del demandante, por cuanto su inexistencia se presentó con posterioridad a la presentación de la demanda; los actos por medio de los cuales se declara fiscalmente responsable a SALUDCOOP EPS OC, no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad demandante haya terminado su existencia; eventualmente, el mandatario puede representar judicialmente a SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACIÓN- hoy extinta- en los términos y para los efectos del Contrato de Mandato con Representación núm. 361 de 24 de enero de 2023; y, en su lugar, ordenará proveer sobre la vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud y las medidas de saneamiento a que haya lugar, ante la inexistencia sobreviniente de la parte demandante. 86.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe pronunciarse de fondo en relación con la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por SALUDCOOP EPS OC que no tienen relación con que exista o no actualmente la demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento del presente auto interlocutorio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: REVOCAR el auto de 29 de junio de 2023 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se declaró probada la excepción previa de inexistencia del demandante y terminado el proceso; y, en su lugar, ORDENAR que se vincule a la 29 Número único de radicación: 250002341000201401470 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia Nacional de Salud al proceso y se provea sobre las medidas de saneamiento a que haya lugar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.