17001233300020160083902 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de septiembre de 2025 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandados: Departamento de Caldas y Municipio de Belalcázar Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: reparación directa - legitimación en la causa - carga de la prueba del daño - falla del servicio por omisión - servicio de bomberos - prueba del nexo causal - incidencia causal en la generación del daño - prueba de los perjuicios - condena en abstracto Síntesis del caso: Las empresas demandantes solicitaron la declaratoria de responsabilidad del Estado por los daños y perjuicios sufridos producto de un incendio que se extendió y destruyó las mejoras en unos locales comerciales y las máquinas tragamonedas que allí se explotaban, lo cual atribuyen a la falta de equipos adecuados y la intervención tardía del servicio de bomberos municipal.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las demandantes y por el Municipio de Belalcázar en contra de la Sentencia de 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recursos de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 29 de noviembre de 2016, las empresas Inversiones Cash Line S.A.S. e Inversiete S.A.S. (en adelante, la parte demandante o las demandantes) presentaron demanda2, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Municipio de Belalcázar (en adelante, el Municipio) y del Departamento de Caldas (en adelante, el Departamento) con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “DECLARACIONES Y PRETENSIONES COMUNES A LAS SOCIEDADES (…) 1.

Que se declare por medio de Sentencia que el DEPARTAMENTO DE CALDAS, (…) y el MUNICIPIO DE BELALCÁZAR, CALDAS, (…) son administrativamente y patrimonialmente responsables, por los hechos acaecidos el pasado 24 de Marzo de 2015, en el casco urbano del Municipio de Belalcázar, Caldas, Carrera 4 entre calles 13 y 14, en donde por la deficiente, inadecuada e inoportuna prestación del servicio público esencial de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, las sociedades (…) sufrieron graves daños y demás que se puedan probar en el curso del proceso. 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Expediente digital del Consejo de Estado.

Folios 3 a 38 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 2 de 17 2. Que se condene por medio de Sentencia que el DEPARTAMENTO DE CALDAS (…) y el MUNICIPIO DE BELALCÁZAR, CALDAS, (…) son administrativamente y patrimonialmente responsables, por los hechos acaecidos el pasado 24 de marzo de 2015, (…) 2.

Los demandantes fundamentaron sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) El 24 de marzo de 2015, “en el municipio de Belalcázar, se presentó un incendio estructural [en el segundo piso de] la carrera 4 entre las calles 13 y 14", el cual se extendió al primer piso y afectó los locales donde funcionaba la actividad comercial de las demandantes. 4. 2) El incendio fue atendido, en principio, por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belalcázar (en adelante, el Cuerpo de bomberos voluntarios).

Sin embargo, desde el 2014 la máquina de extinción de incendios, que el Municipio había entregado en comodato, se encontraba fuera de servicio por un daño en el motor, y, además, dicho cuerpo de bomberos no tenía los equipos, ni la dotación necesarios para atender el incendio, tal como lo reconoció su comandante en dos respuestas a peticiones de agosto y julio de 2015. 5. 3) Según la minuta del Cuerpo de bomberos voluntarios, llegaron a atender el incendio a las 6:30 a.m. y, ante las dificultades que se presentaron, convocaron a organismos de bomberos de otros 8 municipios.

No obstante, sólo a las 13:45 se logró extinguir el incendio, lo que generó daños y perjuicios materiales a las demandantes. 6. Las demandadas son responsables porque, si bien el incendio era controlable, i) el Municipio no contaba con “vehículo de extinción de incendios que pudiera recargarse”, a pesar de que cerca a los inmuebles había 3 hidrantes; ii) hubo falta de prestación del servicio público esencial de prevención y control de incendios; iii) no se realizaron campañas públicas de prevención y protección contra incendios; y iv) la prestación del servicio de bomberos fue deficiente e inoportuna, pues el que operaba en el Municipio carecía de los equipos y los recursos mínimos. 1.2.

Posición de la parte demandada 7. El Departamento contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. Afirmó que no existía nexo causal entre los hechos y sus funciones, pues no era competente para la prestación de ningún servicio público en el Municipio. Propuso como excepciones: la “falta de legitimación en la causa por pasiva”; la “inexistencia de responsabilidad del Departamento”; la “inexistencia de nexo causal”; la “inexistencia de obligación por parte del Departamento”; la “ausencia de falla en el servicio”; vi) el “hecho de la naturaleza”; la “buena fe”; y la que denominó “genérica”. 8.

El Municipio contestó la demanda, llamó en garantía al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belalcázar4 y se opuso a las pretensiones porque, según la normativa vigente, ejecutó debidamente sus competencias. Además, por carecer de “(…) servidores públicos para atender el servicio bomberil, suscribió el Convenio 005-2015 3 Expediente digital del Consejo de Estado.

Folios 339 a 348 del Archivo “18ED_DRIVETRIB_002CUADERNOUNOA”. 4 Expediente digital del Consejo de Estado. Folios 349 a 355 del Archivo “18ED_DRIVETRIB_002CUADERNOUNOA”. En su contestación, el Municipio llamó en garantía al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio de Belalcázar – Caldas (Folio 353). Sin embargo, este no lo contestó, según lo resaltó el Tribunal en la sentencia. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 3 de 17 con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio (…) que sí ten[ía] el personal entrenado para la atención de emergencias, entre las que se encuentran incendios (…) tal convenio se encontraba vigente a la fecha del suceso sobre el cual se fundament[ó] la demanda”.

También resaltó que, según la documentación correspondiente, durante el 2015 el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belalcázar recibió pagos para su correcto funcionamiento. Con base en lo anterior, alegó que no existió nexo causal entre su actuación y los daños. Propuso como excepciones: la “falta de legitimación en la causa por pasiva”; la “inexistencia de relación causal”; el “hecho de un tercero” y la que denominó “genérica”. 1.3.

Sentencia recurrida 9. El 24 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia5, en la que decidió6 (se trascribe): “Resuelve: Primero: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Caldas. Segundo: Declarar no probadas las excepciones “Falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del municipio de Belalcázar”, “Inexistencia de relación causal” y “el hecho de un tercero”; propuestas por el municipio de Belalcázar.

Tercero: Declarar administrativamente responsable al Municipio de Belalcázar por los perjuicios causados a los demandantes, como consecuencia del incendio ocurrido el día 24 de marzo de 2015 por la deficiente prestación del servicio de atención de incendios y emergencias. Cuarto: Condenar al Municipio de Belalcázar en abstracto al pago de los perjuicios materiales causados a las demandantes, los cuales deberán liquidarse de la forma establecida en la parte motiva de esta providencia y de la siguiente manera: A la Sociedad Inversiete S.A.S.: 1.

Por la pérdida de 11 máquinas traga monedas: El valor de $11.504.310 suma que deberá actualizarse a la fecha de ejecutoria de esta sentencia con base en el IPC. 2. Por los pagos que realizó la Sociedad Inversiete S.A.S. a Coljuegos: Se condena en abstracto a tal reconocimiento, para lo cual deberá el demandante acreditar en el incidente de liquidación de la condena el valor pagado a Coljuegos por concepto de la explotación económica de las 11 máquinas “tragamonedas” que operaban en el Casino y Diversiones el Rubí de Belalcázar, durante los meses de abril y mayo de 2015 mediante certificación de Coljuegos; la suma certificada será a la que haya lugar a reconocer a la sociedad demandante pero sólo en un 25% de su monto. 3.

Por concepto de Lucro Cesante: Se condena el abstracto, para lo cual en el incidente de liquidación se deberán aplicar los siguientes parámetros a. Coljuegos certificará cuántas máquinas tragamonedas del Casino y Diversiones el Rubí de Belalcázar, propiedad de la Sociedad Inversiete S.A.S. se encontraban en operación al mes de febrero de 2015; y cuánto producía cada una de ellas. b. Se allegarán por Inversiete SA.S. las declaraciones de impuesto de IVA presentadas a la DIAN de conformidad con el artículo 420 literal D del Estatuto Tributario desde la vigencia del contrato de concesión No.1191 del 16 de diciembre de 2013 hasta el 24 de marzo de 2015.

Estas declaraciones acompañadas de la conciliación fiscal de cada periodo que soporta los ingresos obtenidos por cada máquina. c. También se aportarán por Inversiete S.A.S. las declaraciones de los derechos de explotación pagados a Coljuegos desde la vigencia del contrato de concesión No.1191 del 16 de diciembre de 2013 hasta el 24 de marzo de 2015.

Con base en los anteriores documentos, un perito contable idóneo, determinará cuánto se esperaba percibir razonablemente durante los meses de abril a diciembre de 2015, y los años 2016, 2017, y los meses de enero a 16 de diciembre de 2018; suma a la que se deberá extraer los gastos operacionales que debían asumirse por el funcionamiento, pago de IVA y de derechos de explotación, costos por operación, pago de premios y demás necesarios, de las 11 máquinas tragamonedas, para así, determinar cuál era la utilidad esperada de la Sociedad Inversiete S.A.S. en el ejercicio 5 Expediente digital del Consejo de Estado.

Archivo “3ED_DRIVETRIB_001SENTENCIAPRIMERA” 6 En la parte considerativa se analizó “8.4. Del llamamiento en garantía del Cuerpo de Bomberos Voluntarios” (páginas 31 y 32) y, al efecto, se concluyó que “(…) para la Sala no prospera la pretensión del municipio frente a su llamado en garantía.” Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 4 de 17 de los juegos de suerte y azar por las 11 máquinas; siendo finalmente dicha suma, el parámetro para el reconocimiento a la sociedad demandante por concepto de Lucro Cesante, pero únicamente en un 25% de la suma resultante.

En todo caso la suma a reconocer no podrá ser superior al valor peticionado de $588’570.000, y el 25% así determinado deberá actualizarse a la fecha de presentación del incidente con base en el IPC. Perjuicios materiales Sociedad Inversiones Cash Line S.A. 1. Por la pérdida de 14 máquinas tragamonedas: De manera que, se condenará en abstracto al reconocimiento de este perjuicio el cual se determinará en el incidente de liquidación de condena en abstracto con una cotización actualizada de al menos 3 establecimientos de comercio debidamente constituidos y registrados en cámara de comercio, de ventas de máquinas de juegos y azar, en las cuales se cotice el valor de cada una de las máquinas tragamonedas de iguales características a las destruidas; y tomándose la que resulte más económica para cada máquina se reconocerá únicamente el 25% del valor acreditado de cada una, actualizada a la fecha de presentación del incidente con base en el IPC, suma que en todo caso, no deberá exceder la solicitada en la demanda de $86.553.000. 2.

Por los pagos que realizó la Sociedad Inversiones Cash Line S.A.S. a Coljuegos: Se condena en abstracto a tal reconocimiento, para lo cual deberá el demandante acreditar en el incidente de liquidación de la condena el valor pagado a Coljuegos por concepto de la explotación económica de las 11 máquinas “tragamonedas” que operaban en el salón de Juegos el Dorado del municipio de Belalcázar, durante los meses de abril y mayo de 2015 únicamente, mediante certificación de Coljuegos; la suma certificada será el parámetro para reconocer a la sociedad demandante pero sólo en un 25% del monto certificado. 3.

Por concepto de Lucro Cesante a título de indemnización: El perjuicio por lucro cesante se determinará así en el incidente de liquidación de condena en abstracto: a. Coljuegos certificará cuántas máquinas tragamonedas del Salón de Juegos El Dorado, propiedad de la demandante sociedad Inversiones Cash Line S.A.S., se encontraban en operación al mes de febrero de 2015; y cuánto producía cada una de ellas. b. Se allegarán por Inversiones Cash Line S.A.S. las declaraciones de impuesto de IVA presentadas a la DIAN de conformidad con el artículo 420 literal D del Estatuto Tributario desde el inicio de la vigencia del contrato de concesión No. 950 hasta el 24 de marzo de 2015.

Estas declaraciones acompañadas de la conciliación fiscal de cada periodo que soporta los ingresos obtenidos por cada máquina. c. También se aportarán por Inversiones Cash Line S.A.S. las declaraciones de los derechos de explotación pagados a Coljuegos desde la vigencia del contrato de concesión No. 950 hasta el 24 de marzo de 2015. Con base en los anteriores documentos, un perito contable idóneo, determinará cuánto se esperaba percibir razonablemente durante los meses de abril a diciembre de 2015, el año 2016, y hasta el 10 de julio de 2017, suma a la que se deberá extraer los gastos operacionales que debían asumirse por el funcionamiento, pago de IVA y de derechos de explotación, costos por operación, pago de premios y demás necesarios, de las 14 máquinas tragamonedas, para así, determinar cuál era la utilidad esperada por Inversiones Cash Line S.A.S. como ganancia del ejercicio de los juegos de suerte y azar en las 14 máquinas; siendo finalmente dicha suma, el parámetro para el reconocimiento a la sociedad demandante por concepto de Lucro Cesante, pero únicamente en el 25% de la suma resultante.

En todo caso la suma a reconocer no podrá ser superior al valor peticionado de $410’065.982, y el 25% así determinado deberá actualizarse a la fecha de presentación del incidente con base en el IPC. Quinto: Negar las demás pretensiones. Sexto: Se condena en costas al Municipio de Belalcázar y a favor de la parte demandante. Se fijan agencias en derecho en el 3% de las pretensiones de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

(…)” 10. El Tribunal consideró que el Departamento no estaba legitimado en la causa porque su contenido obligacional se limitaba a la coordinación y complementariedad de acciones e intermediación ante la Nación para la operación de los cuerpos de bomberos y en la demanda no se hizo alusión al incumplimiento de esa obligación, ni obraba prueba de que el Municipio hubiera solicitado apoyo al Departamento.

Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 5 de 17 11. Con base en el material probatorio obrante en el expediente, consideró que estaba demostrado que el día 24 de marzo de 2015 ocurrió un incendio en el Municipio, en el cual se afectaron, entre otros, dos locales donde funcionaban dos casinos, y se quemaron unas máquinas tragamonedas, de las demandantes. 12.

En relación con la falla del servicio, el Tribunal concluyó que el Cuerpo de bomberos voluntarios no contaba con la infraestructura adecuada para la atención de incendios y la única máquina extintora estaba fuera de servicio desde mayo de 2014. En consecuencia, el Municipio, como titular de la obligación de prestar el servicio a través del cuerpo bomberil, “(…) contrató a una entidad que no era idónea para prestar el servicio esencial por el cual hoy se demanda, y debió, para efectos de la contratación, haber verificado previamente que dicha entidad contara con la capacidad técnica para cumplir el contrato, ante todo, en lo principal, que era la atención de incendios (…)”.

Además, el valor del Convenio ($15.000.000) “(…) no resulta[ba] compatible con las necesidades que debía suplir la entidad para responder adecuadamente a las obligaciones (…)”. Por tanto, concluyó que no prosperaba el llamamiento en garantía al Cuerpo de Bomberos. 13. Igualmente, consideró que la prestación del servicio público esencial fue deficiente porque el Municipio no contaba, a través del Cuerpo de bomberos voluntarios, con los elementos necesarios para reaccionar y mitigar de manera efectiva el incendio presentado.

Resaltó que “(…) en este asunto no est[aba] en discusión la causa del incendio, que ciertamente e[ra] la que da[ba] origen al daño que gener[ó] los perjuicios reclamados, sino que lo que se discut[ía] e[ra] la falta de reacción adecuada del municipio ante la contingencia al punto que la conflagración se extendió por varias horas, por motivo de las deficiencias ya anotadas, de tal manera que la intervención oportuna e idónea hubiera, sin lugar a duda, aminorado las consecuencias y así, el daño.” Por tanto, concluyó que, si bien el Municipio no causó el incendio, producto de la demostrada prestación defectuosa del servicio público de atención de incendios, debía responder por el 25% de los perjuicios generados. 1.4.

Recursos de apelación 14. El Municipio presentó recurso de apelación7 en el que se opuso a la Sentencia de primera instancia. Si bien no discriminó sus reparos, puede extraerse las siguientes discrepancias: i) el Municipio no contribuyó en la generación del incendio y, por el contrario, cumplió con sus obligaciones para atenderlo; ii) no se tuvo en cuenta su capacidad económica y presupuestal pues “debió quedar probado que el municipio contaba con un mayor presupuesto para invertir en el cuerpo voluntario de bomberos”; iii) se obvió que el ente que operaba en el Municipio (Cuerpo de bomberos voluntario) participó activamente en la atención del incendio; iv) ante la incerteza de la causa del incendio, reconocida por el Tribunal, “el demandante debió realizar una investigación más profunda que permitiera determinar el verdadero culpable del incendio”; v) el Tribunal “no le dio relevancia a testimonios que indicaban que los hidrantes no funcionaban a causa de la falta de presión, lo que evidenciaba una responsabilidad directa de” Empocaldas; vi) no quedó demostrado “cuánto tiempo se requirió para que las máquinas tragamonedas que se relacionan, y que generaron el supuesto lucro 7 Expediente digital del Consejo de Estado.

Archivo “6ED_DRIVETRIB_004APELACIONBELALCAZ” Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 6 de 17 cesante, se destruyeran (…)”; vii) no quedó demostrado el nexo causal porque, según lo decidió el Tribunal, “(…) el grueso del daño debía ser probado mediante incidente, quedando claro que no existe un daño cierto”; viii) el Cuerpo de bomberos voluntarios era el responsable de los daños porque prestaba el servicio público, en virtud del convenio suscrito con el Municipio, y si no contaba con la capacidad técnica debió haberlo informado, además, se pactó una cláusula de indemnidad a favor del Municipio; ix) el Departamento tenía el deber de apoyar al Municipio de manera técnica y financiera, situación que nunca ocurrió; x) en el supuesto de que el Municipio fuera responsable, la cuantificación de los perjuicios por lucro cesante “debió generarse por el termino estricto en el que la empresa debió volver a instalar las máquinas.”. 15.

La parte demandante presentó recurso de apelación8 en relación con la reducción de la condena en abstracto al 25% de los perjuicios probados; la negativa a condenar por la pérdida de las mejoras en los locales; y la falta de legitimación del Departamento. En relación con lo primero, alegó que el Tribunal no fundamentó esa decisión y, en todo caso, no existía justificación de cualquier tipo de disminución del valor de los perjuicios solicitados.

En relación con lo segundo, alegó que estaba probada la generación de esos perjuicios. En relación con lo tercero, alegó que el Departamento sí estaba legitimado porque incumplió sus deberes de apoyo, de coordinación y complementariedad de la acción con los municipios. Por tanto, solicitó que se condenara solidariamente al Departamento y al Municipio al pago del 100% de los perjuicios pretendidos. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar. - 2.2. Análisis sustantivo - 2.3. Liquidación de perjuicios: la condena en abstracto y sus pautas - 2.4 Sobre la condena en costas 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar 16. La Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto, toda vez que encuentra reunidos los presupuestos para dictar sentencia, al ser la de reparación directa el medio de control procedente en los casos de responsabilidad del Estado por presuntas fallas en la prestación del servicio bomberil9.

Respecto de la legitimación en la causa10 del Departamento, el Tribunal consideró que, si bien en la demanda se refirió que el artículo 3 de la Ley 1575 de 2015 les atribuye competencias a los departamentos, no se hizo alusión al incumplimiento de esa obligación, ni obraba prueba de que el Municipio hubiera solicitado el apoyo al Departamento.

En la apelación de la parte demandante se alegó que el hecho 22 de la demanda hacía referencia a la omisión los deberes del Departamento de subsidiariedad, apoyo técnico y financiero. La apelación del Municipio, igualmente, hizo referencia 8 Expediente digital del Consejo de Estado. Archivo “7ED_DRIVETRIB_005APELACIONDEMANDAN” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 24 de abril de 2023, Exp. 58.337;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 28 de enero de 2015, Exp. 32.414 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de septiembre de 2012, Exp. 25.941; entre otras. 10 Esta Corporación ha considerado que la legitimación en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídica sustancial debatida.

En concreto, se trata de un presupuesto procesal (se trascribe) “(…) relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda (…) la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 1 de marzo de 2023, Exp. 50.601 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 31 de enero de 2019, Exp. 43.511, entre otras. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 7 de 17 a las obligaciones departamentales en la gestión integral del riesgo contra incendio, según la Ley 1575 de 2012. 17.

La Sala coincide con el Tribunal, en el sentido de que el Departamento carece de legitimación pasiva en la causa, porque no basta con relacionar normas presuntamente infringidas por el Departamento, como se hizo en la demanda y las apelaciones, para demostrar la existencia de una relación sustancial entre las partes que dé soporte a la legitimación procesal en la causa.

Tal como lo consideró el Tribunal, la parte demandante debía precisar las omisiones del Departamento de su contenido obligacional, para demostrar que era parte de la relación sustancial debatida, carga que no satisfizo. En consecuencia, la Sala confirmará la declaratoria de falta de legitimación pasiva en la causa del Departamento11. 18.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque, además de que no se probaron perjuicios adicionales a los concedidos en la primera instancia, las omisiones del Municipio, de sus obligaciones en la gestión integral del riesgo contra incendios fueron determinantes en la generación de los daños sufridos por la parte demandante.

De haber satisfecho esos deberes se habría interrumpido el proceso causal de generación del daño. Sin embargo, revocará la reducción de la condena, al 25% de los perjuicios probados, ordenada por el Tribunal, pues no existe justificación para esa decisión. 2.2. Análisis sustantivo 2.2.1. El Daño 19. Según el material probatorio obrante en el expediente -pruebas documentales- la Sala coincide con el Tribunal y considera que está demostrado el daño alegado por la parte demandante, esto es, las afectaciones patrimoniales producto del incendio, ocurrido el 24 de marzo de 2015, en donde se perdieron unas máquinas tragamonedas, por medio de las cuales se explotaban juegos de suerte y azar, legalmente concesionados12.

Además, su configuración no fue objeto de las apelaciones. 20. Uno de los reparos de la parte demandante se refirió a la decisión del Tribunal de negar la condena por la pérdida de las mejoras de los locales comerciales, la cual se fundó en que los “certificados de reforma” no eran prueba suficiente de su configuración, pues no se aportaron facturas de los gastos en los que incurrieron para la adecuación de los locales, de manera tal que no se acreditó con certeza 11 Se aclara que esta es la postura mayoritaria de la Sala, no la del ponente.

Lo anterior porque se considera que, la discusión sobre las acciones u omisiones de uno o algunos de los demandados no constituye una cuestión meramente procesal, de legitimación en la causa, sino sustancial, que gravita en torno a la causalidad, como uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial. En el presente caso, el ponente considera que el Departamento sí estaba legitimado en la causa porque en la demanda se propusieron pretensiones en su contra, en relación con el presunto incumplimiento de funciones que la Ley 1575 de 2012 le atribuye en la gestión integral del riesgo contra incendios y en la prestación del respectivo servicio público.

Con todo, se debían negar las pretensiones respecto del Departamento, pues no se acreditó que la causa del daño probado fueran acciones u omisiones de ese ente territorial y, por lo tanto, no estarían demostrados los elementos de la responsabilidad en su contra. 12 Certificados del comandante del cuerpo de bomberos voluntario de Belalcázar: i) del 8 de abril de 2015, en la que se indica “que el negocio llamado Casino y Diversiones el Rubí de Belalcázar, ubicado en la calle 14 No. 4-05, con la representante legal de Inversiete SAS, Lina María Buitrago (…) se consumió las 11 máquinas en el incendio que hubo el 24 de marzo de 2015, se da pérdida total”; ii) del 4 de octubre de 2016, en el que se indica “que el negocio llamado Salón de Juegos El Dorado de Belalcázar Caldas, ubicado en la Carrera No. 13 -11, con representante legal de Inversiones Cash Lime SAS Beatriz Miranda Tabares (…) se consumió 14 máquinas en el incendio que hubo el 24 de marzo de 2015, se da por pérdida total”.

Expediente digital del Consejo de Estado. Folios 113 y 194 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 8 de 17 su existencia, ni su valor.

En la apelación se insistió en que dichos certificados demostraban los “perjuicios” y, además, que en el caso específico de Inversiete SAS, el Tribunal no tuvo en cuenta 3 videos que demostraban el proceso de adecuación del local. 21. Al respecto, la Sala coincide con el Tribunal y confirmará la negativa de indemnización por ese daño, pues su configuración no se acreditó. Si bien el apelante se centró en la condena por los perjuicios, lo cierto es que las razones de negativa del Tribunal se refirieron a la existencia del daño (pérdida de las mejoras locativas), que solo de ser demostrado habilitaría el análisis de los perjuicios derivados.

De este modo, la Sala considera que ese daño no está probado porque: i) los certificados13 a que aluden las apelantes no son un medio de convicción ni idóneo, ni suficiente para demostrar la existencia de ese daño, esto es, que la parte demandante era titular, realizó y/o pagó las adecuaciones de los locales, pues se limitan a enlistar las supuestas reformas, sin anexo probatorio, y a establecer un valor total, sin justificación alguna.

Es decir, se trata de documentos que no dan cuenta de que las demandantes sufrieron esa afectación patrimonial. ii) Por su parte, los videos del local dañado, en donde supuestamente operaba Inversiete SAS, no permiten concluir que se trataba del mismo local comercial y, más importante aún, tampoco es posible derivar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizaron las supuestas mejoras o que hayan sido sufragadas por la demandante, con lo cual no hay prueba de la existencia de ese daño. Por lo anterior, el cargo no prospera y, de este modo, la Sala continuará el análisis sustancial sólo en lo relativo al daño y los perjuicios derivados de la pérdida de las máquinas tragamonedas. 2.2.2.

Imputación de la responsabilidad al Municipio 22. En relación con la atribución del daño, el Tribunal concluyó que el Municipio era responsable de los daños porque omitió sus deberes normativos sobre la prestación del servicio público esencial de gestión contra el riesgo de incendios. 23. En relación con las presuntas omisiones del Municipio en la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio y los daños y perjuicios producto de la pérdida de unas máquinas tragamonedas14, la Sala encuentra que en el expediente está demostrado que: i) el Municipio suscribió un convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar, por valor de $15.000.000, por el plazo comprendido entre el 25 de febrero de 2015 hasta el 30 de septiembre del mismo año15; ii) el 24 de marzo de 2015 se presentó un incendio estructural en el segundo piso de la carrera 4 con calles 14 y 15 del Municipio, que se extendió al primer piso y afectó los locales donde operaban las demandantes16; iii) el referido cuerpo de bomberos, para el momento del incendio, “no contaba con los equipos suficientes para su extinción [y, por tanto, su comandante] proced[ió] a hacer un llamado a los cuerpos de bomberos que conforman el 13 Expediente digital del Consejo de Estado.

Folios 157 y 249 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 14 La Sala precisa que los interrogatorios de parte rendidos por la señora Beatriz Eugenia Miranda Tabares, representante legal de la empresa Cash Line S.A.S. y por Lina María Buitrago Posada, representante legal de la empresa Inversiete S.A.S., no son pertinentes para verificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, pues ninguna de ellas estuvo presente en el incidente, tal como lo reconocieron.

Además, en virtud de sus cargos, tienen interés directo en el resultado del proceso. 15 Expediente digital del Consejo de Estado. Folios 68 a 72 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 16 Minuta a mano del Cuerpo de Bomberos, del 24 de marzo de 2015. Folios 44 a 46 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 9 de 17 distrito nro. 2 (…) de Viterbo, San José, Anserma y Risaralda. [Lo anterior, porque] la máquina extintora del cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar no esta[ba] disponible, es decir, se enc[ontraba] fuera de servicio, hace más de 18 meses, a pesar de que en varias oportunidades se pasaron solicitudes de reparación (por escrito) a varios organismos e instituciones gubernamentales, sin recibir una respuesta satisfactoria (…)17; iv) la máquina de extinción de incendios, con que contaba el referido cuerpo de bomberos, fue entregada en comodato por el Municipio, pero estaba fuera de servicio desde mayo de 2014, por un daño en el motor18; v) en el momento de los hechos “el cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar no contaba ni con los equipos, ni con la dotación necesaria para afrontar dicho siniestro.

(…) a la fecha (…) no c[ontaba] con la infraestructura técnica y necesaria para el funcionamiento del cuerpo de bomberos, ni con los recursos económicos necesarios para prestar un eficiente servicio (…) la máquina extintora que es de propiedad del municipio de Belalcázar no esta[ba] disponible (…) [la atención del incendio empezó] a las 07:05 a.m. y la hora de finalización [con la participación de los distintos cuerpos de bomberos convocados19] fue las 13:45 p.m.”20; vi) según la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, “(…) el funcionamiento de la institución depend[ía] fundamentalmente [del] suministro oportuno necesario de los recursos por parte de la administración municipal”21. 24.

Con base en el anterior acervo probatorio, la Sala coincide con el Tribunal, en el sentido de que el Municipio omitió sus deberes normativos de gestión integral del riesgo contra incendios y de prestación de ese servicio público esencial22, contenidos en los artículos 1 a 3 de la Ley 1575 de 201223 y que, de haberlos 17 Respuesta a derecho de petición por parte del comandante del cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar, de 26 de marzo de 2015.

Folios 90 a 92 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 18 Respuesta a derecho de petición por parte del comandante del cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar, de 1 de agosto de 2015. Folios 41 a 43 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 19 Según la minuta del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belalcázar, los cuerpos de bomberos que llegaron a atender el siniestro fueron los de: Anserma, Viterbo, La Virginia, Pereira, Arauca, San José, Risaralda y Manizales Folios 41 a 43 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”.

De estos, en relación con los tiempos de atención solo se tiene prueba de La Virginia y Pereira: El cuerpo de bomberos voluntarios de La Virginia recibió llamado a las 07:30 y empezó su desplazamiento a las 07:35 (Folios 74 a 76 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”); el cuerpo oficial de bomberos de Pereira llegó al sitio del siniestro a las 8:58 a.m. (Folios 79 a 81 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”). 20 Respuesta a derecho de petición por parte del comandante del cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar, de 24 de agosto de 2015.

Folios 64 a 67 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 21 Respuesta a derecho de petición por parte de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, de 16 de septiembre de 2015. Folios 48 a 55 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 22 “(…) cabe resaltar que la prestación razonable del servicio estudiado exige el correcto y diligente funcionamiento de sus distintos componentes básicos, esto es, que las máquinas de bomberos tengan un mantenimiento adecuado, que quienes las manejan estén capacitados para utilizarlas, que se mantengan las reservas de agua necesarias para acudir a las emergencias de inmediato y contrarrestarlas en debida forma, y, además, que cuenten con un equipamiento completo y en buen estado, tales como extinguidores, hachas, entre otras herramientas.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 28 de abril de 2010;

Exp. 18.925. Reiterado en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 29 de agosto de 2012, Exp. 25.367; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de septiembre de 2012, Exp. 25.941; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 24 de abril de 2023, Exp. 58.337;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 13 de septiembre de 2024, Exp. 70.414, entre otras. 23 “Artículo 1º. Responsabilidad compartida. La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga sus veces, los departamentos y la Nación. (…) Artículo 2º.

Gestión integral del riesgo contra incendio. La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, estarán a cargo de las instituciones Bomberiles y para todos sus efectos, constituyen un servicio público esencial a cargo del Estado.

Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa a través de Cuerpos de Bomberos Oficiales, Voluntarios y aeronáuticos. Artículo 3º. Competencias del nivel nacional y territorial. El servicio público esencial se prestará con fundamento en los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución. Corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación, las regulaciones generales y la cofinanciación de la gestión integral del riesgo contra incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.

Los departamentos ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios, de intermediación de estos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la financiación tendiente al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 10 de 17 cumplido (virtualidad jurídica de cumplimiento24), el proceso causal de ocurrencia del daño se habría interrumpido, pues se hubiera impedido que el incendio, que empezó en el segundo piso de la edificación, se extendiera al primer piso, en donde estaban ubicadas las máquinas tragamonedas de los demandantes. 25.

Por lo tanto, si bien la causa física del incendio se desconoce y no es objeto de controversia, para la Sala es claro que el daño (pérdida de máquinas tragamonedas) se produjo porque el Municipio incumplió su contenido obligacional25, al contratar un cuerpo de bomberos al que no le proporcionó los recursos (el valor del convenio era de $15.000.000, insuficiente para las actividades a desarrollar) y la infraestructura (maquina extintora fuera de servicio desde mayo de 2014, por daño en el motor) necesarios, idóneos y adecuados para atender los incendios que se presentaran.

Las anotadas omisiones influyeron de forma determinante en la imposibilidad de atender el incendio e impidieron evitar que se propagara y agravara26. 26. Ahora bien, en materia de la gestión integral del riesgo contra incendios, si bien el Estado no se erige en asegurador universal de los daños y perjuicios que se produzcan27, pues las eventuales fallas del servicio se presentan en el marco del incumplimiento de los deberes de gestión contra incendios y evitación de su propagación, que constituyen obligaciones medio, y no de resultado, según lo ha Los entes territoriales deben garantizar la inclusión de políticas, estrategias, programas, proyectos y la cofinanciación para la gestión integral del riesgo contra incendios, rescates y materiales peligrosos en los instrumentos de planificación territorial e inversión pública.

Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.

(…)”. 24 “(…) una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido -o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa- al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado -por omisión- del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada.

(…) son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse -temporalmente hablando- de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 27.434.

Teoría de la casualidad adecuada sistemáticamente reiterada, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 23 de mayo de 2024, Exp. 05001233300020230019601; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 11 de octubre de 2023, Exp. 50.378;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 25 de mayo de 2023, Exp. 51.864; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 31 de marzo de 2023, Exp. 61.616, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de octubre de 2024;

Exp. 56.069; entre otras. 25 Sobre el contenido obligacional ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 7 de septiembre de 2023, Exp. 60.460; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 1 de marzo de 2023, Exp. 55.510;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 21 de octubre de 2022, Exp. 55.250; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 53.977; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 08 de octubre de 2021, Exp. 49.217. 26 Esta Corporación ha considerado que “(…) este tipo de omisiones [en la prestación del servicio público esencial de gestión contra el riesgo de incendios] genera la responsabilidad de las entidades encargadas de prestar el servicio de prevención o control de incendios porque, si bien la conducta de la entidad pública no es la que origina el daño, su omisión es determinante para que se consolide o agrave”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 4 de mayo de 2022, Exp. 48.220. 27 “[N]o se trata entonces de exigir de las autoridades públicas una suerte de aseguramiento universal de la sociedad o que la lesión de un derecho o interés protegido por el ordenamiento tenga como consecuencia la responsabilidad automática de la Administración, ni tampoco de exigir el despliegue de capacidades ilimitadas o el cumplimiento de obligaciones imposibles de honrar, (…), sino que debe verificarse el cumplimiento de las garantías que el orden jurídico prevé frente a la situación de riesgo o amenaza puesta bajo su conocimiento, de forma que se acate el catálogo de deberes y garantías que la Constitución, la ley y los reglamentos imponen en cabeza de las autoridades públicas, cuyo incumplimiento configurará una falla en el servicio que, a su vez, dará lugar a la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 19 de noviembre de 2021, Exp. 56.625.

Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 11 de 17 considerado esta Corporación, en casos análogos28, lo cierto es que, en el presente caso, el Municipio incumplió la totalidad de su contenido obligacional al disponer de medios inadecuados y no funcionales.

Para la Sala, el contrato con el cuerpo de bomberos ilustra un cumplimiento meramente formal, no sustancial, de las obligaciones del Municipio en la gestión integral del riesgo contra incendios, toda vez que haber contratado a un cuerpo de bomberos, para que operara en las referidas circunstancias, es asimilable al caso en que un ente territorial no dispone de organismo alguno para la gestión del riesgo contra incendios y para la prestación de ese servicio público esencial29. 27.

En suma, a efectos de la atribución del daño se tiene que: por un lado, no se probaron omisiones del Departamento, de la Nación o del Cuerpo de Bomberos municipal y, por el otro, sí quedó demostrado el incumplimiento de las obligaciones del Municipio, en relación con la gestión integral del riesgo contra incendio, el cual ocasionó los daños alegados.

Por lo tanto, al ente territorial le es imputable la responsabilidad por los daños y perjuicios sufridos por los demandantes. 28. Con base en lo anterior, se pasa a explicar las razones por las que las discrepancias planteadas por el Municipio, en relación con su responsabilidad, no prosperan30: 29. i) En la controversia, tal como lo resaltó el Tribunal, no se debate la causa del incendio, sino las omisiones y falencias en la prestación del servicio público esencial de gestión contra incendios, por tanto, al Municipio no se le atribuyó el daño por haber producido el incendio. 30. ii) Si bien, en materia de responsabilidad del Estado, se reconoce el postulado de que “nadie está obligado a lo imposible” (relatividad de las obligaciones de las autoridades31) y, por tanto, la insuficiencia de recursos financieros y de personal podría justificar omisiones en el cumplimiento del contenido obligacional, le correspondía al Municipio, según el principio de la carga de la prueba32, y no a las demandantes, demostrar la imposibilidad de disponer de un mayor presupuesto para la atención del servicio público esencial de gestión integral contra incendios, pues era éste el que se beneficiaba de dicha prueba. 31. iii) El Tribunal no desconoció que el cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar era el prestador del servicio público, pues tuvo en cuenta el convenio suscrito.

No obstante, la falla del servicio radicó en que el Municipio, como titular 28 En un caso similar, de daños por incendios, se consideró que “(…) el valor total a reconocer será disminuido en un 25%, pues la falla se presentó frente a un servicio público que podía mitigar el daño, pero no implicaba una obligación de resultado que impidiera que se causara”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de septiembre de 2024, Exp. 70.414. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 4 de mayo de 2022, Exp. 48.220. 30 El cargo ix), relativo a la legitimación del Departamento, ya se resolvió. El cargo x), relativo a la cuantificación de los perjuicios, será analizado más adelante. 31 “(…) las obligaciones del Estado son relativas, en tanto son limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que «nadie está obligado a lo imposible», incluso la propia Administración. Aunque, en providencias posteriores esta Corporación ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, debe indagarse en cada caso si fue imposible cumplir aquellas que le correspondían en el asunto concreto.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de diciembre de 2024, Exp. 69.275.

Sobre la relatividad de la responsabilidad del Estado: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de septiembre de 2014, Exp. 33.422; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de mayo de 1998, Exp. 11.837, entre otras. 32 Impuesto por el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión del artículo 211 del CPACA, según el cual, “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, con excepción expresa de los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas.

Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 12 de 17 de la prestación del servicio público esencial, además de celebrar el negocio jurídico, debía verificar la idoneidad del cuerpo de bomberos contratado y la suficiencia de sus equipos, deberes que no satisfizo.

Por lo tanto, como se explicó, los reproches por las referidas deficiencias no pueden dirigirse al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belalcázar, sino al titular del servicio, que debió proporcionar al organismo contratado los recursos y la infraestructura idóneas y funcionales para el desarrollo de sus actividades de gestión integral del riesgo contra incendios33. 32. iv) Tal como se consideró para el cargo i), no se debate la causa del incendio, sino la falla del Municipio en la prestación de un servicio público esencial y, por tanto, los demandantes no tenían una carga específica de demostrar la causa del desastre. 33. v) Se alegó que el Tribunal “no le dio relevancia a testimonios que indicaban que los hidrantes no funcionaban a causa de la falta de presión, lo que evidenciaba una responsabilidad directa de” Empocaldas.

Sin embargo, no se precisó a cuáles testimonios se hacía referencia y en ninguno de los practicados la Sala encuentra esas afirmaciones. En todo caso, esa entidad no fue demandada y en el expediente reposa un oficio, como respuesta a una petición, en la que informó que los 3 hidrantes, ubicados en el sector de la carrera 4, entre calles 15 y 19, funcionaban correctamente para el momento de los hechos34, sin que obre otra prueba al respecto. 34. vi) Quedó demostrado el daño (destrucción de 11 máquinas de Inversiete SAS y 14 de Inversiones Cash Lime SAS), circunstancia no apelada por el Municipio, y la imputación de responsabilidad se hizo, se insiste, no por haber causado el incendio, sino por las fallas en su atención, lo que incidió en su propagación. El tiempo que tardaron las máquinas tragamonedas en consumirse por las llamas no influye en la configuración de ninguno de los elementos que demuestran la responsabilidad del Municipio, por el contrario, si el Cuerpo de Bomberos llegó al sitio a las 6:30 y la atención efectiva del incendio empezó a las 7:05 y se extinguió a las 13:45, en virtud de la intervención de los cuerpos de bomberos de municipios aledaños, se ilustra que la gestión del incendio, por parte del Municipio, fue claramente defectuosa, generando la pérdida de las máquinas tragamonedas de los demandantes. 35. vii) Se alegó que no quedó demostrado el nexo causal porque, según lo decidió el Tribunal, “(…) el grueso del daño debía ser probado mediante incidente, quedando claro que no existe un daño cierto”.

Sin embargo, tal como se ha considerado, la Sala encuentra que el daño sufrido es cierto y está plenamente demostrado (daños patrimoniales a la propiedad) y que las omisiones del Municipio fueron determinantes en su generación. Además, la condena en abstracto es viable porque, si bien están demostrados los perjuicios, no ocurre lo mismo con su cuantía, al tenor del artículo 193 del CPACA. 33 Razón por la cual, la confirmación del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, que declaró la responsabilidad del Municipio, también comprende confirmar la negativa de prosperidad del llamamiento en garantía del Cuerpo de Bomberos Voluntario de Belalcázar. 34 Respuesta a derecho de petición por parte de la Empocaldas, de 5 de octubre de 2016.

Folios 96 a 100 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 13 de 17 36. viii) Según se ha expuesto, el inciso 3 del artículo 4 de la Ley 1575 de 2012 atribuye la responsabilidad de la prestación del servicio público gestión integral del riesgo contra incendio a los municipios, en su respectiva jurisdicción. La misma norma los autoriza para que presten el servicio a través de los cuerpos oficiales de bomberos o mediante contratos o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios.

De este modo, la Sala encuentra que la prestación del servicio, en virtud del contrato celebrado con el Cuerpo de bomberos voluntarios de Belalcázar no implicó la transferencia de la titularidad del servicio a dicho organismo, pues aquella se mantuvo en cabeza del Municipio. En este orden de ideas, tal como se ha señalado, las deficiencias, falencias y fallas en los equipos o recursos necesarios para la prestación del servicio son atribuibles al Municipio y no al cuerpo de bomberos contratado35.

Además, la cláusula de indemnidad no es oponible a terceros, ajenos al contrato, y no exonera la responsabilidad del Municipio. 37. En conclusión, el Municipio es responsable de la totalidad de los daños y perjuicios sufridos por las demandantes porque la omisión de las competencias y deberes en la gestión integral del riesgo contra incendios materializó el daño sufrido por las demandantes.

De haber cumplido con sus deberes normativos se podría haber interrumpido ese proceso causal (virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de deberes), pues se habría prestado de manera adecuada el servicio público esencial, satisfecho plenamente sus obligaciones de medio, en este tipo de eventos, y evitado que el incendio se propagara. 2.3.

Liquidación de perjuicios: la condena en abstracto y sus pautas 38. Los restantes cargos de las apelaciones se refieren a los perjuicios y a su liquidación. El Municipio cuestionó que i) si llegaba a confirmarse la declaratoria de su responsabilidad, la cuantificación de los perjuicios por lucro cesante “(…) debió generarse por el término estricto en el que la empresa debió volver a instalar las máquinas”.

La parte demandante cuestionó ii) la decisión de limitar el reconocimiento de perjuicios (daño emergente y lucro cesante) al 25% de la suma resultante de la condena en abstracto, sin justificación alguna. 39. i) En relación con el periodo de duración del lucro cesante36 el Tribunal concluyó que, según los documentos obrantes, las sociedades demandantes eran titulares de concesiones por un término de 5 años, pero que las pruebas obrantes no permitían determinar las sumas de dinero que recibirían durante el plazo restante del contrato (desde el 24 de marzo de 2015 hasta la culminación de cada uno), por lo tanto, accedió a condenar en abstracto por el lucro cesante, pero únicamente en un monto del 25% de la suma resultante37. 40.

La Sala confirmará la decisión del Tribunal pues también considera que, por las particularidades de este caso, en donde existían contratos de concesión, que hacen que la indemnización por el lucro cesante se encuentre estrechamente vinculada a la del daño emergente (porque solo cuando se le repararan las 35 Razón por la cual, la confirmación del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, que declaró la responsabilidad del Municipio, también comprende confirmar la negativa de prosperidad del llamamiento en garantía del Cuerpo de Bomberos Voluntario de Belalcázar. 36 Se resalta que la indemnización de perjuicios que se discute es por la condena del lucro cesante, la cual es diferente e independiente de aquella derivada de la destrucción de las máquinas (daño emergente), que no fue objeto de apelación. 37 Expediente digital del Consejo de Estado.

Páginas 39 y 46 del Archivo “3ED_DRIVETRIB_001SENTENCIAPRIMERA” Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 14 de 17 máquinas tragamonedas podría exigírsele a las demandantes su explotación), el referente temporal, para determinar el periodo a indemnizar por el lucro cesante, derivado de la explotación de las máquinas tragamonedas, sea el plazo restante de ejecución de los respectivos contratos de concesión de Inversiete SAS38 y de Inversiones Cash Line SAS39.

Lo anterior porque los efectos patrimoniales del daño, consistentes en la ganancia dejada de percibir con su ocurrencia40 (no percepción de derechos de operación y explotación), se extendían, por lo menos, hasta la finalización del plazo de las concesiones, pues este era el periodo en que Coljuegos autorizó la operación y explotación de 1141 y de 1442 máquinas, respectivamente. 41.

Además, si bien las víctimas tienen un deber de mitigar las consecuencias del daño y, por ello, debían reinstalar las máquinas y reactivar su actividad económica lo antes posible, sin que les fuera permitido acentuar los efectos del daño y renunciar a la explotación de su contrato de concesión, en este caso concreto, es indudable que el lucro cesante (explotación económica) está atado a la indemnización por daño emergente (las máquinas dañadas).

Es decir, solo cuando se les repare la pérdida de las máquinas tragamonedas podría exigírseles que reiniciarán su actividad económica de explotación. Con base en las anteriores precisiones, la Sala comparte el término decidido por el Tribunal para calcular la indemnización por lucro cesante. 42. ii) A su turno, la parte demandante cuestionó la condena en abstracto, por los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante), porque en la sentencia de primera instancia no se explicaron los fundamentos de la reducción al 25% de los perjuicios reconocidos.

Es cierto que el Tribunal no justificó dicha disminución, por tanto, con base en las consideraciones que fundamentaron la declaratoria de responsabilidad del Municipio, la Sala modificará esa decisión pues las fallas del Municipio fueron determinantes en la generación de los daños sufridos por las víctimas: se recuerda, de haber cumplido con sus deberes normativos el daño no habría ocurrido porque el proceso causal de su generación se habría interrumpido.

Por lo tanto, no hay justificación alguna para que, dentro de los criterios de la condena en abstracto, se incorpore reducciones de la indemnización, por el daño emergente y el lucro cesante. 43. Con base en lo anterior, se hace necesario precisar que ninguno de los perjuicios, concedidos por el Tribunal, será objeto de la reducción (25% de lo que se probare) que se ordenó en la primera instancia. Por tanto, los montos o valores que reconoció el Tribunal deberán ser tomados, a efectos de la condena en 38 Contrato de concesión 1191 de 2013, celebrado con Coljuegos.

Folios 114 a 116 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 39 Contrato de Concesión 950 de 2012, con Coljuegos. Folios 195 a 205 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”. 40 El lucro cesante se ha definido, por esta Corporación, como “la ganancia frustrada o del provecho económico que deja de reportarse como consecuencia de la ocurrencia del daño, de manera que, de no producirse el hecho lesivo, habría ingresado ya o en el futuro al patrimonio de la víctima o de los perjudicados.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 10 de marzo de 2025, Exp. 70.254, entre otras. 41 Para Inversiete SAS: la resolución 1706 de 2014 de Coljuegos (Folios 124 a 140 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”), mediante la cual se autoriza a la sociedad Inversiete SAS la adición retiro, el reemplazo y el traslado de elementos de juego para la ejecución del contrato de concesión 1191 de 2013, prevé que son 11 máquinas en el Casino y Diversiones el Rubí de Belalcázar, 42 Para Inversiones Cash Line SAS: en el contrato de concesión 950 de 2012, como en la Resolución 74 de 2012 de Coljuegos (Folios 206 a 213 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”), de autorización para la suscripción de aquel, se relacionan 12 máquinas tragamonedas.

Sin embargo, en el documento denominado “otro sí 1” (Folios 215 a 202 del Archivo “17ED_DRIVETRIB_001CUADERNOUNO”) se adicionan para operar 4 máquinas tragamonedas, y se relaciona un total de 14 máquinas tragamonedas en el Salón de Juegos El Dorado de Belalcázar. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 15 de 17 abstracto, sin deducción alguna y actualizadas, según la variación del IPC, a la fecha en que se decida el incidente, así: 44.

Para la sociedad Inversiete S.A.S.: 1) Por la pérdida de 11 máquinas tragamonedas, la suma de $46.017.241; 2) Por los pagos realizados a Coljuegos por derechos de explotación económica de abril y mayo de 2015, la suma que arroje el incidente, en la aplicación de los criterios definidos en la condena en abstracto; y 3) Por el lucro cesante, la suma que arroje el incidente, en la aplicación de los criterios definidos en la condena en abstracto. 45.

Para la Sociedad Inversiones Cash Line S.A.S.: 1) Por la pérdida de 14 máquinas tragamonedas, la suma que arroje el incidente en la aplicación de los criterios definidos en la condena en abstracto; 2) Por los pagos realizados a Coljuegos por derechos de explotación económica de abril y mayo de 2015, la suma que arroje el incidente, en la aplicación de los criterios definidos en la condena en abstracto; y 3) Por el lucro cesante, la suma que arroje el incidente, en la aplicación de los criterios definidos en la condena en abstracto. 46.

Por último, dado que la condena en abstracto, contenida en el numeral 4 de la parte resolutiva de la Sentencia de primera instancia, no será objeto de reducción alguna, según las consideraciones que anteceden, se modificará ese numeral para que los criterios de la condena en abstracto no incluyan ningún criterio o porcentaje de reducción. Igualmente, la condena en concreto se efectuará según los criterios dispuestos en dicho numeral 4 y se indexará, según la variación del IPC de la fecha en que se decida el incidente. 2.4.

Sobre la condena en costas 47. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 1 del CGP, la Sala condenará en costas y agencias en derecho de esta instancia al Municipio de Belalcázar, pues fue vencido en el proceso y su recurso de apelación se resolvió desfavorablemente. Ambas deberán ser tasadas y liquidadas por el Tribunal de primera instancia, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP. 3.

DECISIÓN 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la Sentencia de 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas. Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 16 de 17 SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia de 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas, el cual quedará así: “Cuarto: Condenar al Municipio de Belalcázar en abstracto al pago de los perjuicios materiales causados a las demandantes, los cuales deberán liquidarse de la forma establecida en la parte motiva de esta providencia y de la siguiente manera: A la Sociedad Inversiete S.A.S.: 1.

Por la pérdida de 11 máquinas traga monedas: El valor de $46.017.241 suma que deberá actualizarse a la fecha de ejecutoria de esta sentencia con base en el IPC. 2. Por los pagos que realizó la Sociedad Inversiete S.A.S. a Coljuegos: Se condena en abstracto a tal reconocimiento, para lo cual deberá el demandante acreditar en el incidente de liquidación de la condena el valor pagado a Coljuegos por concepto de la explotación económica de las 11 máquinas “tragamonedas” que operaban en el Casino y Diversiones el Rubí de Belalcázar, durante los meses de abril y mayo de 2015 mediante certificación de Coljuegos; la suma certificada será a la que haya lugar a reconocer a la sociedad demandante. 3.

Perjuicios materiales Sociedad Inversiones Cash Line S.A. 1. Por la pérdida de 14 máquinas tragamonedas: De manera que, se condenará en abstracto al reconocimiento de este perjuicio el cual se determinará en el incidente de liquidación de condena en abstracto con una cotización actualizada de al menos 3 establecimientos de comercio debidamente constituidos y registrados en cámara de comercio, de ventas de máquinas de juegos y azar, en las cuales se cotice el valor de cada una de las máquinas tragamonedas de iguales características a las destruidas; y tomándose la que resulte más económica para cada máquina, valor que actualizará a la fecha de presentación del incidente con base en el IPC. 2.

Radicado: 17001-23-33-000-2016-00839-02 (69.212) Demandantes: Inversiete SAS e Inversiones Cash Line SAS Demandado: Departamento de Caldas y otros Referencia: Reparación directa Decisión: Modifica y confirma la sentencia 17 de 17 b. Se allegarán por Inversiones Cash Line S.A.S. las declaraciones de impuesto de IVA presentadas a la DIAN de conformidad con el artículo 420 literal D del Estatuto Tributario desde el inicio de la vigencia del contrato de concesión No. 950 hasta el 24 de marzo de 2015.

TERCERO: CONFIRMAR el resto de la parte resolutiva de la Sentencia de 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas.

CUARTO: CONDENAR, por concepto de costas y agencias en derecho de esta instancia, al Municipio de Belalcázar, a favor de la parte demandante, según las consideraciones expuestas. De conformidad con el artículo 366 del CGP, ambas serán liquidadas por el Tribunal.

QUINTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de la Subsección