Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b).
Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis del reconocimiento y liquidación de la pensión. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; IBL. Subtema 3: conformidad de la cuantía del derecho pensional con lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 9 de mayo de 2017, que confirmó la providencia por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Rafael Andrés López Barreto, conforme con la Ley 33 de 1985, sustituida a Olga Rosa Pietro Martínez.
I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2017, por medio de la cual se confirmó la providencia de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Rafael Andrés López Barreto, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en el sentido de ordenar la inclusión de los viáticos y las primas de servicios, vacaciones y navidad percibidos en ejercicio del cargo de auxiliar de área del Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de la Gobernación de Sucre.
La UGPP fundamenta la acción de revisión en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido según la normativa aplicable. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Rafael Andrés López Barreto, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones RDP 021601 del 14 de mayo de 2013, RDP 031833 del 15 de julio de 2013 y RDP 036060 del 9 de agosto de 2013, expedidas por la UGPP, que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.
La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución 35025 del 24 de julio de 2003, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido entre el 31 de diciembre de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, lapso en el que ejerció el cargo de auxiliar del área de salud en el Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de la Gobernación de Sucre. 3.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo (Sucre), mediante sentencia dictada el 10 de agosto de 2016, declaró la nulidad de los actos demandados y le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los viáticos y las primas de servicios, vacaciones y navidad devengados en el último año de servicio, a partir del 1 de enero de 2011, «previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse»1. 4.
Al sustentar la decisión, el juzgado consideró que, según el precedente del Consejo de Estado señalado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, los factores dispuestos en la Ley 62 de 1985, que modificó la Ley 33 del mismo año, «no son taxativos, son un principio general (…), permitiendo incluir factores devengados por los trabajadores durante el último año de prestación del servicio (…), [tesis] unificadora que data del 4 de agosto de 2010». 5.
El Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la decisión mediante sentencia del 9 de mayo de 2017, al considerar que la pensión reconocida conforme con la Ley 33 de 1985 se debe liquidar en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales y demás sumas de dinero que el servidor haya recibido durante el último año de servicio, postura sustentada en la línea jurisprudencial consolidada desde la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 20102. 6.
De acuerdo con este precedente, ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Rafael Andrés López Barreto con los factores devengados en el último año de servicio, esto es, «la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones, prima de navidad y viáticos», de conformidad con la «interpretación asumida para la aplicación en debida forma del IBL, reafirmándose en 1 Samai, Gestionar documentos, archivo 13460 (tamaño), «C01Principal», pág. 178 y 273 (auto que corrección de la sentencia que dispone la «interpretación de lo consignado en el literal quinto», en el sentido de disponer el pago de las diferencias por concepto de la reliquidación a partir del 1 de enero de 2011». 2 Samai, Gestionar documentos, archivo 13460 (tamaño), «C02SegundaInstancia», pág. 45.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la posición que desde el año 2010 se ha abierto paso en la jurisprudencia contenciosa». 2.2. Solicitud de revisión especial 7.
El apoderado de la UGPP presentó la solicitud de revisión en ejercicio de la acción especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2017, para que se invalide y, en su lugar, se ordene lo siguiente3: (i) Declarar que la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a Rafael Andrés López Barreto y sustituida a Olga Rosa Petro Martínez no se ajusta a derecho, ya que la inclusión de factores salariales adicionales excede lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
(ii) Ordenar que la UGPP que reliquide la pensión conforme al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales taxativamente determinados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. (iii) Disponer que Olga Rosa Petro Martínez restituya a la UGPP los valores percibidos en exceso, actualizados e indexados, con los intereses moratorios correspondientes. 8.
La UGPP argumentó que la decisión judicial objeto de revisión desconoció la normativa pensional y los precedentes jurisprudenciales, al aplicar incorrectamente el régimen de transición y ordenar la inclusión de factores salariales no previstos para el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL). Señaló que estas decisiones generan un detrimento grave al erario, al comprometer el principio de sostenibilidad financiera que gobierna el sistema de pensiones. 9.
Según la UGPP, el ingreso base de liquidación debe calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual el IBL corresponde al promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o durante toda la vida laboral, actualizado anualmente con base en la variación del IPC. 10.
La entidad recurrente afirmó que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció que el IBL de la pensión de jubilación reconocida a favor de los beneficiarios del régimen de transición debe calcularse según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no conforme con las normas anteriores a esta, como la Ley 33 de 1985. 11.
Concluyó que la sentencia objeto de revisión desconoció el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y los precedentes de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado al otorgar una reliquidación pensional con base en normas inaplicables al caso concreto, lo que genera un pago en exceso a favor de la sustituta pensional, Olga Rosa Petro Martínez. 3 Samai, índice 3, archivo 2221 (tamaño).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.3. Trámite de la acción especial de revisión 12. Esta corporación, mediante auto del 31 de agosto de 2023, admitió la demanda interpuesta por la UGPP en ejercicio de la acción especial de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 9 de mayo de 2017, y ordenó la notificación personal del auto a Olga Rosa Petro Martínez, a quien le fue sustituida la pensión reconocida a Rafael Andrés López Barreto4.
La demandada fue notificada, pero no contestó la demanda. 13. El despacho sustanciador, por auto del 28 de agosto de 2024, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda de revisión; ordenó oficiar al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo para que enviara a este proceso el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 70001-33-33-002-2014-00076-00(01); requirió a la UGPP para que constituyera nuevo apoderado, solicitud que atendió mediante poder conferido al abogado Jorge Iván Palacio Palacio5, y corrió traslado de las pruebas en conformidad con el artículo 110 del CGP6.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)7, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 3.2.
Oportunidad de la acción especial de revisión 15. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 16.
En este caso, la Sala encuentra acreditado con la constancia expedida por el secretario del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo que la sentencia objeto de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2017, cobró ejecutoria el 24 de mayo de 2017, fecha en la que se dispuso la 4 Samai, índice 10. 5 Samai, índice 36. 6 Samai, índice 30. 7 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».
(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 devolución del expediente al juez de primera instancia8.
Ahora, como la demanda de revisión fue radicada el 28 de julio de 20219, se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno. 3.3. Legitimación para la causa 17. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos activos de la acción especial son el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la república y el procurador general de la nación, quienes pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.
La primera, establecida en el literal a) para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b) para los eventos en que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 18. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 19.
La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión en los eventos en que el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia, frente a la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 20.
Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, esto es, del 12 de junio de 2013, «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 21.
En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 8 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 50 y «Gestionar documentos», archivo 13460 (tamaño), «C01Principal», pág. 236. 9 Samai, índice 1.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22. Olga Rosa Petro Martínez se encuentra legitimada para la causa por pasiva, dado que fue reconocida como sustituta pensional de Rafael López Barreto, mediante la Resolución 038971 de 26 de septiembre de 2018, a partir del 14 de abril de ese año, día siguiente al fallecimiento del titular de la pensión de jubilación que se ordenó reliquidar por medio de la sentencia objeto de la acción especial de revisión10. 3.4.
Problema jurídico 23. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2017, la Subsección se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta al siguiente problema: 24.
¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Rafael Andrés López Barreto, ahora sustituida a Olga Rosa Petro Martínez, conforme a la Ley 33 de 1985, excede lo debido de acuerdo con la normativa aplicable, al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior? 3.5.
Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 25. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional ha denominado «acción especial o sui generis de revisión»11. 26.
Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley12. 27.
En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones13. 10 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 129. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 12 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28. En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión establecido en el código respectivo y se tramita por las causales descritas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 29.
En lo atinente al recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión14 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada15. 30.
Las causales establecidas en la norma procesal muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA16, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley17, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada»18. 31.
En este orden, aun cuando la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»19. 32.
En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado20 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) Requiere de un sujeto activo cualificado porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 15 CPACA, artículo 250. 16 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 17 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 18 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social21; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera que la prestación ha sido concedida con violación al debido proceso (literal a) y/o cuando la liquidación excede de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)22. 3.6.
Análisis del caso concreto. Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 33. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) en el hecho de que la orden de reliquidación que cobró firmeza con la sentencia cuestionada excedió lo debido conforme a la ley, al determinar el IBL como lo preveía el régimen pensional anterior (Ley 33 de 1985), aplicado por virtud de la transición normativa establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que benefició a Rafael Andrés López Barreto. 34.
A juicio de la entidad actora, la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el promedio de los factores salariales pagados durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus, «teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994»23. 35. Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía de la prestación frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1.
Reconocimiento y liquidación pensional 36. La Resolución 35025 de 18 de julio de 2006, incorporada al expediente, señala que Cajanal reconoció una pensión de jubilación a favor de Rafael Andrés López Barreto, condicionada al retiro definitivo del servicio, a partir del 1 de octubre de 2005, en cuantía de ochocientos cincuenta y seis mil seiscientos seis pesos con cincuenta y ocho centavos ($856.606,58), equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios y las horas extras24. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). 23 Folio 306 del cuaderno ppal. 24 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 70. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 37.
El acto administrativo citado refiere que el pensionado nació el 7 de septiembre de 1947, por lo que adquirió el estatus pensional el 7 de septiembre de 2002, y que trabajó en el sector público desde el 16 de julio de 1973 hasta el 30 de septiembre de 2005, en DASSALUD-Sucre (Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud de la Gobernación de Sucre). 38.
La UGPP, mediante Resolución 021601 de 14 de mayo de 2013, negó la reliquidación de la pensión solicitada por Rafael Andrés López Barreto el 20 de febrero de 2013, con el argumento de que el IBL se debía calcular conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado desde el 7 de septiembre de 2002, fecha en la que adquirió el estatus pensional, y el 30 de diciembre de 2010, cuando ocurrió el retiro definitivo del servicio.
Esta decisión fue confirmada por la entidad al resolver los recursos de reposición y apelación, mediante las resoluciones 036060 y 034100 del 9 y 21 de agosto de 2013, respectivamente25. 39. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 10 de agosto de 2016, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Rafael López Barreto contra las resoluciones que le negaron la reliquidación de la pensión de jubilación, accedió a las pretensiones y dispuso que «los factores a tener en cuenta para calcular el IBL pensional son: sueldo base, bonificación de servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y viáticos»26. 40.
El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia del 9 de mayo de 2017, objeto de la presente acción de revisión, confirmó la providencia apelada por la UGPP, al considerar que la pensión «debió ser liquidada en cuantía del 75 % del promedio de los factores salariales y demás sumas de dinero que reciba el trabajador como contraprestación directa de sus servicios, percibidos durante el último año, incluyendo además de la asignación básica y la bonificación de servicios prestados (…), la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y viáticos, con la salvedad que, si sobre dichos factores no se han hecho aportes, la entidad podrá compensarlos, cuando realice el pago de las respectivas mesadas»27. 41.
Mediante la Resolución RDP 046368 del 12 de diciembre de 2017, la UGPP le dio cumplimiento a la sentencia objeto de revisión, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Rafael Andrés López Barreto, con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados, viáticos y primas de navidad, servicios y vacaciones, en cuantía equivalente al 75 %, por valor de un millón cuatrocientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos sesenta y ocho pesos ($1.459.468)28. 42.
De acuerdo con la constancia expedida por la secretaria administrativa de la Oficina de Recursos Humanos de la Gobernación de Sucre, el 12 de junio de 2012, 25 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), págs. 150, 153 y 157. 26 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 23. 27 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 39-40. 28 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 56.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Rafael Andrés López Barreto devengó durante el último año (2010) bonificación por servicios prestados, viáticos y primas de navidad, servicios y vacaciones29. 43.
La UGPP, mediante Resolución 038971 del 26 de septiembre de 2018, reconoció y ordenó el pago de la sustitución pensional a favor de Olga Rosa Petro Martínez, en condición de «cónyuge o compañera» supérstite de Rafael Andrés López Barreto, a partir del 14 de abril de 2018, día siguiente al fallecimiento del pensionado, en cuantía equivalente al 100 % de la mesada30. 44.
La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional fue definida por la UGPP, conforme a la Ley 33 de 1985, aplicada en virtud del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 del que era beneficiario el pensionado, al acreditar más de 20 años de servicio en el sector público y 55 años de edad. 45.
En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP determinó que la cuantía pensional debía ser calculada con el 75 % del promedio de lo pagado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales, entre los que se encuentran los viáticos y las primas de navidad, servicios, vacaciones. 46.
Lo anterior, en atención a la aplicación de la Ley 33 de 1985 tanto para la determinación de la edad, el tiempo de servicio y el monto, como para el periodo de liquidación y los emolumentos a incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación, pues según lo expuesto en la sentencia cuestionada, «es del caso aplicar la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010», según la cual el IBL se debe conformar con todos los factores efectivamente devengados». 47.
En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legítima de las personas que estaban próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 3.7.2.
Verificación de conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 48. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 29 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 112. 30 Samai, índice 3, archivo 15390 (tamaño), pág. 161.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49. La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo». 50.
Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor31.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199332. 51. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 52.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201033, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 53.
En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo34., por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 31 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 32 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54. La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 55. Conforme con la tesis referida, es claro que a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo el 28 de agosto de 2018, por medio de la cual esta corporación replanteó la jurisprudencia de la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo. 56.
Entonces, a partir de esta nueva jurisprudencia, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales anteriores se deben liquidar de conformidad con lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que, por expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 57. Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial proferida el 9 de mayo de 2017 no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación según la cual, las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1985 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de los factores pagados en ese periodo. 58.
Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación del ente demandado que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada, pues la misma aumentó con motivo de la inclusión en el IBL de los factores correspondientes a viáticos y primas de servicios, vacaciones y navidad efectivamente devengados por el pensionado desde la fecha de su vinculación (1994) hasta el último año de servicio, tal y como consta en el certificado de sueldos y factores salariales expedido por la Oficina de Recurso Humanos de la gobernación de Sucre, el 12 de junio de 2012. 59.
En este orden, la respuesta al problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Rafael Andrés López Barreto, sustituida a Olga Rosa Petro Martínez, se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1985, vigente para la fecha en que se expidió la sentencia objeto de revisión, según la cual las pensiones reconocidas conforme con dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores pagados en ese periodo.
Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4.
Conclusión 60. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia (9 de mayo de 2017), según la cual, el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.
Costas 61. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 62. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 63.
En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según lo expuesto en los antecedentes legislativos35, involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social.
Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de mayo de 2017.
SEGUNDO. No imponer condena en costas. 35 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00484-00 (2322-2021) Demandante: UGPP Demandado: Olga Rosa Petro Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Devolver el expediente ordinario al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.