Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: Demandantes: Demandado: Referencia: 680012331000201100062 01 (57251) Reynaldo Plata Sánchez y otros La Nación-Fiscalía General de la Nación Acción de reparación directa Tema 1: Privación injusta de la libertad — Ley 600 de 2000.
Subtema 1.1. Falta de acreditación del daño antijurídico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en la prelación aprobada por Acta No. 10 del 25 de abril de 20131, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación- Fiscalía General de la Nación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de abril de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS El arquitecto Reynaldo Plata Sánchez suscribió contrato de obra con el Secretario de Aguas y Medio Ambiente del municipio de Cimitarra, para la instalación de los medidores del acueducto municipal. La liquidación de dicho contrato, sin que realmente se hubiera ejecutado la obra pactada, dio origen a una investigación penal en contra de los servidores públicos y el contratista involucrado, por los delitos de peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de requisitos legales.
La Fiscalía 15 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Bucaramanga le impuso medida de aseguramiento privativa de la libertad a Reynaldo Plata Sánchez, como contratista involucrado en los hechos, sin embargo, esta fue revocada por el superior jerárquico, en virtud del recurso de apelación interpuesto. Finalmente, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bucaramanga absolvió a Plata Sánchez de los cargos en su contra, por lo que se considera que soportó una privación injusta de la libertad.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Pretenden los accionantes que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Nación-Fiscalía General de la Nación, con ocasión de la privación de libertad que soportó Reynado Plata Sánchez, dentro de la investigación criminal a la que fue vinculado por delitos contra la administración pública, cometidos con I En la mencionada acta, la Sala Plena de la Sección Tercera del consejo de Estado, aprobó: "los expedientes que están para fallo en relación con (i) privación injusta de la libertad, (h) conscriptos y, (iii) muerte de personas privadas de la libertad, podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno ( )".
Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros ocasión del contrato estatal 286, suscrito entre la Secretaría de Aguas y Medio Ambiente de Santander y el ingeniero Plata Sánchez. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia: El Tribunal Administrativo de Santander, en auto del 8 de marzo de 2012, dispuso la admisión de la demanda.
El auto admisorio fue notificado en debida forma2. Transcurrido el término para contestar la demanda, la Nación-Fiscalía General de la Nación argumentó que su actuación se materializó en cumplimiento de sus deberes constitucionales y no se configuró ninguna actuación ilegal o desproporcionada que permita calificar de injusta la privación de la libertad que, por el contrario, la Fiscalía delegada consideró necesaria, en virtud de los elementos de juicio y el acervo probatorio con el que contaba la investigacións. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 23 de abril de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dado que encontró demostrado que Reynaldo Plata Sánchez fue privado de su libertad el 3 de mayo de 2004, en virtud de la Resolución del 27 de abril de 2004, en la que la Fiscalía 15 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bucaramanga dictó medida de aseguramiento en su contra, por los delitos de peculado por apropiación en concurso con contrato sin cumplimiento de los requisitos legales.
En virtud del recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior, el 24 de junio de 2004, ordenó la libertad de Reynaldo Plata Sánchez y, luego de que la Fiscalía 15 Delegada dictó resolución de acusación por el delito de abuso de confianza calificado, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de esta ciudad decidió absolver al procesado, porque las conductas punibles investigadas no existieron.
Por lo anterior, el Tribunal concluyó que el demandante no estaba en la obligación de soportar el daño ocasionado con la privación de su libertad, por lo que dispuso el resarcimiento del mismo. 2.4. El recurso 2.4.1. La Nación-Fiscalía General de la Nación sustentó su recurso de apelación con fundamento en los siguientes cargos contra la sentencia de primera instancia: 2.4.1.1.
La decisión de imponer medida de aseguramiento privativa de la libertad contra Reynaldo Plata Sánchez cumplió con todos los requisitos sustanciales y formales exigidos por la ley. 2.4.1.2. En el proceso penal, la Fiscalía emitió resolución de acusación, debido a que tenía en su poder hechos indicadores que comprometían la responsabilidad del imputado, sin que fuera requisito, para ese momento procesal, tener certeza sobre la comisión del ilícito investigado. 2 Auto admisorio de la demanda y constancia de notificación, f. 51 a 62, C. 1. 3 Contestación de la demanda, Nación-Fiscalla General de la Nación, f. 63, c. 1. 2 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros 2.5.
Conciliación Según lo prescrito en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, el Tribunal convocó a audiencia de conciliación'', la cual, luego de ser aplazada, fue evacuada el 26 de octubre de 20158 con acuerdo conciliatorio. La fórmula de conciliación propuesta por la Nación-Fiscalía General de la Nación y aceptada por la parte demandante consistió en el pago del 70% del valor de la condena solo por los daños morales y daño emergente, con la condición de que se renunciara al trámite incidental por concepto de lucro cesante, comoquiera que la condena fue en abstracto.
La abogada de la parte demandante aceptó la propuesta de la Fiscalía, sin embargo, aclaró que no contaba con la facultad de conciliar sobre las pretensiones de la demandante María Olivia Sánchez, ya que, en virtud de su fallecimiento, no fue posible obtener poder con la facultad expresa para ese efecto. Mediante auto del 14 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander aprobó el acuerdo conciliatorio parcial, en relación con los demandantes Reynaldo Plata Sánchez, María Eugenia Cepeda Arenas, Lucas Andrés Plata Cepeda, Tatiana Andrea Plata Cepeda y Héctor Plata Sánchez; y concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, en lo atinente a la demandante María Oliva Sánchez por cuanto la apoderada no contaba con la facultad de conciliar8. 2.6.
Trámite relevante en segunda instancia Esta Corporación, en auto del 29 de junio de 20167, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de abril de 2015, esto, en relación con las pretensiones correspondientes a la demandante María Olivia Sánchez.
Finalmente, por auto del 21 de julio de 20168, corrió traslado a las partes, para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público, para que rindiera concepto de fondo. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. PROBLEMA JURÍDICO 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso ("CGP") — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 18878-10— el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a 4 Auto del 12 de junio de 2015, f. 253, c. ppal. Acta de audiencia de conciliación, f. 310, c. ppal. 6 Auto que aprueba acuerdo conciliatorio parcial y concede recurso de apelación, f. 319, c. 1. 7 Auto de 29 de junio de 2016, que admite recurso de apelación, f. 327, c. ppal.
Auto de traslado, 21 de julio de 2016, f. 331, c. ppal. 9 "Articulo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. II Sin embargo los recursos interpuestos la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [ r (subrayado fuera del texto original). 19 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 3 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley', como lo establece el artículo 328 del CGP.
Sin embargo, como la misma norma lo establece, "cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones". Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de "pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada"11. 3.2.
En este orden de ideas, de acuerdo con los cargos de la apelación, y específicamente con lo que subsiste de aquella luego de la conciliación y sus efectos de cosa juzgada, es preciso resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe responder la demandada por los daños ocasionados a la señora María Oliva Sánchez derivados de la privación de la libertad que soportó Reynaldo Plata Sánchez? IV.
CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 4.1.1. La Sala procede a resolver los problemas atinentes al fondo de la litis habida consideración de la competencia que le asiste para ello en atención a lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 270 y a la naturaleza del asunto12, así como al oportuno ejercicio que del medio de control hizo la parte demandante, ya que presentó su demanda el día 26 de enero de 2011, esto es, dentro de los dos (2) años posteriores13 al día siguiente a la ejecutoria de la providencia que absolvió14 a Reynaldo Plata Sánchez15. 4.1.2.
Dicha decisión tendrá tal alcance respecto de los siguientes demandantes que la Sala encuentra legitimados en causa por activa: María Oliva Sánchez. Esto, por cuanto acreditó ser la madre de la persona directamente afectada con la privación de la libertad que considera injusta". Cabe mencionar que tanto en el registro civil de nacimiento de Reynaldo Plata Sánchez, como en la firma que suscribió la demandante al otorgar el respectivo poder, su nombre figura como Olivia Sánchez, a pesar de que en la demanda fuera mencionada como María Olivia Sánchez. 11 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 12 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008, rad. núm. 11001-03-26-000-2008-0009-00(34985). 13 CCA.
Articulo 136.8. "La de reparación directa caducará al vencimientq del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa". 14 Constancia de ejecutoria de la sentencia de absolución, 6 de febrero de 2009, f. 59, Samai, índice 20, archivo PDF 26. 15 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 2 de febrero de 1996, exp. 11425. le Registro civil de nacimiento de Reynaldo Plata Sánchez, indicativo serial 16634924, en el que figura el nombre de la señora Olivia Sánchez como su madre, f. 22, c. 1. 4 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros Y en lo que atañe al extremo pasivo de la litis, la Sala encuentra legitimada en la causa a la Nación-Fiscalía General de la Nación, por ser la entidad que intervino en la actuación que la parte actora considera le generó un daño antijurídico. 4.2.
Sobre la declaración de responsabilidad deprecada 4.2.1. El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas. 4.2.2.
La Ley 600 de 2000, vigente en el momento de los hechos, establecía que la medida de aseguramiento de detención preventiva procedía cuando existieran dos (2) indicios graves de responsabilidad, con base en pruebas legalmente producidas en el proceso, y el delito imputado fuera castigado con pena de prisión mínima de cuatro (4) años o fuera mencionado en el artículo 357.2 de la Ley 600 de 200007].
Con todo, la estricta coherencia que debe ser observada con la comprensión que se ha hecho del daño antijurídico como aquel quebranto que el titular del patrimonio lesionado no está obligado a soportar19, lleva a entender que, en algunas ocasiones, el daño causado con plena observancia de la ley y de la principialística rectora de la actuación del órgano demandado puede, sin embargo, resultar intrínsecamente injusto.
Esa es la razón por la que el juicio relativo a la juridicidad del daño no se agota con la verificación de la observancia del actuar conforme a derecho positivo de la autoridad que causó el daño, verificación que siempre viene necesaria para preservar el sentido correctivo y propedéutico que cumple el juicio de responsabilidad estatal aquiliana y, por el contrario, debe extenderse al análisis de su conformidad con la justicia. Así lo reclama un correcto entendimiento del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.
Esa injusticia, cuando de una privación de la libertad personal por causa de detención preventiva dispuesta con ocasión de una investigación penal se trata, como bien lo advirtió la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996, no puede determinarse linealmente a partir del resultado absolutorio o equivalente, del proceso penal.
Tampoco emerge de forma automática por descarte de la antijuridicidad que reposa en la causación del daño19. Debe surgir de una adecuada relación entre los fines que se pretendían satisfacer con la medida29-21, 11 "Artículo 356. Solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la detención preventiva. 11Se impondrá cuando aparezcan por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso.
II No procederá la medida de aseguramiento cuando la prueba sea indicativa de que el imputado pudo haber actuado en cualquiera de las causales de ausencia de responsabilidad. II Artículo 357. La medida de aseguramiento procede en los siguientes eventos: II 1. Cuando el delito tenga pm vista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro (4) arios. [1". 18 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 28 de mayo de 1992, exp. 6771. 19 «[E)/ juez administrativo, al esclarecer si la privación de la libertad se apartó del criterio de corrección jurídica exigida, debe efectuar valoraciones que superan el simple juicio de causalidad y ello por cuanto una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, sustento normativo de la responsabilidad del Estado en estos casos, impone considerar, independientemente del titulo de atribución que se elija, si la decisión adoptada por el funcionario judicial penal se enmarca en los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, [ ".
CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-072 de 2018. 29 "Esta Corte estima que en el principio de presunción de inocencia subyace el propósito de las garantías judiciales, al afirmar la idea de que una persona es inocente hasta que su culpabilidad sea demostrada. De lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Convención se deriva la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido más allá de los límites estrictamente necesarios para asegurar que no impedirá el desarrollo eficiente Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros y la contribución que haya prestado la conducta del penalmente procesado a la configuración de la convicción con el grado de probabilidad que exigía la ley para su decreto, de una apariencia de su responsabilidad en el asunto (razonabilidad).
Además, la medida de aseguramiento no puede equivaler o superar el monto de pena previsto para el delito22. Ahora bien, en el procedimiento penal adelantado, el nivel de certidumbre de la responsabilidad del imputado debía incrementarse a medida que avanzara el proceso, pasando de la posibilidad, al resolver la situación jurídica, a serios motivos de credibilidad, cuando se califica el mérito del sumario23, y luego a la certidumbre" requerida, por último, para dictar sentencia condenatoria que supere la presunción de inocencia25. 4.2.3.
Pues bien, conforme a las pruebas documentales practicadas en el presente asunto, fueron acreditados los siguientes hechos: 4.2.3.1. El 27 de abril de 2004, la Fiscalía 15 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Bucaramanga resolvió la situación jurídica de varios investigados, entre ellos, Reynaldo Plata, a quien le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de excarcelación, como supuesto responsable del delito de peculado por apropiación en concurso con el de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales.
Como fundamento de esta decisión, la Fiscalía argumentó: - El 12 de junio de 2000 se originó una investigación por la información enviada por la Veeduría de Cimitarra a la oficina de control interno de la Gobernación de de las investigaciones y que no eludirá la acción de la justicia, pues la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva".
CORTE IHO, caso Suárez Rosero, sentencia de 12 de noviembre de 1997, serie C N° 35, párr. 77. 21 "Las medidas cautelares se establecen en tanto sean indispensables para los objetivos propuestos. La prisión preventiva no es una excepción a esta regla. Como consecuencia del principio de excepcionalidad, sólo procederá la prisión preventiva cuando sea el único medio que permita asegurar los fines del proceso porque se pueda demostrar que las medidas menos lesivas resultarían infructuosas a esos fines.
Por eso, siempre se debe procurar su sustitución por una de menor gravedad cuando las circunstancias así lo permitan. [ ] 105. Otra condición del carácter cautelar de la prisión preventiva es que está llamada a regir sólo durante el lapso estrictamente necesario para garantizar el fin procesal propuesto (provisionalidad)". COMISIÓN IDH.
Informe 86/09, Caso 12.553, Fondo, José, Jorge y Dante Peirano Basso, Uruguay, 6 de agosto de 2009, párr. 100 y 102 y 105. 22 "La prisión preventiva se halla limitada, asimismo, por el principio de proporcionalidad, en virtud del cual una persona considerada inocente no debe recibir igual o peor trato que una persona condenada. El Estado debe evitar que la medida de coerción procesal sea igual o más gravosa para el imputado que la pena que se espera en caso de una condena.
Esto quiere deck que no se debe autorizar la privación cautelar de la libertad, en supuestos en los que no sería posible aplicar la pena de prisión, y que aquélla debe cesar cuando se ha excedido la duración razonable de dicha medida. El principio de proporcionalidad implica, además, una relación racional entre la medida cautelar y el fin perseguido, de tal forma que el sacrificio inherente a la restricción del derecho a la libertad no resulte exagerado o desmedido frente a las ventajas que se obtienen mediante tal restricción".
CORTE IDH. Caso Barreto Leiva Vs Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C No. 206, párr. 122. 23 "Articulo 395. Formas de calificación. El sumario se calificará profiriendo resolución de acusación o resolución de preclusion de la instrucción. [1 Artículo 397. Requisitos sustanciales de la resolución de acusación. El Fiscal General de la Nación o su delegado dictarán resolución de acusación cuando esté demostrada la ocurrencia del hecho y exista confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad, indicios graves, documento, peritación o cualquier otro medio probatorio que señale la responsabilidad del sindicado. [ ] Artículo 397.
Requisitos sustanciales de la resolución de acusación. El Fiscal General de la Nación o su delegado dictarán resolución de acusación cuando esté demostrada la ocurrencia del hecho y exista confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad, indicios graves, documento, peritación o cualquier otro medio probatorio que señale la responsabilidad del sindicado". 24 "Artículo 232.
Necesidad de la prueba. Toda providencia debe fundarse en pruebas legal, regular y • oportunamente allegadas a la actuación. II No se podrá dictar sentencia condenatoria sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza de la conducta punible y de la responsabilidad del procesado". 25 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1 de octubre de 2018, exp. 46328. 6 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros Santander, en la que comunicó que las obras descritas en el contrato 286 de 1998 no fueron realizadas. - El mencionado contrato fue celebrado entre el Secretario de Aguas y Medio Ambiente y el arquitecto Reynaldo Plata Sánchez, para la instalación de los medidores de micro-medición del acueducto de Cimitarra, por un valor de $32.899.776, en un plazo de 2 meses.
Este contrato de obra era necesario para el municipio, debido a las continuas interrupciones en la prestación del servicio de agua, sin que fuera posible cuantificar y cobrar, por falta de medidores. - Finalmente, la obra no se realizó y solo se entregaron cajas de inspección, tapas de las cajas, micro-medidores con accesorios. Es decir, que el municipio adquirió los materiales por el valor del contrato de obra, como si se hubiera celebrado un contrato de suministro.
El objeto del contrato varió sin ninguna justificación y la obra no se llevó a cabo. Sin embargo, el pago del contrato sí se efectuó. - Las pruebas demuestran que, tanto el convenio como el contrato, eran claros y específicos frente a su objeto, y ninguno de los involucrados vinculados a la investigación tenían la potestad de cambiar el objeto del contrato, que consistía en ejecutar una obra civil para la comunidad de Cimitarra.
Por lo anterior, la Fiscalía encontró que la conducta de los procesados configura los tipos penales de peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de los requisitos de ley. Frente a la situación jurídica de Reynaldo Plata Sánchez se anotó: "En la presente investigación, según el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares, (sic) que las obras de Domiciliaria completa, incluyendo excavación, tubería PVC, accesorios, medidor, cajilla con tapa y relleno son de la competencia de un ingeniero civil con experiencia en este tipo de obras o de un ingeniero sanitario.
Siendo en el presente asunto el contratista un arquitecto, sin embargo si no tenía experiencia o no podía económicamente cumplir el contrato por qué se obligó y por qué razón presentó una propuesta con un menor valor saliendo favorecido con el contrato ( )26. 4.2.3.2. En virtud del recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Bucaramanga, el 24 de junio de 2004, resolvió revocar la resolución de 27 de abril de 2004 y ordenó la libertad de Reynaldo Plata Sánchez.
Esto, por cuanto consideró que la medida de aseguramiento privativa de la libertad no era necesaria, en tanto el arquitecto Reynaldo Plata fue capturado cuando se presentó ante la Fiscalía para comparecer al proceso. Además, es una persona que no resulta peligrosa para la comunidad y no ha entorpecido la actividad probatoria. Lo anterior, sin perjuicio de las consideraciones realizadas sobre la liquidación ilegal de un contrato cuyo objeto no fue cumplido y a pesar de ello, el contratista, supervisor, y Secretario de Medio Ambiente, "firmaron acta de liquidación en la que se hizo constar que se habla cumplido con la totalidad de las obligaciones pactadas en el contrato", por lo que no cabe duda que los servidores públicos y el contratista incurrieron en el delito de celebración de contratos sin los requisitos legales, delito por el cual era procedente la medida de aseguramiento privativa de 26 Samai índice 20, archivo PDF 27. 7 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros la libertad, por existir prueba de la conducta delictiva y de la responsabilidad penal27. 4.2.3.3.
El 26 de enero de 2009, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bucaramanga absolvió a Reynaldo Plata Sánchez de los cargos en su contra por los delitos de abuso de confianza calificado y celebración de contratos sin cumplimiento de los requisitos legales. Frente al delito de abuso de confianza, el juez penal expuso que su configuración está supeditada a la apropiación de dineros públicos que, en este caso, correspondía al sobre costo de los medidores ofrecidos por el contratista y que no se encontró demostrada.
Ahora bien, en relación con el cargo de celebración de contratos sin requisitos legales esenciales y atendiendo a la congruencia con los escritos de acusación de primera y segunda instancia28, en los que se realizaron las imputaciones tácticas referentes al haber contratado a una persona no idónea para la realización del objeto contractual; no haber realizado estudios previos de factibilidad y conveniencia; y haber liquidado de manera irregular el contrato, cambiando el objeto contractual a un contrato de suministro, el juez penal consideró que: i) La conveniencia de la obra fue estudiada en el convenio entre Findeter y la Gobernación de Santander, por lo que no le correspondía a los servidores públicos que suscribieron el contrato, conocer la viabilidad de la ejecución de la obra. ii) En el municipio de Cimitarra no existía red matriz ni red domiciliaria, por lo que era imposible la instalación de los micro-medidores.
Por tanto, para poder cumplir con lo pactado se llegó a un acuerdo con la alcaldía y se firmó un acta de compromiso, para instalar los medidores cuando existieran las condiciones para ello. iii) La actuación de los procesados estuvo regida por la buena fe y no es posible derivar de esta la intención de obtener un provecho propio. Finalmente, en relación con la liquidación del contrato por parte de sus suscriptores, que fue calificada como irregular, debido a que el objeto del contrato fue claramente incumplido, el juez penal estableció que tal conducta configuró el tipo penal de falsedad ideológica en documento público y no la celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales por el que fueron acusados.
La sentencia señaló: "Efectivamente lo plasmado en el ( )"acta de liquidación" que daba fe por parte del contratista PLATA SÁNCHEZ y del supervisor CARVAJAL CAMARO que "se ha cumplido la totalidad de las obligaciones pactadas en el contrato" y por tanto se liquidaba el mismo, aseveración que en momento alguno (sic) compadece con la realidad, pues por todos es sabido que el objeto contractual no se puedo cumplir en su totalidad, pues no se pudieron instalar los medidores por los múltiples inconvenientes que en el proceso se destacaron, aseveración que se erige en una falsedad en documento público de manera ideológica y no en una liquidación ilegal de contrato, pues el secretario de aguas y saneamiento básico ( ).
Luego la conducta en que incurrieron los aquí acusados no fue la de celebración indebida de contratos sino la de FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO, razón más que suficiente para soportar la decisión de absolución presente"29. 27 Samai índice 20, PFD 26. 28 No obra en el expediente copia de las resoluciones de acusación a las que se hace referencia en la sentencia penal. 28 Samai índice 20, PFD 26. 8 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros 4.2.4.
De esta manera, comoquiera que en segunda instancia corresponde establecer si a la señora María Oliva Sánchez se le causó un daño por el cual deba responder la demandada y, habida cuenta que la señora Sánchez acude en condición de víctima indirecta, se hace menester analizar si a la víctima directa de la privación se le ocasionó un daño antijurídico del cual pueda ser tributaria y por rebote la señora María Oliva.
Con tal fin, se estudiará si la restricción de la libertad que afrontó el señor Reynaldo Plata Sánchez es constitutiva de una privación injusta o, lo que es lo mismo, reúne los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado. En cuanto al daño, entendido como el menoscabo a un interés jurídico tutelado, la parte actora lo hizo consistir en la privación de la libertad Reynaldo Plata Sánchez, lo que esta Subsección encuentra acreditado con el oficio mediante el cual el jefe de la unidad de Policía Judicial dejó al capturado a disposición de la Fiscalía 15 Seccional de Bucaramanga y en el que consignó que la captura ocurrió al momento en que Plata Sánchez ingresó a la Fiscalía y "le figuró una orden de captura en el sistema", por el delito de peculado por apropiación3°; el acta de diligencia de captura en la que obra constancia de la lectura de los derechos del capturado; y con la providencia del 27 de abril de 2004, en la que la Fiscalía resolvió la situación jurídica del capturado y le impuso medida de aseguramiento privativa de la libertad.
Así mismo, obra en el expediente la providencia del 24 de junio de 2004, en la que la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior decidió revocar la medida de aseguramiento impuesta y ordenó la libertad inmediata del procesado. Así, en el presente asunto, se encuentra demostrado que Reynaldo Plata Sánchez estuvo privado de su libertad desde el 27 de abril de 2004, cuando fue capturado por orden de la Fiscalía, hasta el 24 de junio de 2004, cuando la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior revocó la medida de aseguramiento impuesta en su contra.
Por lo que se encuentra acreditado que el demandante sufrió un menoscabo en su libertad personal por causa de la decisión adoptada por la Fiscalía 15 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Bucaramanga, esto es, en un derecho fundamental reconocido en el artículo 28 constitucional31, detrimento este que, a su vez, trae consigo padecimientos morales a los seres queridos más cercanos a quien resultó privado32 de su libre locomoción. En consecuencia, honró la carga de demostrar que sufrió materialmente un daño, es decir, un menoscabo a un interés jurídicamente relevante en cabeza suya y de los demás actores.
Ahora bien, para que el daño tenga carácter antijurídico, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario verificar que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que lo legitime33. La captura del aquí demandante fue ordenada con fines de indagatoria, debido a que durante las pesquisas realizadas por la Policía Judicial, con ocasión de la comunicación enviada por la Veeduría municipal a la Gobernación, informando sobre el incumplimiento del contrato de obra celebrado para la instalación de los medidores de micro-medición del acueducto de Cimitarra, se 3° Oficio de 3 de mayo de 2004 suscrito por el jefe de la Unidad de Policía Judicial, Samai, índice 20, PDF 26. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 18960, y sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, expediente 25022. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 36149. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, expediente 46932. 9 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros encontró que Plata Sánchez suscribió contrato para la ejecución de dicha obra, el cual fue liquidado sin que el objeto de este estuviera cumplido.
Una vez el capturado fue puesto a disposición de la Fiscalía, le fue impuesta una medida de aseguramiento privativa de la libertad, teniendo en cuenta que la investigación a la que fue vinculado Reynaldo Plata Sánchez cursaba por delitos cuya sanción superaba los cuatro años de prisión, pues la punibilidad del delito de peculado por apropiación oscilaba entre 6 a 15 años de prisión; y la del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, entre 4 y 12 años, según disponían los artículos 397 y 410 del Código Penal.
Así, el Fiscal de conocimiento cumplió con lo dispuesto en el artículo 357 de la Ley 600 de 2000, como requisito formal para decretar, el 27 de abril de 2004, la medida de aseguramiento de detención preventiva al imputado. Ahora bien, frente al fundamento para adoptar dicha decisión, la Fiscalía contaba con las siguientes pruebas: i) Contrato de obra 286/98 celebrado entre el Departamento de Santander y Reynaldo Plata Sánchez, para ejecutar la precios unitarios las obras de micromedición del acueducto del casco urbano del municipio de Cimitarra, en un plazo de 2 meses; ii) Resolución 10379 de 25 de noviembre de 1998, por la cual se adjudica un contrato de menor cuantía para la micromedición del acueducto del casco urbano de Cimitarra, por $32.899.776, al arquitecto Reynaldo Plata Sánchez; iii) Acta de recibo final del contrato 286 de 1998, suscrita por el contratista, el supervisor y el secretario de Aguas y Medio ambiente, en la que hicieron constar que las obras contratadas fueron recibidas a satisfacción y quedaron bajo la administración del municipio de Cimitarra; iv) Acta del liquidación del contrato 286/98 suscrita el 1 de marzo de 1999, por el contratista, el supervisor, el secretario de Aguas y Medio Ambiente y el Director de Aguas y Saneamiento Básico, en la que se anotó que se cumplió con la totalidad de las obligaciones pactadas en el contrato; y) Acta de entrega y recibo final de los micromedidores suscrita por la Jefe de planeación municipal de Cimitarra y por el contratista Reynaldo Plata Sánchez, en la que constan los materiales recibidos, a saber: cajas de inspección tapas de las cajas y micromedidores con sus accesorios.
En el acta se agregó una nota al pie que indica que "los materiales no fueron instalados debido a que las condiciones del agua que existen en este momento pueden dañar los equipos"; vi) Oficio en el que se le informa al gobernador de Santander el resultado de la visita de supervisión al cumplimiento del contrato 286 de 1998, para la micromedición del acueducto del casco urbano de Cimitarra.
Entre los puntos a resaltar se encuentra que las obras contratadas no fueron ejecutadas y que el valor del contrato se invirtió en el suministro de los elementos pagados. También se señaló que los precios unitarios cancelados por el departamento en el contrato mencionado se encuentran por encima de los precios analizados en un 44.53%, equivalente a $13.855.140, a favor del contratista.
Con los elementos de prueba enumerados, la Fiscalía encontró que efectivamente se celebró un contrato de obra entre la gobernación de Santander y el arquitecto Reynaldo Plata Sánchez, para la instalación de los micromedidores del acueducto urbano de Cimitarra y que este fue liquidado como si la obra hubiera sido entregada a satisfacción, hecho que no ocurrió, pues estas no pudieron llevarse a cabo, debido a que las condiciones del acueducto no eran idóneas para la instalación de los medidores.
Esta situación daba cuenta de la posible configuración de las conductas punibles por las que fue vinculado el demandante 34 Samai, índice 20, PDF 26. 10 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros al proceso a saber peculado por apropiación y contrato sin el cumplimiento de requisitos legales 35.
El Código Penal, en su artículo 397 define el delito de peculado por apropiación así: "El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones, incurrirá en prisión de seis (6) a quince (15) años, multa equivalente al valor de lo apropiado sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo término".
Así mismo, en el artículo 410 ordena que el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales se configura cuando: "el servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años".
Es preciso mencionar que las conductas punibles de peculado por apropiación y de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales son delitos de sujeto activo calificado, por lo que solo pueden ser cometidos por los sujetos que reúnan las calidades especiales previstas en el tipo penal, esto es, por servidores públicos. Al respecto, el artículo 56 de la Ley 80 de 1993 establece que "[p]ara efectos penales, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales y, por lo tanto, estarán sujetos a la responsabilidad que en esa materia señala la ley para los servidores públicos", con lo que la equiparación con la calidad de servidor público que trae la ley en el ámbito de la responsabilidad penal, vendría dada por la condición de contratista de un contrato celebrado con una entidad estatal.
De esta manera, los elementos de prueba con los que contaba la Fiscalía para proferir la medida restrictiva de la libertad demuestran el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa procesal penal en su artículo 35636 para su decreto, en tanto se trataba de un contrato de obra que evidentemente fue incumplido, por lo que tampoco se denotaba procedente su liquidación. Teniendo en cuenta que el aquí demandante fungió como contratista en el contrato por el que se adelantó la investigación, se infiere la necesidad y proporcionalidad de la imposición de la medida de aseguramiento para evitar la obstrucción de la investigación. Esto, por cuanto, de su participación tanto en la celebración del contrato como en su respectiva liquidación emergía una muestra de la razonabilidad que comportaba la restricción preventiva de la libertad de los implicados en ella, en relación con el impacto que sus gestiones podían tener en el desarrollo del proceso. 35 Providencia mediante la que se resolvió la situación jurídica de los procesados, f. 35 a 43, C. 1. 36 "Solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la detención preventiva.
Se impondrá cuando aparezcan por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso". 11 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros Así las cosas, la Fiscalía consideró que las pruebas documentales de las que surgió la sindicación en contra del aquí demandante, principalmente las que daban cuenta de la suscripción de un contrato de obra y la liquidación del mismo sin que fuera entregada la respectiva obra pública, son pruebas coherentes, creíbles y articuladas, que dieron cuenta de su participación en la actividad delictiva y que brindaron fundamento para una inferencia razonable sobre su autoría en los delitos endilgados.
Asunto diferente es que en momento posterior, con ocasión del recurso de apelación, la Fiscalía delegada ante el Tribunal Superior reevaluó la necesidad de la medida restrictiva de la libertad, y tuvo en cuenta el hecho de que Reynaldo Plata Sánchez fue capturado en el momento en que este acudió a la Fiscalía en virtud del proceso al que fue vinculado, para revocarla.
Así mismo consideró que no se trataba de una persona peligrosa o que pudiera entorpecer la actividad probatoria. Si bien estas consideraciones atienden a la realidad procesal que se presentó, la decisión de imponer medida de aseguramiento estuvo ajustada a las exigencias normativas y se fundó en las pruebas que daban cuenta de la posible configuración de los delitos investigados, situación que no cambió al momento de revocar la medida, sino que se trató de una consideración distinta que se encuentra en la esfera de la autonomía judicial del fiscal frente a la valoración de los elementos de prueba con los que contaba la investigación. Finalmente, aunque el juez penal absolvió a los procesados al encontrar que su conducta se enmarcaba en el delito de falsedad en documento público y no en el tipo penal de contrato sin cumplimiento de requisitos legales por el que fueron procesados, los fundamentos de la absolución no desvirtuaron los elementos por los cuales la fiscalía decidió imponer medida de aseguramiento, pues la configuración del delito resultaba razonablemente probable para dicho momento procesal, sin que en esa etapa del proceso fuera posible realizar un razonamiento distinto sobre el tipo penal configurado.
La medida de aseguramiento de detención preventiva que le fue impuesta a Reynaldo Plata Sánchez y que estuvo vigente hasta el momento en que fue revocada, fue legalmente adoptada y, observante de los principios de necesidad y de proporcionalidad, en la medida en que existían suficientes elementos de prueba que daban cuenta de la posible comisión de una conducta ilícita, lo que significa que, aunque constituyó un daño material, un menoscabo a la libertad física de aquel, no admite, a la luz de las pruebas traídas a este contencioso, prédica de antijuridicidad.
Ha de tomarse en consideración que el mismo ordenamiento constitucional confiere, de manera excepcional y por vía cautelar o preventiva, una permisión de la privación de la libertad en sede de instrucción criminal, sin que aún se haya demostrado la culpabilidad del incriminado, en los casos y según las formas establecidas por leyes preexistentes.
Por ende, como en el presente caso la medida privativa de la libertad fue proferida con base en la inferencia que hizo la fiscalía, a partir de prueba válida y eficaz que daba cuenta armónica, hasta ese momento, de los hechos denunciados, lo que le permitió, a través de un razonamiento lógico, inferir la probable participación del capturado en la conducta denunciada. 12 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros Así las cosas, la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta al demandante fue legalmente adoptada y ceñida a los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, lo que significa que, aunque constituyó un menoscabo a la libertad física de Reynaldo Plata Sánchez —con lo que le irrogó un daño a aque137 y a sus familiares38— no admite, a la luz de las pruebas traídas a este contencioso, prédica de que haya sido causado de manera antijurídica38.
Lo anterior, por cuanto el estudio de las pruebas permite apreciar que la conducta del señor Reynaldo Plata Sánchez fue determinante para forjar el juicio provisional que debía hacer la autoridad al momento de decidir la interdicción cautelar de su libertad. Tales circunstancias, determinadas por el propio proceder de la víctima, crearon una apariencia con el grado de probabilidad que demandaba la ley para la adopción de la medida, y por tanto, esta, aparte de autorizada por el ordenamiento jurídico, no se revela lesiva de la justicia. Ahora, vista desde uno de sus extremos, no consulta en lo más mínimo el principio de justicia, que una persona deba soportar la carga de garantizar los fines de una medida cautelar lesiva de su libertad, por causa de una apariencia de responsabilidad a cuya configuración fue totalmente ajeno, por ejemplo, porque el hecho investigado no ocurrió, o porque habiendo ocurrido, el procesado fue totalmente ajeno a su consumación, pese a lo cual, pruebas e indicios edificados al margen de su conducta crearon la apariencia de su ocurrencia o participación. El establecimiento de esta relación demandará estudio, por parte del juez de la responsabilidad en cada asunto en concreto, de los fundamentos de hecho que planteó la víctima al momento de formular su demanda de reparación, tanto como de los hechos que revelan las pruebas practicadas y decisiones tomadas en la investigación penal y válidamente traídas al contencioso de reparación. De cualquier manera, una elemental consecuencia con la carga de transparencia" que pesa sobre la decisión judicial, demanda del juez, dar cuenta de las razones que determinan su juicio allende la mera empatía con la víctima y más allá de sus intuiciones.
Llevado tal esmero al caso concreto, no se advierte que la medida impuesta al señor Reynaldo Plata Sánchez haya sido producto de una apariencia creada por quien tuvo a cargo imponerla, sino que, antes bien, se acompasó con las pruebas que tuvo a su alcance la Fiscalía para dicho momento, y que, si bien aquellas no alcanzaron a derruir la presunción de inocencia, si fueron, desde el punto de vista del análisis que le concierne al juez de la responsabilidad suficientes para proferir y sustentar la medida privativa de la libertad, sin que en ello se advierta, como ya se dijo, grado alguno de injusticia y, mucho menos, una hipótesis que mueva al juez a declarar la responsabilidad con un fundamento distinto al aquí expuesto.
Así, ausente de prueba, como se halla el daño antijurídico que los actores pretendían les fuera reparado, no hay lugar al avance al juicio de imputación, por lo que la sentencia del 23 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, ha de ser revocada en cuanto al reconocimiento de las pretensiones formuladas por la señora María Oliva Sánchez. 37 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de abril de 20113, exp. 18960, fundamentos jurídicos 2.1, 2.2 y 2.3; y sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, fundamento jurídico 5.1. 39 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de noviembre de 2021, exp. 46681. 39 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-342 de 2022, fundamentos jurídicos 156 y 157. 40 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-405 de 2021, fundamentos jurídicos 92 y 150; entre otras. 13 Radicado: 680012331000201100062 01 (57251) Demandante: Reynaldo Plata Sánchez y otros V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCASE la sentencia, del 23 de abril de 215, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo que concierne a las pretensiones formuladas por la señora María Oliva Sánchez y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda presentadas por ésta.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase ICOLASYEP O E Presidente JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁN$±Z.LLIQUE rado Aclaración de voto. Cfr. Rad. 34.326-17 y Rad. 45.655-19 #2. Magistrado 14