Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., ocho (08) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-2016-00458-01 (0994-2021) Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema 1.

Tiempo de servicio como docente hora cátedra. Subtema 2. Salarios y prestaciones pagados con recursos provenientes del situado fiscal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO En el asunto bajo estudio, el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia al indicar que no acreditó 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital, municipal o nacionalizada.

Como fundamento de la demanda alega que los actos de nombramiento y posesión, así como las certificaciones de tiempo de servicio, aportados con la demanda, dan cuenta de su vinculación con el servicio docente territorial y de su derecho a percibir la prestación pensional solicitada. Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.

ANTECEDENTES 2. La demanda1 1. Por medio de escrito presentado en fecha 13 de mayo de 2016, el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares por conducto de apoderado formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se señalan. 2.1.1.

Pretensiones El demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 2. Resolución RDP 049334 del 25 de noviembre de 2015, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. 3.

Resoluciones RDP 000839 del 14 de enero de 2016 y RDP 007440 del 19 de febrero de 2016 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que resolvieron los recursos de reposición y apelación formulados por la parte actora y que confirmaron la Resolución RDP 049334 del 25 de noviembre de 2015. 4.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia a partir del mes de octubre de 2008, con las mesadas reajustadas y el pago de intereses moratorios causados. 5. También pidió que la sentencia se cumpla acorde con los artículos 192 y 195 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 6. La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 7. El accionante nació el 15 de octubre de 1949 y se vinculó por primera vez al servicio docente a partir del 13 de febrero de 1978, en la institución educativa Colegio Departamental de Bachillerato «El Carmelo» del municipio de San Juan, La Guajira. Con posterioridad, continuó desempeñándose como docente a través de distintas vinculaciones de orden municipal, departamental y nacionalizadas durante 26 años, 4 meses y 17 días, cumpliendo con el tiempo exigido por las Leyes 114 de 1913,116 de 1928 y 37 de 1933 para el reconocimiento de una pensión gracia. 1 Folios 2 a 7 del expediente físico.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. Finalmente, se adujo que la entidad demandada al resolver el recurso de apelación formulado contra la decisión en sede administrativa, que negó el reconocimiento prestacional solicitado, no analizó detenidamente la situación particular del accionante, dado que en sus consideraciones se refirió a una reliquidación pensional siendo que la cuestión en estudio guardaba relación con el reconocimiento prestacional.

Esta «falta de cuidado» constituye una vulneración a su derecho fundamental al debido proceso administrativo lo que a su vez le negó la posibilidad de acceder a la prestación pensional solicitada. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación2 9. En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 13 y 53.

La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. Ley 43 de 1975. La Ley 91 de 1989. El Decreto 2277 de 1979, en sus artículos 5 y 6. 10. Al explicar el concepto de violación el accionante expuso los siguientes argumentos: 11. Los actos acusados a través de los cuales se le negó al accionante la pensión gracia contravienen abiertamente los fines y principios consagrados en la Constitución Política y en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, toda vez que desconocen derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. 12.

La negativa prestacional cuestionada prohijó un trato desigual para el accionante ya que la entidad demandada, en casos con contornos fácticos y jurídicos similares al presente, ha dispuesto el reconocimiento y pago de la prestación pensional solicitada. 13. Las pruebas documentales aportadas al expediente administrativo, que tramitó la demandada, no fueron valoradas correctamente y, con ello, no solo se desconoció los tiempos de servicio laborados por el accionante como educador, con vinculación territorial y nacionalizada, sino también se vulneró su derecho al debido proceso administrativo. 14.

El accionante cumple con los requisitos más relevantes para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, a saber, el haber laborado 20 o más años de servicio en la educación oficial en el nivel territorial y contar con 50 años de edad, razón por la cual resulta injustificada la negativa de la entidad demandada de reconocerle la citada prestación pensional. 2 Folios 15 a 30 del expediente físico.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.1.4. Contestación de la demanda3 15. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones: 16.

Los actos administrativos acusados cumplen todos los presupuestos de ley y, por consiguiente, no existe causal que permita desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan. 17. El demandante no cuenta con el derecho a percibir una pensión gracia al no reunir los requisitos exigidos para ello, a saber, los 20 años de servicio laborados en la docencia oficial en los niveles departamental, distrital, municipal o nacionalizado. 18.

La pensión gracia de jubilación no puede ser otorgada a un docente con vinculación nacional, pues constituye requisito indispensable para su reconocimiento y pago que no reciba retribución alguna de la Nación o que perciba otro tipo de prestación pensional por cuenta de ella. 19. Propuso como excepciones la inexistencia de las obligaciones reclamadas, el cobro de lo no debido, la buena fe y la prescripción de mesadas. 2.2.

Sentencia de primera instancia4 20. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, a través de sentencia del 18 de septiembre de 2020, i) declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó reconocer y pagar una pensión gracia equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; ii) declaró probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 28 de julio de 2021; y iii) no impuso condena en costas a la parte demandada.

La decisión se fundó en las siguientes consideraciones: 21. La pensión gracia regulada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tiene una naturaleza especial y, el reconocimiento, procede cuando se acreditan 20 años de servicio en la docencia oficial. 22. Al analizar el acervo probatorio, se acreditó que el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares se vinculó al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, dado que su primera incorporación al servicio se registró en el año 1978. 23.

En relación con la posibilidad de tener en cuenta el tiempo de servicio docente por hora cátedra para el reconocimiento de la pensión gracia, el Decreto 259 de 1981, la jurisprudencia constitucional (C-517 de 1999) y del Consejo de Estado (sentencia de 8 de agosto de 2003. Exp. 039603) han admitido tal posibilidad, precisando que el cómputo debe hacerse sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro 3 Folios 129 a 166, del expediente físico. 4 Folios 249 a 257 del expediente físico.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (4), obteniendo así los días laborados, a lo que se adicionarán los descansos remunerados y vacaciones conforme lo ha dispuesto la ley. 24.

En el caso concreto se tiene que el accionante cuenta con: i) 3 meses y 22.5 días de servicios, como docente de hora cátedra, correspondientes al periodo del 1 de marzo de 1990 al 30 de noviembre de 1990; ii) 1 año, 11 meses y 11 días, como docente nacionalizado por el periodo laborado entre el 13 de febrero de 1978 y el 24 de enero de 1980, en condición de docente nacionalizado; y iii) 23 años, 8 meses y 5 días producto de su vinculación como docente departamental. 25.

Se pudo establecer que el accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, toda vez que se vinculó como docente oficial de carácter territorial y nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, prestó sus servicios por más de 20 años y acreditó tener más de 50 años de edad. 26. Por último, el Tribunal se abstuvo de imponer condena en costas a la parte vencida al no tenerse por acreditada la causación de las mismas. 2.3.

Recurso de apelación5 27. La parte demandada interpuso recurso de apelación, contra la sentencia del 18 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, para que sea revocada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes razonamientos: 28.

Al demandante, Manuel de Jesús Mendoza, le correspondía probar cada uno de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia en sede administrativa, sin embargo, lo que se tiene acreditado es el incumplimiento de esta carga y, en consecuencia, lo procedente era negar su reconocimiento a través de los actos administrativos demandados. 29.

Según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 el demandante tenía hasta el «29 de diciembre de 1989» como fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia, esto, al reunir la totalidad de los requisitos legales exigidos con tal propósito, sin embargo, en su caso particular estos fueron acreditados con posterioridad a dicha fecha, por lo que no era posible acceder al reconocimiento prestacional solicitado, ya que adicionalmente se trata de tiempos de servicio con carácter nacional. 30.

Para efectos de acreditar los 20 años de servicios como docente oficial, en los niveles distrital, municipal o nacionalizado, al accionante no le estaba dado acreditar y 5 Folios 266 a 273 del expediente físico. Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mucho menos computar el periodo que laboró como docente hora cátedra ya que este tipo de tiempo es producto de relaciones contractuales que no confieren el estatus de servidor público exigido a los docentes que pretenden obtener el reconocimiento de la prestación pensional gracia. 31.

Finalmente, el accionante recibió «recursos del tesoro nacional», en contraprestación a sus servicios como docente hora cátedra en el departamento del Atlántico circunstancia que le impide acreditar el requisito de no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. 2.4. Alegatos de conclusión 2.4.1.

Parte demandante6 32. El apoderado de la parte demandante presentó alegatos de conclusión y solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, así: 33. Manuel de Jesús Mendoza Insignares inició su carrera como docente en la Institución Departamental «El Carmelo», en San Juan del departamento de La Guajira, a través de nombramiento territorial.

Se destaca la actividad docente del accionante como profesor de tiempo completo y catedrático en diferentes etapas de su carrera, cumpliendo con los requisitos normativos para la pensión gracia. 34. En 1991 fue nombrado en propiedad como docente de secundaria en el municipio de Sabanalarga, Atlántico. Este último nombramiento, junto con su experiencia laboral, previa en el sector educativo, consolidó su trayectoria en el servicio docente territorial por más de 30 años que le confieren el derecho a acceder a la pensión gracia. En este contexto, el demandante cumplió con todos los requisitos legales, incluyendo el tiempo de servicio, la vinculación antes de 1980 y la edad mínima para acceder al beneficio. 35.

En conclusión, el accionante nunca mantuvo una vinculación directa con el Ministerio de Educación Nacional o con la Nación. Toda su vinculación laboral lo fue con entidades territoriales, como los departamentos de La Guajira y Atlántico, lo que confirma su derecho a la pensión gracia. 2.4.2. Parte demandada7 36. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pide que se revoque el fallo de segunda instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 6 Samai, índice 20. 7 Samai, índice 25.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37. La jurisprudencia constitucional (sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000) determinó que sólo podrán acceder a la pensión gracia aquellos docentes que, antes del 29 de diciembre de 1989, contaban con todos los requisitos previsto en la Ley 91 de 1989.

En tal sentido, para esa fecha, el demandante no cumplía con la totalidad de los requisitos, lo que convierte su pretensión en una expectativa no consolidada jurídicamente. 38. La sentencia de primera instancia incurre en un yerro al considerar que los tiempos laborados por el demandante bajo la modalidad de hora cátedra son válidos para computar el tiempo de servicio requerido para la pensión. Se explicó que los contratos de prestación de servicios no confieren el estatus de empleado público y, en consecuencia, no deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. A lo anterior se suma que los recursos del situado fiscal utilizados para pagar algunos salarios del demandante sugieren una vinculación de orden nacional y no territorial como lo exige la ley. 39.

En estos términos, el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares no cumplió con los requisitos legales previstos para el reconocimiento de la pensión gracia, antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, por lo que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, para en su lugar, negar la pretensión. 2.4.3. Ministerio Público8 40.

La Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se confirme el fallo de segunda instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 41. De acuerdo con la tesis unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado el origen de los recursos con los cuales se pagan los salarios de los docentes no es un criterio válido para definir la naturaleza de su vinculación. Lo relevante es la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y que adicionalmente cumpla con los restantes requisitos de tiempo de servicio y edad.

En este caso, el demandante cumple con todos estos requisitos, lo que lleva a concluir que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 42. El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 8 Samai, índice 26, documento <70_MemorialWeb_Concepto(.pdf) NroActua 26>.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.2. Problema jurídico 43. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, y con el propósito de definir si, como lo consideró la sentencia de primera instancia, el demandante Manuel de Jesús Mendoza tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia, para lo cual, le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 44.

¿Debía el demandante acreditar el cumplimento de todos los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de una pensión gracia antes del 31 de diciembre de 1980? 45. ¿Con el propósito de acreditar el tiempo de servicio requerido para el reconocimiento pensional es posible computar los periodos laborados por el demandante como docente hora cátedra? 46.

Finalmente, deberá precisarse si ¿el origen de los dineros utilizados por las entidades territoriales para pagar las prestaciones salariales y sociales del demandante (antes provenientes del situado fiscal) definen su calidad como docente territorial, nacionalizado y hora cátedra? 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1.

La pensión gracia 47. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, para beneficiar a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 48. La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.

Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 49. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en «establecimientos de enseñanza secundaria.» 50.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 51. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia S-699 de 29 de agosto de 19979, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 52.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201810, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 53. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 54. Esta Sección, frente a la posibilidad de computar el tiempo laborado como docente hora cátedra para el reconocimiento de la pensión gracia, consideró a través de su Sala Plena en sentencia de 22 de enero de 2015 – radicado 25000-23-42-000- 2012-02017-01 (0775-14) que a partir de lo previsto en el Decreto 259 de 1981 el número de horas cátedra debe certificarse cuando se trata de docentes que no ostentan una vinculación de tiempo completo.

Asimismo, se precisó que, según lo dispuesto por el parágrafo 1, del artículo 1, de la Ley 33 de 1985 para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez sólo debía computarse como jornada completa de trabajo la de cuatro (4) o más horas diarias y, en caso de no alcanzar o superar ese límite, el respectivo cómputo se haría sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4) cuyo resultado corresponderá a los días laborados a los cuales se debían adicionar los descansos remunerados y días de vacaciones según lo previsto en la ley. 55.

En esa misma oportunidad, la Sala en respuesta al argumento según el cual la naturaleza contractual del servicio docente por hora cátedra no generaba tiempo de servicio computable para el reconocimiento de pensión gracia, recordó que la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, al reiterar su jurisprudencia11, estimó que el personal docente no puede ver restringidos sus derechos prestacionales en virtud de las singularidades de los mecanismos utilizados por la administración para su vinculación al servicio.

Así se dijo por parte del tribunal constitucional: […] en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. 56.

En estos términos, la Sala Plena de esta Sección concluyó que era posible tener en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1, del artículo 1, de la Ley 33 de 1985. 11 Corte Constitucional, sentencia C-006 de 1996.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.4. Hechos probados 57. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: - Edad 58.

Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. En el caso concreto, el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares nació el 15 de octubre de 1949, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 15 de octubre de 199912. - Tiempo de servicios 59. Con el material probatorio documental incorporado al proceso, se tiene que el demandante prestó los siguientes servicios como docente: 60.

Certificado de tiempo de servicio expedido el 26 de abril de 2006 por la Secretaría de Educación de la Gobernación del departamento de La Guajira, según el cual el demandante, del 13 de febrero de 1978 al 24 de enero de 1980 «prestó sus servicios en el nivel básica secundaria, con vinculación en propiedad de naturaleza departamental, en forma continua […] como docente en la institución El Carmelo» por espacio de 1 año, 11 meses y 12 días13. 61.

Copia del Decreto 150 de 1978, de la gobernación del departamento de La Guajira, por medio del cual se nombra al demandante como profesor de tiempo completo y prefecto de disciplina del Instituto Departamental «El Carmelo» de San Juan del Cesar, La Guajira, en consonancia con el certificado antes referido14. 62. A su vez, consta certificado de tiempo de servicio expedido el 9 de mayo de 2011 por la Secretaría de Educación de la Gobernación del departamento del Atlántico, de conformidad con el cual se observa que el demandante, a través de vinculación municipal «pagado con recursos del situado fiscal» prestó sus servicios como: i) profesor catedrático por 50 horas mensuales de clase, entre el 1 de marzo de 1990 y el 30 de noviembre de 1990, en la escuela Industrial Moisés María Gómez de Sabanalarga, Atlántico; y ii) como docente de tiempo completo en propiedad, en el Colegio Bachillerato Masculino de Sabanalarga, a través de nombramiento según Decreto núm. 014 de 28 de febrero de 199115. 12 De acuerdo con el registro civil de nacimiento visible en el folio 61 del expediente físico. 13 Folio 50 del expediente físico.

En igual sentido, puede verse certificación de 27 de mayo de 2015, visible en el folio 52 del expediente físico. 14 Folios 38 a 39 del expediente físico. 15 Folio 53 del expediente físico. Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 63.

La información antes certificada encuentra sustento en la copia del Decreto 014 de 1991, a través del cual se nombró al demandante como «docente de secundaria en el Colegio Nacionalizado Bachillerato Masculino de Sabanalarga»16. 64. De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificados de Historia laboral del 23 de junio de 2015, por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el demandante para la fecha, se desempeñaba como docente «territorial» en propiedad, en la básica secundaria, pagado con «recursos propios»17. 65.

En el mismo formato, se precisó que el demandante prestó servicios como docente municipal en el Colegio Bachillerato Masculino de Sabanalarga entre el 5 de marzo de 1991 y el 10 de noviembre de 2014, fecha esta última en la que se registró su desvinculación del servicio al cumplir la edad de retiro forzoso. 66. En relación con el periodo anterior, se cuenta con copia del acta de posesión del demandante con fecha 5 de marzo de 1991 con ocasión de su vinculación al servicio docente de secundaria en el Colegio Nacionalizado Bachillerato Masculino de Sabanalarga, Atlántico18. 67.

En el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios de 30 de junio de 2015, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se observa que el demandante para la fecha contaba con vinculación docente municipal en propiedad y pagado con recursos propios del ente territorial19. - Actos administrativos demandados 68.

El 26 de mayo de 2011 el demandante solicitó a la entonces Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. En respuesta, CAJANAL a través de la Resolución No. UGM 026823 del 17 de enero de 2012 negó la solicitud pensional argumentado que no contaba con los «soportes documentales eficaces, para poder emitir una respuesta de fondo»20. 69.

Con posterioridad, el 2 de abril de 2012, CAJANAL mediante Resolución UGM 041178 confirmó en todas sus partes la resolución a través de la cual había negado el reconocimiento prestacional solicitado por el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares, bajo los argumentos inicialmente expuestos en el acto administrativo objeto del recurso de reposición21. 16 Folios 47 a 48 del expediente físico. 17 Folios 56 a 57 del expediente físico. 18 Folio 49 del expediente físico. 19 Folio 58 del expediente físico. 20 Folios 64 a 69 del expediente físico. 21 Folios 70 a 72 del expediente físico.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 70. El señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares, a través de una nueva petición de 28 de julio de 2015, pidió el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. La hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de Resolución RDP 049334 del 25 de noviembre de 2015 estimó que el solicitante no tenía derecho al reconocimiento pretendido, en razón a que en algunos periodos de su vida laboral prestó sus servicios como docente nacional y, adicionalmente, porque sus prestaciones salariales y sociales fueron pagadas con recursos provenientes del situado fiscal22. 71.

Finalmente, la UGPP a través de las resoluciones RDP 000838 del 14 de enero de 2016 y RDP 007440 del 19 de febrero de 2016 confirmó la negativa al reconocimiento pensional reiterando los argumentos relativos al tipo de vinculación docente del hoy demandante y la naturaleza (nacional) de los recursos con los que se pagó sus prestaciones salariales y sociales23. 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 72. En el asunto bajo estudio, el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia al indicar, en concreto, que no acreditó 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital, municipal o nacionalizada.

Como fundamento de la demanda alega que, contrario a lo expresado por la demandada, sí reúne cada uno de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la prestación pensional solicitada, en razón a que cuenta con más de 50 años de edad y tiempo de servicio como docente territorial y nacionalizado, en los departamentos de La Guajira y Atlántico, por espacio de 23 años. 73.

Con ocasión de la presente controversia, el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia de primera instancia ordenó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, al considerar que el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares reunía la totalidad de los requisitos exigidos para tal reconocimiento, a saber: la edad y el tiempo de servicios docente, destacando la posibilidad de tener en cuenta el periodo laborado por el demandante como docente hora cátedra y que la naturaleza de los recursos utilizados para el pago de sus haberes laborales no resultaba determinante para efectos de definir si su vinculación era de orden nacional o territorial. 74.

Inconforme con esta decisión, la UGPP en el recurso de apelación insiste en que el demandante no reúne los requisitos exigidos por el legislador para el reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, puntualizó que la naturaleza de los recursos utilizados por la administración para pagar las acreencias laborales del demandante y los tiempos de servicios que laboró como docente hora cátedra inciden 22 Folios 73 a 75 del expediente físico. 23 Folios 76 a 82 del expediente físico.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 negativamente en la verificación de los requisitos que, sin excepción, debe acreditar para lograr el reconocimiento pensional. 75.

Visto lo anterior y con el objeto de resolver los interrogantes que integran el problema jurídico para este asunto, se tiene en primer lugar, que el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares cumplió 50 años de edad el 15 de octubre de 1994, dado que su nacimiento tuvo lugar el 15 de octubre de 1949. 76. En punto del tiempo de servicio que acredita el demandante para el reconocimiento de la pensión gracia, la Sala no pasa por alto los argumentos de la demandada en torno al periodo en el que éste se desempeñó como docente hora cátedra. Empero, como quedó dicho en el acápite de esta providencia denominado «Marco normativo y reiteración jurisprudencial» esta Sección del Consejo de Estado, a través de un criterio unificado y reiterado en forma pacífica, ha admitido la posibilidad de computar el tiempo laborado por un docente hora cátedra para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 77.

En el caso del señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares está acreditado, según certificación visible en el folio 53 del expediente físico, que prestó sus servicios «como profesor catedrático por 50 horas mensuales de clases» entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre de 1990. Así las cosas, para calcular el tiempo de servicio en la forma prevista en el parágrafo 1, del artículo 1, de la Ley 33 de 1985, se tiene que el total de horas laboradas, a razón de 50 horas por mes, durante los nueves (9) meses que duró su vinculación equivalen a 450 horas, las cuales se dividen entre cuatro (4), como lo dispone la norma en cita, para obtener un total de 112,5 días laborados. 78.

En estos términos, se tiene acreditado que el demandante prestó sus servicios como docente en los siguientes periodos: Tiempo total: 25 años, 11 meses y 14 días 79. Bajo estos supuestos el demandante cuenta con más de 20 años de servicio como docente oficial, sin que haya lugar a la exclusión del periodo laborado como hora cátedra, según lo dispuesto por la jurisprudencia consistente y reiterada de esta Sección. En este punto, es importante precisar que, contrario a lo sostenido en el Naturaleza de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Nacionalizado Tiempo completo 13-02-1978 24-01-1980 1 año, 11 meses y 11 días Territorial (municipal) Hora cátedra 01-03-1990 30-11-1990 112,5 días Territorial Tiempo completo 05-03-1991 10-11-2014 23 años, 8 meses y 16 días Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 recurso de apelación, al demandante sí le estaba dada la posibilidad de acreditar la totalidad de requisitos para acceder al derecho pensional antes o después del 29 de diciembre de 1989. 80.

En efecto, esta Sección del Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ- 030-CE -S2-202 del 11 de agosto de 2022 precisó que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia es posible que el docente acredite el cumplimiento de los requisitos legales antes o después del 29 de diciembre de 1989, siempre que cuente con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Así se indicó en la citada sentencia: 60. La referida redacción contiene un imperativo para las autoridades administrativas y judiciales en el sentido de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. 81.

Para el caso bajo estudio, se tiene debidamente acreditado que el demandante se vinculó al servicio docente por primera vez en el año 1978, como «profesor de tiempo completo y prefecto de disciplina del instituto departamental “El Carmelo” de San Juan Cesar», de tal manera que cuenta con una vinculación laboral anterior al 29 de diciembre de 1989 lo que habilitó la posibilidad de que con posterioridad acreditara la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de una pensión gracia. 82.

Finalmente, la Sala también estima importante recordar que en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 14) precisó que los dineros transferidos o cedidos por la nación a las entidades territoriales, para atender el sostenimiento de los fondos educativos regionales, adquirían el carácter de propios una vez ingresaban a los presupuestos locales y en tal sentido lo verdaderamente relevante para el reconocimiento de la pensión, más allá del origen de los recursos, es la acreditación de la naturaleza de la plaza docente, ya sea territorial o nacionalizada. 83.

Así las cosas, en el caso concreto se observa que en el periodo laborado por el demandante como docente hora cátedra sus servicios fueron pagados con recursos provenientes del entonces llamado situado fiscal, sin embargo, de acuerdo con el criterio unificado por esta Sala, dicha circunstancia no impide que ese tiempo sea considerado para efectos de acreditar los 20 años de servicio requeridos para el reconocimiento pensional dado que, como quedó dicho, al ingresar al presupuesto local estos recursos adquirían el carácter de propios.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 84. En estos términos, el cargo de la parte demandada en torno a la naturaleza de los recursos utilizados por el municipio de Sabanalarga para pagar las prestaciones salariales y sociales del demandante no está llamado a prosperar. 85.

Para finalizar, de acuerdo con el análisis en precedencia, la Sala estima que el demandante Manuel de Jesús Mendoza Insignares acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de una prestación pensional gracia, toda vez que, según se acreditó en el proceso, cuenta con: i) más de 50 años de edad; ii) haber observado buena conducta; y iii) más de 20 años de servicios como docente territorial y nacionalizado por lo que habrá de confirmarse la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que dispuso el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el demandante. 3.6.

Conclusión de la decisión 86. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia y de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, en especial, las sentencias de unificación de 22 de enero de 201524 y 11 de agosto de 202225; y acorde con la valoración de las pruebas recaudadas en el proceso, se concluye que el señor Manuel de Jesús Mendoza Insignares sí tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, y por tanto, se debe confirmar la sentencia de primera instancia. 3.7.

Costas 87. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario26 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Rad. 25000-23-42-000- 2012-02017-01 (0775-14). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Rad. 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo Radicación: 08001-23-33-000-2016-00458-01 Demandante: Manuel de Jesús Mendoza Insignares Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 88. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, el 18 de septiembre de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Manuel de Jesús Mendoza Insignares contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).