11001031500020240260701 — Consejo de Estado

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Demandante: CARLOS ROBERTO ALEXANDER ÁVILA AGUILAR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial - confirma decisión que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de inmediatez1.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 9 de julio de 2024, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de inmediatez. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Carlos Roberto Alexander Ávila, por conducto de apoderado, radicó escrito de tutela con el fin de que se le protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la participación política. Las referidas garantías constitucionales las consideró transgredidas con ocasión de la sentencia de 12 de febrero de 2015, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Santander de 31 de enero de 2014 que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar decretar la pérdida de investidura en su contra dentro del proceso identificado con radicado 68001-23-33-000- 2013-01077-01. 1 Ver al respecto, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo de 12 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01726-00; 6 de octubre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-04855-00; 9 de febrero de 2023, expediente 11001-03-15-000-2022- 05795-01; 3 de agosto de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-01729-01, 5 de octubre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-04653-00, 25 de abril de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024- 01351-00, y de 11 de julio de 2024, 11001-03-15-000-2024-02688-00 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

PRIMERO: Que se tutele y conceda el amparo constitucional al Señor CARLOS ROBERTO ALEXANDER ÁVILA AGUILAR, a sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, el derecho a la defensa, a la dignidad, a la igualdad, a la participación política, el derecho a ser elegido, así como los principios constitucionales de legalidad, favorabilidad, proporcionalidad, interpretación, pro homine, confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica del Estado.

SEGUNDO. Que se revoque y deje sin efectos jurídicos la sentencia proferida el 12 de febrero de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso No.68001-23-33-000-2013-01077-01 (PI) que decreto la pérdida de investidura del tutelante Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar y en consecuencia, se confirme la sentencia del 31 de Enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la Pérdida de Investidura como Concejal del municipio de Floridablanca (Santander) para el período 2008-2011.

TERCERO: Al tutelar los derechos fundamentales, se ordene a la Procuraduría General de la Nación retirar o eliminar de su base de datos el registro de la sanción de perdida de investidura al señor Avila Aguilar, restableciendo sus plenos derechos a ser elegido. [ ]2. 1.3. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: El señor José Guadrón Guerrero y otros3 radicaron demanda de pérdida de investidura en contra del tutelante y otros4, en calidad de concejales de Floridablanca, periodo constitucional 2008 – 2011, por incurrir en «indebida destinación de recursos públicos, causal de perdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al aprobar la prima técnica en favor del alcalde, de personero y de la contralora del Municipio de Floridablanca (Santander)».

De manera concominante también se interpuso queja disciplinaria en contra de los referidos concejales. De la demanda de pérdida de investidura conoció el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que con sentencia del 31 de enero de 2014 negó las pretensiones de la demanda. Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2 Transcripción literal, por lo que puede contener errores. 3 Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Felix Mariño Jaimes Caballero, Ferley Guillermo González, Juan Carlos Manrique Becerra, Oliverio Solano Cala, José Uribe Figueroa, Julio Cesar Parra Aceros, Javier Martín Dulcey Villamizar, Hermes Antonio Durán Bueno, Humberto Gómez Cepeda, Efrain Mendoza Rodríguez, José Anunciación Merchán Basto, Ángel Javier Rangel, Carlos Ciro Ruíz Duarte, Cesar Augusto Sánchez Quintero, Heriberto Vera Pedraza, Reinaldo Flórez Villamil y Alirio Pinzón Díaz. 4 Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Marino Jaimes Caballero y Carlos Ciro Ruiz Duarte.

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El Consejo de Estado, Sección Primera, con sentencia del 12 de febrero de 2015 revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, decretó la pérdida de la investidura de los concejales demandados de Floridablanca, incluido el señor Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar.

De otra parte, la causa disciplinaria5 fue resuelta por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga que, con decisión del 19 de junio de 2012, los «declaró disciplinariamente responsables [ ], por haber incurrido en falta gravísima y, en consecuencia, los sancionó con destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos». Decisión confirmada el 1. ° de noviembre de 2012 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.

Puso de presente que en el año 2018 interpuso acción de tutela6 contra el fallo de 12 de febrero de 2015 dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado, solicitud de amparo que fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en el sentido de declararla improcedente por no satisfacer el requisito de la inmediatez.

Narró que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, se cuestionó la legalidad de la decisiones disciplinarias mencionadas anteriromente y, con sentencia del 11 de octubre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se declaró la nulidad de los referidos fallos disciplinarios. Con fundamento en este pronunciamiento del Consejo de Estado, Sección Segunda, acudió otra vez a la solicitud de tutela8 con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales vulnerados por la Sección Primera al decretar la pérdida de su investidura en el fallo del 12 de febrero de 2015, pues a su juicio, para decretar la pérdida de invetidutra se debió analizar el elemnto subjetivo de la conducta como se hizo en proceso de nulidad y restablecimento del derecho. 1.4.

Fundamentos de la solicitud Precisó que la pérdida de investidura que le fue decretada como concejal de Floridablanca en el periodo 2008 – 2011, se fundó en haber aprobado mediante acuerdo municipal una prima técnica al alcalde, contralor y personero del municipio de Floridablanca en el año 2008, en la que se invocó la causal de indebida destinación de recursos públicos.

Aseguró que los cargos se sustentaron en los acuerdos municipales de la época y los fallos disciplinarios de la PGN, que lo sancionaron con destitución e inhabilidad, los cuales a su vez cimentaron la decisión final de la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de febrero de 2015, falló en su contra9. 5 Identificado con el radicado IUC-2011-366786. 6 Radicado 11001-03-15-000-2018-00161-00. 7 Identificado con radicado 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013).

Demandaron Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Marino Jaimes Caballero, Carlos Ciro Ruiz Duarte y Carlos Roberto Ávila Aguilar. 8 Expediente 11001-03-15-000-2018-00161-00 (acumulado al 11001031500020180033000). 9 Decreto la perdida de investidura de concejal tutelante, decisión en firme el 13 de julio de 2017. Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En seguida indicó que frente al hecho judicial nuevo, es decir, la sentencia de 11 de octubre de 2023, de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000- 2013-01491-00 (3790-2013), demandante: Carlos Roberto Ávila y otros, demandado: Procuraduría General de la Nación, que le fue favorable, se evidencia que «en el proceso de perdida de investidura no se valoró de forma sustancial la conducta del accionante frente a un juicio de responsabilidad subjetiva, solo se hizo desde el punto de vista objetivo, es así que el medio de control realizo un examen exhaustivo de la culpabilidad del sujeto pasivo».

Luego se refirió al fallo de 12 de febrero de 2015 del Consejo de Estado, Sección Primera, e indicó que dicha atoridad judicial erró al analizar el elemento subjetivo porque si bien podría decirse que se encuentra acreditada de manera objetiva la causal de indebida destinación de dineros públicos a objetos, actividades o propósitos prohibidos por la Constitución y la ley, no obstante, el examen de culpabilidad realizado no solo fue «corto y superficial» sino que desconoce las circunstancias particulares del actuar de los concejales, las cuales sí fueron tenidas en cuenta por la misma corporación en el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, en tal eventualidad, el sentido del fallo sería diametralmente opuesto al allí adoptado. 1.5.

Trámite de la acción Mediante auto de 28 de mayo de 2023, la magistrada ponente de la decisión de primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Primera como la parte accionada. Vinculó en calidad de terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Santander; al municipio y concejo de Floridablanca; y a los señores José Gualdrón Guerrero, Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Mariño Jaimes Caballero, Ferley Guillermo González, Juan Carlos Manrique Becerra, Oliverio Solano Cala, José Uribe Figueroa, Julio Cesar Parra Aceros, Javier Martín Dulcey Villamizar, Hermes Antonio Durán Bueno, Humberto Gómez Cepeda, Efraín Mendoza Rodríguez, José Anunciación Merchán Basto, Ángel Javier Rangel, Carlos Ciro Ruíz Duarte, Cesar Augusto Sánchez Quintero, Heriberto Vera Pedraza, Reinaldo Flórez Villamil y Alirio Pinzón Díaz Asimismo, requirió al Tribunal Administrativo de Santander y al Consejo de Estado, Sección Primera para que allegaran el expediente de pérdida de investidura con radicado 68001-23-33-000-2013-01077-00/01 y reconoció personería jurídica al abogado de la parte actora. 1.6.

Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.6.1.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Solicitó que se declare la improcedencia de la tutela en razón a que «la solicitud de desinvestidura fue resuelta hace más de nueve (9) años», lo que da cuenta de que no se satisface el requisito de la inmediatez y precisó que la decisión acusada es del 12 de febrero de 2015, cuyas solicitudes de nulidad, aclaración y adición fueron denegadas con auto del 25 de mayo de 2017, notificado por estado del 7 de julio siguiente.

De igual manera consideró que la improcedencia devenía por la ausencia de relevancia constitucional, debido a que lo pretendido es lograr reabrir un debate zanjado en el cual se respetaron todas las garantías procesales. Finalmente, frente al supuesto hecho nuevo, destacó «la referida sentencia, contrario a lo pretendido por el accionante en el asunto bajo examen, no constituye un factor que active alguno de los citados elementos valorativos de la inmediatez, habida cuenta que se sustrae a la resolución de un asunto ajeno al decidido en la sentencia censurada, razón por la cual el tiempo que el actor tardó en acudir a los jueces constitucionales para invocar la protección de sus derechos fundamentales excede ostensiblemente el plazo razonable y proporcionado dentro del cual dicha acción podía promoverse, y deja insatisfecho el requisito de la inmediatez de la acción de tutela incoada contra la sentencia de 12 de febrero de 2015». 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Santander Allegó el proceso de pérdida de investidura cuestionado y guardó silencio respecto del fondo del asunto. 1.6.3. Municipio de Floridablanca Indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues «el municipio de Floridablanca no se encuentra demandado en la presente diligencia, aunque así esté indicado en el auto admisorio como tercero interesado.

Por lo tanto, respetuosamente solicito se tenga en cuenta que el municipio de Floridablanca no está vinculado en este proceso y, en caso de que las entidades demandadas sean condenadas, el municipio de Floridablanca no se verá afectado por las sentencias derivadas de las pretensiones presentadas». 1.6.4 José Gualdron Guerrero Resumió la sentencia acusada que decretó la pérdida de investidura del tutelante y otros, informó que ya había interpuesto solicitudes de tutela con idéntica causa, las cuales fueron rechazadas por improcedentes, por lo cual solicitó que en esta oportunidad se resuelva en similares términos. Hizó hincape en que «los Concejales demandados al expedir los Acuerdos 002 de 14 de enero, 006 de 25 de febrero y 019 de21 de julio de 2008, a través de los cuales crearon Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 una prima técnica para el Alcalde, la Contralora y el Personero, de la época, respectivamente, del Municipio de Floridablanca (Santander), se arrogaron una función dada al Congreso de la República por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, la cual, de conformidad con el inciso final de la citada disposición es indelegable en las Corporaciones Públicas Territoriales». 1.6.5 Ferley Guillermo González Ortiz Coadyuvó la solicitud de amparo bajo argumentos similares a los traídos por el demandante; además, refirió que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución e irregularidades en la valoración del factor subjetivo.

Manifestó que «se evidencia la existencia de un hecho nuevo, que resalta que no hubo dolo ni culpa de parte de los involucrados en el debate del acuerdo 002 fue expedido el 14 de enero de 2008, que genera discrepancia con el fallo de 12 de febrero de 2015, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, desata el recurso de apelación dentro del proceso No.68001-23-33-000-2013-01077-01 (PI).

Donde se una circunstancia diferencia, y dado la temporalidad no reviste la suerte de someterse a un recurso de revisión dado que la norma es taxativa en señalar el termino para su interposición». 1.6.6 Luis Alfonso Buitrago Vásquez Refirió igualmente la decisión proferida el 11 de octubre de 2023 en el expediente 11001- 03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013), por lo que, en cuanto a la sentencia acusada, refirió que «una sanción tan grave y vitalicia, que afecta en sustancia el derecho fundamental de elegir y ser elegido, obstaculiza la aplicación del restablecimiento del derecho constitucional, la legalidad del acto administrativo por el cual fui sancionado, así como a los derechos que por naturaleza corresponden a quien ha vencido en juicio»10. 1.6.7 Félix Marino Jaimes Caballero Coadyuvó la solicitud de amparo y destacó que se les desconoce el derecho a la seguridad jurídica y doble instancia, así como el principio de la doble conformidad.

Concluyó manifestando que «en el caso en concreto, la providencia judicial acusada causa un perjuicio irremediable al suscrito, ante la imposición de la gravísima sanción de la pérdida de investidura y la consecuente inhabilidad irredimible, cuando no se ha permitido la aplicación del principio y derecho de la doble conformidad, lo cual es contrario a la Constitución como ya se ha expuesto y restringe la posibilidad de ejercicio de un nuevo cargo público de elección popular, que en mi caso particular, lleva a que prácticamente se le anule arbitrariamente mi derecho a ejercer los derechos políticos de participar en el ejercicio del poder político, como son el de ser elegido y el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (numerales 1° y 7° del artículo 40 C.P.) ». 10 Transcripción literal del texto original con posibles errores.

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 9 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, aceptó las coadyuvancias y declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no superó el requisito de inmediatez.

Precisó que «la sentencia acusada del 12 de febrero de 2015, aclarada con auto del 25 de mayo de 2017, fue notificada por correo electrónico del 29 de junio y estado del 7 de julio siguientes, y la solicitud de tutela fue radicada el 23 de mayo de 202425 lo cual permite concluir que el demandante acudió ante el juez constitucional después de haber transcurrido más de seis (6) años de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales».

Expuso que frente al pronunciamiento judicial traído a colación por el demandante como hecho nuevo es claro que fue proferido en un asunto cuya naturaleza dista a la del proceso de pérdida de investidura, pues allí se decidió acerca de la legalidad de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación proferidas con ocasión del trámite disciplinario adelantado en su contra y otros.

Así mismo manifestó: A juicio de la Sala, contrario a lo considerado por el demandante, de ninguna manera se puede desconocer el principio de la seguridad jurídica y cosa juzgada respecto de una decisión ejecutoriada hace más de 6 años, y más, cuando el fundamento traído obedece a un proceso judicial totalmente ajeno e independiente. 1.8.

Impugnación11 El actor y algunos coadyuvantes solicitaron revocar el fallo de 9 de julio de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró la improcedencia por no cumplir con el requisito de inmediatez. 1.8.1. Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Insistió en que su caso invita a considerar la «dicotomía» presentada entre mantener la decisión de pérdida de investidura, a su juicio, injusta, ilegal y violatoria de derechos fundamentales y la reciente providencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad de fallos disciplinarios donde el eje central de ambas discusiones fue, en su momento, la aprobación en el concejo municipal del acuerdo de prima técnica en el ente territorial Floridablanca (Santander).

Adujo que la presente tutela surge ante una situación sobreviniente en la medida que con el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho se demostró que la actuación de los concejales estuvo enmarcada en el ordenamiento legal y nunca hubo una indebida 11 El fallo se notificó el 2 de agosto de 2024 y las impugnaciones se radicaron en tiempo, esto fue los días 8, 9 y 12 siguientes.

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 destinación de recursos públicos lo que despejó cualquier duda razonable y permite el restablecimiento de derechos políticos y del ciudadano. Por ende, precisó que la administración de justicia no puede pasar por alto los yerro jurídicos producto de valoraciones judiciales diferentes y sin atender los principios constitucionales, ello sería admitir la permanencia en el tiempo una sanción cuando el evento actual es que desaparece la supuesta ilegalidad de la conducta y las causas que generaron disciplinariamente una sanción ante la PGN; así mismo, enfatizó que se deben tener en cuenta los efectos colaterales del fallo de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que nunca existió la indebida destinación de recursos públicos, por no existir ilegalidad o tipicidad de la conducta en materia penal o en materia disciplinaria al aprobar el acuerdo municipal sobre prima técnica.

Por todo lo ocurrido, manifestó que no se puede mantener el criterio que enunció el a quo constitucional en cuanto al uso de la inmediatez en un término razonable y proporcionado de los 6 meses porque ello sacrifica los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Entonces, a su criterio, la inmediatez debería computarse desde la fecha de ejecutoria del fallo de nulidad y restablecimiento del derecho descrito en la tutela, toda vez que este es el hecho nuevo.

Finalmente, puso de presente que por los mismos hechos de los acuerdos municipales de prima técnica se adelantó una actuación de tipo penal por los delitos de prevaricato por acción y peculado por apropiación, la cual fue archivada por atipicidad de la conducta. 1.8.2. Ferley Guillermo González Ortiz Solicitó revocar la decisión de primer grado ante la existencia de un hecho nuevo y sorpresivo que cambió drásticamente las circunstancias previas.

Indicó que para declarar la improcedencia de la acción de tutela por carencia de inmediatez, no basta con comprobar que ha transcurrido un periodo considerable desde la ocurrencia de los hechos que motivaron su presentación hasta la interposición del recurso, sino que, además, es determinante que el juez valore si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, de tal forma que, en caso de que concurran estos eventos, el amparo constitucional sería procedente y la acción se entendería interpuesta dentro de un término razonable.

Explicó que la acción disciplinaria que generó la nulidad y restablecimiento del derecho de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el proceso de pérdida de investidura de la Sección Primera de la misma corporación estuvieron encaminados a indagar la misma conducta dolosa o culposa de los concejales al expedir el acuerdo 002 de 14 de enero de 2008.

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Ahondo en que en el proceso de la Sección Primera se estableció una culpa sin un juicio adecuado de la subjetividad y que, por el contrario, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Sección Segunda señaló de forma expresa que la determinación que se adoptó en el acuerdo 002 de 2008, mediante el cual se «… establec[ió] la prima técnica para el alcalde…» de Floridablanca, no resultó arbitraria y caprichosa, y no proviene de una deliberada y mal intencionada voluntad de los concejales de contrariar la ley, sino que surgió de la discusión legal, de diferencias de criterio, interpretaciones o a lo sumo, de equivocaciones despojadas del ánimo de violar la ley, apoyados en criterios lógicos admisibles.

Así concluyó que «dicho punto genera un quiebre para los concejales que fueron investigados, pues en un proceso declaran su culpa y en el otro no establecen culpa ni dolo elemento necesario para la sanción. Ahora esta situación genera el quiebre en la seguridad jurídica y en la confianza legítima». 1.8.3 Félix Marino Jaimes Caballero Solicitó computar el término del requisito de inmediatez desde el hecho nuevo o decisión judicial proferida el 11 de octubre de 2023 y notificado el día 23 siguiente, toda vez que con tales términos se está dentro de los 6 meses a que se refiere la jurisprudencia que así lo exigen.

Indicó que frente al fallo de pérdida de investidura no existía otro medio de defensa judicial idóneo, más que esperar la demanda de nulidad que decidiera sobre la legalidad de la conducta al aprobar los acuerdos de prima técnica, si se tiene en cuenta que el argumento base para que el Consejo de Estado fallara decretando la pérdida de investidura fue el haber considerado que el actuar era ilegal, lo cual fue desvirtuado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Reconoció que son decisiones de naturaleza distinta, pero enfatiza que se fundamentan en los mismos hechos y debate sobre la legalidad del actuar.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer las impugnaciones presentadas contra la sentencia de 9 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de 9 de julio de 2024, por medio de la cual, el Consejo de Estado, Sección Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Segunda, Subsección B declaró la improcedencia de la presente acción constitucional, por no cumplir con el requisito de inmediatez.

Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia, y de encontrarse superados (iii) el estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales14. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201415, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Inmediatez La Sala considera, al igual que el a quo constitucional, que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la inmediatez, por las razones que a continuación se explican: 12 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 15 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable16, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo17.

De acuerdo con lo anterior, esta Sección18 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses, contado desde la ocurrencia del hecho generador, el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada que da lugar a la solicitud de protección y la consecuencia de su presentación cuando se sobrepasa este límite es que se declara su improcedencia. En el caso objeto de estudio, la Sala observa que el señor Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar solicitó la protección de sus derechos fundamentales que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 12 de febrero de 2015 por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Santander de 31 de enero de 2014 que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar decretar la pérdida de investidura en su contra dentro del proceso identificado con radicado 68001- 23-33-000-2013-01077-01.

En ese orden de ideas, de la revisión del expediente digital que reposa en el aplicativo Samai, se tiene que la decisión que la parte accionante consideró como vulneradora de sus derechos, se profirió el 12 de febrero de 2015, fue objeto de aclaración con auto de 25 de mayo de 2017 y luego notificada por correo electrónico el 29 de junio y estado del 7 de julio siguientes19.

A su vez, la acción de tutela fue presentada el 23 de mayo de 202420, razón por la cual sin necesidad de revisar la fecha en la que cobró ejecutoria la decisión, es claro que esta no cumple con el requisito de la inmediatez, dado que la acción constitucional fue radicada después de seis (6) meses, lo cual desatiende el plazo que tanto la Corte Constitucional como esta Sala han considerado como prudencial para presentar la solicitud de amparo constitucional. 16 Dicho criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015- 00045-00, Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro. 17 Corte Constitucional.

Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00, Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad.

No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras. 19 Visible en el índice 132 de Samai en el expediente de reparación directa 05001233100020050463501. 20 Ver índice 2 de Samai, archivo denominado «3ED_EscritoCorreoElectronico(.pdf) NroActua 2».

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201421, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200522, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados.

Ahora bien, se destaca que esta Colegiatura ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses, contados desde la ocurrencia del hecho generador, el cual, para el caso concreto es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada. En este punto cabe destacar que, de aceptarse un término superior, sin que se exponga una razón de trascendencia constitucional, se atentaría en contra del derecho a la igualdad de los demás usuarios de la administración de justicia a quienes se les ha declarado improcedente su solicitud de amparo, por superar el lapso en mención. Sobre el punto la parte actora enfatiza que en su asunto existe un hecho nuevo que permite flexibilizar el cómputo de la inmediatez y es la sentencia de 11 de octubre de 2023, de la Sección Segunda, Subsección B de del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013), demandante: Carlos Roberto Ávila y otros, demandado: Procuraduría General de la Nación, que le fue favorable, porque a su criterio en dicha providencia se evidencia que «en el proceso de perdida de investidura no se valoró de forma sustancial la conducta del accionante frente a un juicio de responsabilidad subjetiva, solo se hizo desde el punto de vista objetivo, es así que el medio de control realizo un examen exhaustivo de la culpabilidad del sujeto pasivo».

Al respecto valga recordar que en la sentencia T-412 de 201823 la Corte Constitucional sintetizó una serie de reglas para evaluar la razonabilidad del término de inmediatez en la interposición de la tutela las cuales fueron reiteradas en la SU-108 de 201824 en la cual se estableció: (i) En primer lugar, para determinar la razonabilidad y oportunidad en la interposición de la tutela es necesario evaluar si: (a) la tardanza en la interposición de la tutela supone una eventual violación de los derechos de terceros;

(b) “cuánto tiempo trascurrió entre la expedición de una sentencia de unificación novedosa de esta Corte sobre una materia discutida y la presentación del amparo”; (c) cuánto tiempo pasó entre el momento del hecho que fundamentó la acción de tutela y la interposición de la misma; 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 23 M.P. Carlos Bernal Pulido. 24 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 y (d) “cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse” (ii) En segundo lugar, para analizar la oportunidad de la tutela el juez debe tener en cuenta: (a) la existencia de motivos de peso para la inactividad de los accionantes;

(b) “si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión”; (c) si existe un nexo causal entre la demora en la interposición de la tutela y la vulneración de las garantías ius fundamentales alegadas; y (d) si el fundamento de la acción de tutela surgió con posterioridad al acaecimiento de la actuación lesiva de derechos fundamentales, “de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”.

(iii) En tercer lugar, se han considerado como relevantes los siguientes aspectos: (a) si el accionante pertenece a un grupo vulnerable; (b) las situaciones personales o coyunturales que le hayan impedido acudir de forma inmediata a la jurisdicción constitucional; (c) el aislamiento geográfico; (d) la condición económica del actor y la posible agravación de su situación;

(e) la eventual vulneración de derechos de terceros; (f) la falta absoluta de diligencia por parte del afectado; y (h) “la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica” (iv) En cuarto lugar, es pertinente el análisis de los siguientes criterios: (a) “que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”; y (b) “que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros” Ahora bien nótese de la cita transcrita que la Corte Constitucional hizo referencia a la existencia de una sentencia posterior como hecho nuevo, sin embargo aludió a aquellas de carácter unificatorio.

Sobre este aspecto puntualizó igualmente que, incluso, no todas las decisiones unificatorias daban cabida para flexibilizar el requisito de la inmediatez, así lo señaló: Adopción de una sentencia de unificación como un hecho nuevo que habilite a la interposición de la tutela. En casos excepcionales, la Corte ha avalado que la adopción de una decisión de unificación sea entendida como un hecho nuevo, a efectos de habilitar la interposición de la acción de tutela, aun cuando hubiese transcurrido un amplio margen de tiempo desde el hecho vulnerador de los derechos fundamentales.

No obstante, esta Corporación también ha dicho que no toda decisión de unificación puede ser entendida como un hecho nuevo y, por ende, no siempre que se profiera una sentencia “SU” se habilita la interposición de acciones de tutela en las que el hecho u omisión que se cuestiona transcurrió mucho tiempo atrás. Aceptar lo contrario implicaría asumir que se “desvane[zca] por completo la institución de la cosa juzgada, [se] alterar[e] la seguridad jurídica que con ella se ampara, además de generar un riesgo para la independencia y la autonomía de los jueces, quienes estarían sujetos a decisiones con efectos inter partes, que en principio, no tienen vocación de modificar la fuerza normativa de las decisiones que han sido proferidas para otros casos en concreto”.

Solo aquellas sentencias de unificación en donde se modifique drásticamente la jurisprudencia pueden ser consideradas como un hecho nuevo. Es decir, únicamente aquellas decisiones donde exista una nueva posición sobre el asunto bajo estudio o Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 se “cambie de manera drástica las circunstancias del caso concreto”, pueden habilitar la interposición de una tutela de manera tardía bajo la idea de existir un hecho nuevo.

En contraposición, cuando se profiere una sentencia de unificación que reitera una regla jurisprudencial ya existente prima facie no se estaría ante el acaecimiento de un hecho nuevo. De todos modos, aquella sentencia que se pretende hacer valer como un hecho nuevo debe estar directamente relacionada con los alegatos expuestos en la acción de tutela en la que se juzga el término de inmediatez, pues la sola existencia de la sentencia de unificación o una simple relación temática no es suficiente para entender que se está ante un hecho nuevo.

En ese sentido, incluso cuando una sentencia “SU” modifica drásticamente una regla jurisprudencial existente, no puede entenderse que se trata de un hecho nuevo si los fundamentos de la tutela no están relacionados con la variación jurisprudencial25. Con base en las anteriores consideraciones para la Sala, además de concordar con lo referido por el a quo constitucional en el sentido de indicar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corresponde a un mecanismo judicial completamente autónomo del de pérdida de investidura, se suma el hecho de que la providencia dictada en el primer proceso aquí señalado no puede ser entendida como un hecho nuevo para efectos de valorar la exigencia de inmediatez.

Finalmente, para la Sala tampoco se considera que se está ante una afectación que se prolonga en el tiempo, pues la sentencia que contiene la decisión que decretó la pérdida de investidura se produjo en un momento determinado y fruto de un proceso judicial, por lo que, en atención a los efectos de la cosa juzgada, la afectación alegada no puede ser catalogada como actual o permanente.

Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia T- 001 de 202226, que se cita como criterio auxiliar: Es necesario diferenciar el daño continuado o que permanece en el tiempo, de los eventos de prolongación de sus efectos materiales, particularmente, en los casos de tutela contra providencias judiciales, en donde la fuente del daño es la sentencia cuestionada, pero sus efectos pueden haberse extendido en el tiempo.

En otras palabras los efectos de la cosa juzgada difieren de una vulneración prolongada en el tiempo, por lo que no pueden equipararse, pues, de no ser así, no tendría aplicación alguna el requisito de inmediatez contra providencias judiciales. Igualmente, la Corte Constitucional ha estudiado tutelas promovidas en contra de providencias judiciales dictadas en procesos de pérdida de investidura.

En ese contexto, el análisis de inmediatez no ha sido abordado a partir de los criterios de permanencia en el tiempo de la presunta lesión de los derechos invocados. Incluso, la Corporación ha declarado la improcedencia de la tutela por incumplir el requisito de procedibilidad. Por ejemplo, en la Sentencia T-127 de 2004, la Corte Constitucional estudió una tutela interpuesta en contra de una sentencia del Consejo de Estado en la que se decretó la pérdida de investidura a un senador de la República.

En dicha oportunidad, la Corte estimó que “el accionante dejó transcurrir un término desproporcionado desde la notificación de la última providencia que se impugna, ya 25 Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera. 26 Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera. Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que la sentencia que se impugna data del 2010 y la tutela se presentó en el año 2013, dejando pasar dos años, de manera que no se evidencia la inmediatez de la tutela”[97].

En aquella ocasión, el tiempo transcurrido desde el hecho vulnerador fue menor al que se presentó en el caso sub examine (2 años). Con base en todo lo expuesto la Sala concluye que solo en casos excepcionales y debidamente acreditados es posible ponderar el principio de la seguridad jurídica con el derecho de acceso a la administración de justicia y flexibilizar el término de la inmediatez, pero como ya se indicó en líneas que anteceden, ello no corresponde a los supuestos aquí analizados, de manera que se confirmará la decisión del a quo. 2.5.

Conclusión Se confirmará la sentencia de 9 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró la improcedencia por no superar el requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Carlos Roberto Alexander Ávila Aguilar Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02607-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012»