CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 250002315000202400518011 Recurso de apelación contra la sentencia de 26 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS TESIS: CONCEJALES DE GIRARDOT (CUNDINAMARCA) NO INCURREN EN INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS, LUEGO DE DECLARARSE LA NULIDAD DEL ACUERDO NÚM. 06 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 2022 “[…] POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE GIRARDOT A DESTINAR PARCIALMENTE RECURSOS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO (IPU) PARA LA OPERACIÓN DEL CATASTRO MULTIPROPÓSITO […]”.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionado contra la sentencia de 26 de agosto de 2024, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se denegó la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Girardot (Cundinamarca), señores IVÁN ENRIQUE SALGUERO HERNÁNDEZ, LINA MARCELA CABEZAS PORTELA, VLADIMIR MATULEVICH OSPINA y JONATHAN GÓMEZ PARRA, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Girardot (Cundinamarca), señores IVÁN ENRIQUE SALGUERO HERNÁNDEZ, LINA MARCELA CABEZAS PORTELA, VLADIMIR MATULEVICH OSPINA y JONATHAN GÓMEZ PARRA, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrieron en la causal de pérdida de investidura establecida en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, y 48, numeral 4, de la 617 de 6 de octubre de 20003, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.

I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes argumentos vinculados, exclusivamente, con la resolución del presente asunto: que en el Acta núm. 190 de la sesión plenaria ordinaria del Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), consta que se aprobó el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito […]”, siendo ponente el concejal accionado JHONATAN GÓMEZ PARRA. 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 “Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Refirió que mediante la Resolución núm. 1795 de 7 de diciembre de 2022, expedida por el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca), se resolvió justificar la celebración del contrato interadministrativo entre el municipio de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, cuyo objeto sería que “[…] La SEM operará el catastro multipropósito en el municipio de Girardot […]”.

Mencionó que ese mismo día, -7 de diciembre de 2022-, a través del Decreto Acordal núm. 243, expedido por el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca), se destinó a la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, encargada de la operación del catastro multipropósito, las transferencias ordenadas por el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, con el objeto de financiar la operación catastral que se ejecutará en ese ente territorial, recursos que serían administrados mediante un encargo fiduciario constituido por esa SEM, conforme las órdenes que se le impartan.

Señaló que fue celebrado el Contrato Interadministrativo núm. CTO- 1416-CD-CI-005-2022 de 9 de diciembre de 2022, entre el municipio de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, en la que el ente territorial se obligó a pagarle, por medio de la plataforma fiduciaria, el 12.7% del Impuesto Predial Unificado destinado a financiar la operación catastral, - cláusula tercera-, según lo establecido en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, así como la suma de $4.000.000.000, -cláusula séptima-, siendo el valor global de dicho contrato para efectos fiscales y tributarios, la suma de $10.000.000.000.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que el 30 de diciembre de 2022, el municipio de Girardot (Cundinamarca) efectuó un giro por valor de $3.000.000.000 a la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM; y el 24 de febrero de 2023, un nuevo giro por la suma de $1.000.000.000.

Comentó que la Gobernación de Cundinamarca allegó el escrito de observaciones al Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), con el fin de que se estudiara su legalidad ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante sentencia de 8 de junio de 2023 (Expediente con número único de radicación 25000-23-41-000- 2023-00182-00-, declaró su nulidad.

Recordó que el municipio de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, suscribieron el Modificatorio núm. 1 de 21 de diciembre de 2023 al Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416-CD-CI-005-2022 de 9 de diciembre de 2022, en el que se convino que el valor de la actualización por predio para el primer año sería de $177.905, monto este que superaba el 12.7% inicialmente pactado.

Resaltó que el 25 de abril de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo y confirmó la sentencia de tutela de 15 de febrero de 2024, proferida por la Sección Primera de la misma Corporación, por no encontrarse superado el requisito general de relevancia constitucional. Arguyó que los accionados autorizaron entregar un porcentaje del valor del Impuesto Predial Unificado a una sociedad de economía Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mixta, -EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM-, como forma de pago, sin determinar el valor cierto por el servicio a prestar; y que es en la misma exposición de motivos en la que se evidencia la intención del promotor o promotores del proyecto de acuerdo que derivó en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, al referirse a la destinación de un porcentaje del recaudo para que con ello se pague la operación del catastro multipropósito, lo que transgredió lo establecido en los artículos 5º y 10º de la Ley 819 de 9 de julio de 20034; 287 y 346 de la Constitución Política; 1º de la Ley 1386 de 21 de mayo de 20105; 55, numeral 4, de la Ley 136; 137, 139 y 275 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20116; 48, numeral 3, de la Ley 617; 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 28 de mayo de 20157; y 1º del Decreto 1983 de 31 de octubre de 20198.

Sostuvo que transgrediendo lo previsto en los artículos 1º de la Ley 1386 de 2010 y 55, numeral 3, de la Ley 136, que prevé que los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos, los accionados autorizaron el 12.7% del recaudo del Impuesto Predial Unificado como pago de un contrato interadministrativo con vigencia de 15 años, supeditado al principio de anualidad presupuestal, autorizarse vigencias futuras porque se estaba destinando el presupuesto de otras vigencias distintas para 4 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones […]”. 5 “[…] Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones […]”. 6 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 7 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística […]”. 8 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 79, 80, 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 y se adiciona un capítulo al Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de información Estadística” […]”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 su ejecución, vulnerando, además, el principio de anualidad presupuestal. Indicó que a través del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022 los accionados entregaron a un tercero el cobro de un tributo, acto administrativo que si bien fue declarado nulo, dicha circunstancia no los exime de haber configurado la conducta prohibida de aplicar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento o no autorizados por estos, pues la referida causal de desinvestidura no exige un comportamiento de resultado.

I.3.- Los concejales, a través del mismo apoderado, presentaron escrito de contestación común en el que se opusieron a la pretensión de la solicitud, para lo cual alegaron que si bien fueron aprobados los acuerdos municipales núms. 003 de 8 de abril de 2021, 020 de 25 de noviembre de 2021 y 023 de 29 de noviembre de 2021, ello lo hizo la plenaria del Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), es decir, sus quince miembros, y no únicamente los accionados.

Adujeron, con respecto al Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, que el concejal JONATHAN GÓMEZ PARRA no fue el ponente de dicho proyecto; y que, además, de conformidad con la certificación expedida por la Secretaría del Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), éste lo votó negativamente. Señalaron que no les consta lo relacionado con la Resolución núm. 1636 de 16 de diciembre de 2021, el Contrato de Concesión núm. 1025 de 22 de diciembre de 2021, el Contrato de Interventoría núm. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1027 de 31 de diciembre de 2021, el Contrato de Consultoría núm. CTO-1224-2023 de 22 de agosto de 2023 y su otrosí, la Resolución núm. 1733 de 25 de noviembre de 2022, el Contrato Interadministrativo núm. CTO-1378-CD-CI-003-2022 de 2 de diciembre de 2022, el Contrato núm. 1034 de 11 de julio de 2023, licitación pública núm. 006 de 2022, la Resolución núm. 786 de 10 de junio de 2022, la Resolución núm. 964 de 12 de julio de 2022, documento de constitución de la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, la Resolución núm. 1795 de 7 de diciembre de 2022, el Decreto Acordal núm. 243 de 7 de diciembre de 2022, el Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416-CD-CI- 005-2022 de 9 de diciembre de 2022, Modificatorio núm. 1 de 21 de diciembre de 2023 al Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416- CD-CI-005-2022 de 9 de diciembre de 2022, toda vez que no fueron actos expedidos ni contratos celebrados por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), ni contaron con la participación de los accionados.

Manifestaron, en cuanto a los giros de dinero a la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, que no les constan, pues no tuvieron injerencia alguna en dicha actuación y propusieron las excepciones previas de: ‘inepta demanda por falta de requisitos formales, por no cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 162 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo’ y ‘falta de litisconsorcio pasivo necesario’; y como excepciones de fondo formularon la ausencia de configuración de las causales de pérdida invocada y la falta del elemento subjetivo como requisito de procedencia del proceso de pérdida de investidura.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sostuvieron que el hecho de haberse aprobado un acuerdo mediante el cual se autorizaba al alcalde municipal a destinar un impuesto para garantizar el pago de la operación catastral no implica, per se, una indebida destinación de dineros públicos, como quiera que no se cubrieron objetos, actividades o propósitos no autorizados, pues de conformidad con la información consignada en el proyecto de acuerdo, en el municipio de Girardot (Cundinamarca) se presentaba una relación inversa respecto del número de predios que debían subsanarse, además era obligatorio cumplir con el Plan de Desarrollo de Girardot 2020-2023 ‘Girardot es de todos, Visión 2040’, cuyo objetivo es construir una sociedad en la que la calidad de vida del ciudadano sea el centro de atención y acción del Estado, en los mismos términos del estudio técnico elaborado para los efectos.

Mencionaron que no se costearon objetos, actividades o propósitos que sí estuvieran autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados, pues no se utilizó rubro orientado a inversión y otro aspecto para darle cumplimiento al acuerdo; y que el acuerdo autorizaba al alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca) a destinar un impuesto para garantizar el pago de la operación catastral, pero nunca la dirección ni a quien ni cómo debía hacerlo, habida cuenta que no era competencia de los accionados.

Argumentaron que no se sufragaron objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, pues como indicaban los estudios técnicos, el municipio de Girardot (Cundinamarca) tenía una necesidad que se pretendió subsanar con los acuerdos suscritos en función del mandato constitucional que les Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fue otorgado a los concejales; y que no se pagaron por materias innecesarias o injustificadas, no se destinaron los dineros públicos con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, y con la expedición del acuerdo se buscó un beneficio, no económico a favor de los accionados o de terceros, sino de la comunidad en general en virtud del principio del interés general establecido en la Constitución Política.

Recordaron que la nulidad del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, declarada judicialmente, no significa que se hayan destinado los dineros públicos a finalidades y cometidos estatales prohibidos o distintos a los previamente establecidos en la Constitución y en la ley, por cuanto no toda irregularidad que pueda predicarse de la orden que implique gasto configura esta causal; y aclararon que en el expediente no existía prueba del aprovechamiento indebido o de falta de necesidad de lo allí acordado.

Agregaron que no hay elementos que indiquen el pago o desembolso efectivo de los recursos, tal como se observa en las pruebas que se aportaron; y que para el desarrollo del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, fue el municipio de Girardot (Cundinamarca), y no los accionados, quien contrató una consultoría con el CONSORCIO GIRARDOT CIUDAD INTELIGENTE, -Contrato de prestación de servicios núm. CPS-908-MC-051-2021 de 26 de octubre de 2021-, con el fin de estructurar el proyecto empresarial para la operación del catastro multipropósito y presentar el proyecto de acuerdo, es decir, que los concejales en ejercicio de sus funciones actuaron cobijados bajo el principio de la buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima en el desarrollo del debate y aprobación del Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 acuerdo conforme a los documentos aportados por la Alcaldía Municipal de Girardot (Cundinamarca).

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, a través de sentencia de 26 de agosto de 2024, denegó la pérdida de investidura de los accionados, para lo cual indicó que si bien el actor en sus alegatos de conclusión se refirió a la causal de indebida destinación de dineros públicos derivada de la expedición, tanto del Acuerdo núm. 023 de 29 de noviembre de 2021, “[…] Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal para constituir una sociedad de economía mixta para iniciar la transformación de Girardot, en una ciudad inteligente y sostenible […]”, como del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito […]”, lo cierto es que en la solicitud inicial, dentro del acápite que denominó ‘concepto de violación’, se advierte que la causal fue sustentada en que los promotores del proyecto, que derivó en el citado Acuerdo núm. 06, entregaron a un tercero el cobro del Impuesto Predial Unificado a la sociedad de economía mixta, EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, aspecto este último abordado en el estudio de la sentencia apelada.

Señaló que en la sentencia de 8 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declararon fundadas las observaciones de la Gobernación de Cundinamarca contra el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Girardot Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (Cundinamarca) y, en consecuencia, se declaró la nulidad de dicho acto administrativo, se concluyó que no hubo un estudio adecuado y planeación detallada por parte de ese Concejo en torno a la afectación del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial.

Mencionó, en tal sentido, que si bien ese fallo anuló el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la indebida destinación de dineros públicos se configura siempre que los recursos del erario se apliquen a propósitos o actividades prohibidas por la Constitución, la ley u otra disposición normativa, o cuando se pretenda un incremento patrimonial personal o de otra persona, ya que deben analizarse otros aspectos como si existió la afectación al patrimonio, -caso que en este asunto no se presentó-, si el dinero iba dirigido a un particular, -en este caso era a la sociedad de economía mixta del municipio-, y aunado a que la decisión fue colegiada.

Adujo que con la participación en la aprobación y votación del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, los accionados actuaron en cumplimiento de las funciones que corresponden a los concejos, en virtud de lo dispuesto por el artículo 313 Superior, sin que se hubiere probado que los recursos del erario se aplicaron a propósitos o actividades prohibidas por la Constitución, la ley u otra disposición normativa, o que hubieren pretendido con ello un incremento patrimonial personal o de un tercero. Reiteró, como ha sostenido la jurisprudencia, que la declaratoria de nulidad del acto administrativo no puede servir como fundamento para decretar la pérdida de investidura, debido a que el juicio de Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 legalidad que se realizó del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, no hizo el análisis de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48, numeral 4, de la Ley 617, y mal haría en deducirse que la invalidez de un acto expedido por una corporación pública comporta la incursión de sus miembros en indebida destinación de dineros públicos, toda vez que prevalecen otros aspectos que deben ser dilucidados en el juicio de pérdida de investidura, tal como la efectiva aplicación de los recursos y el menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero, lo que no fue probado en el proceso de la referencia. Argumentó que, mediante memorial núm. SHDA 110-47-Oficio núm. 676 de 17 de julio de 2024, suscrito por el Secretario de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Girardot (Cundinamarca), en respuesta a una petición de los accionados, y que fue allegada con su contestación, se hace constar que verificado el Sistema de Información Financiera SINFA, fue acreditado que la administración municipal, durante las vigencias 2022, 2023 y 2024, no giró ningún dinero o porcentaje recaudado del Impuesto Predial Unificado para garantizar el pago de la operación catastral multipropósito con base en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El actor, esta vez a través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, en el que solicita revocar la decisión del a quo y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de los accionados, con fundamento en que avizora un interés Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 indebido de los accionados en la aprobación del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, pues autorizaron al alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca) a destinar por quince años el 12.7% del recaudo anual del Impuesto Predial Unificado para garantizar el pago de la operación catastral; y que así el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hubiese anulado tal acuerdo, la administración municipal con la misma autorización otorgada por el Concejo, suscribió el Modificatorio núm. 1 de 21 de diciembre de 2023 al Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416-CD-CI-005- 2022 de 9 de diciembre de 2022, incluyendo el parágrafo quinto, para establecer que el valor de la actualización para el primer año sería de $177.905 por predio, es decir, transformó ese 12.7% del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022 por aquel valor.

Sostiene que, en su condición de servidores públicos, al ejercer las competencias de las que han sido revestidos, los accionados pretendieron derivar un beneficio económico a una tercera persona cuando autorizaron al alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca) para que, a su vez, destinara un recaudo que garantizara el pago de la operación catastral; y que prueba de ello es que se aportaron los certificados de disponibilidad presupuestal de estos giros al tercero por valor de $3.000.000.000 y por $1.000.000.000, respectivamente, contrario a lo que manifiesta el Secretario de Hacienda de esta vigencia respecto de que no se giró dinero o porcentaje recaudado del Impuesto Predial Unificado.

Luego de transcribir los salvamentos de voto de algunos magistrados del Tribunal que discreparon de la providencia apelada, concluyó que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura, Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en términos de ley e interpretación jurisprudencial, cuando se incurre en actos de ordenación, determinación o aplicación de los recursos públicos a un fin distinto al previsto en la ley, o contrario o ajeno al que la ley autoriza, o cuando se ordena, determina o aplica a materias expresamente prohibidas en la norma legal.

Y que en este caso se ordenó un gasto con cargo al presupuesto municipal sin causa legal, por lo que no se puede exonerar de la sanción de desinvestidura, pues el legislador no previó causales de justificación de esa conducta. IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido por los accionados a través de su apoderado, con escrito en el que reiteran íntegramente los argumentos de la defensa, haciendo especial énfasis en que la invalidez del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), no configura la indebida destinación de dineros públicos de los concejales que intervinieron en su aprobación. IV.2.- El Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En los precisos términos de la solicitud de desinvestidura, en consonancia con lo sostenido tanto en su contestación como en el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala establecer si los concejales del municipio de Girardot (Cundinamarca), señores IVÁN ENRIQUE SALGUERO HERNÁNDEZ, LINA MARCELA CABEZAS PORTELA, VLADIMIR MATULEVICH OSPINA y JONATHAN GÓMEZ PARRA, durante el ejercicio de su período constitucional 2020-2023, incurrieron en la comisión de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, únicamente, a partir de la expedición del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito […]”.

V.2.- De la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de concejal9 Con relación a la controversia sometida al estudio de la Sala, se advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la presente solicitud es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 50001233300020200008001; 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101; y de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Artículo 55. Pérdida de la investidura de Concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

“[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada. En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”10 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”11 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200312 también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Sentencia del 1 de noviembre de 200513 señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo14 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”15 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 14 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citado anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”16, por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su indebida destinación17 son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.

Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos18. V.3.- Del caso concreto V.3.1.- La Sala, con fundamento en el acervo probatorio allegado al proceso19, pudo verificar lo siguiente: Que los accionados, señores IVÁN ENRIQUE SALGUERO HERNÁNDEZ, -Partido Cambio radical-, LINA MARCELA CABEZAS PORTELA, -Movimiento Alternativo Indígena y Social-, VLADIMIR MATULEVICH OSPINA, -Partido Social de Unidad Nacional Partido de la U-, y JHONATAN GÓMEZ PARRA, -Partido Colombia Renaciente-, fueron elegidos concejales del municipio de Girardot (Cundinamarca), para ejercer el período constitucional 2020-2023, de conformidad con el Formulario E-26CON de 6 de noviembre de 201920, expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, circunstancia 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Tal como fue advertido al inicio de esta providencia, todas las pruebas recaudadas en el proceso reposan en el en el sistema para la gestión judicial SAMAI, específicamente en el índice 00002, con descripción del documento: “DEMANDA Y ANEXOS (.zip) NroActua 2. zip”. 20 Disponible [en línea]: [https://observatorio.registraduria.gov.co/historico-resultados.html].

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 por la cual permanece demostrada su calidad de concejales para la época de los hechos. Que en el Acta núm. 190 de la sesión plenaria ordinaria del Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), consta que se aprobó el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito […]”, cuyo ponente fue el concejal JUAN CARLOS ORTIZ ARIAS, -no es accionado en el presente proceso de pérdida de investidura-, trámite en el que estuvieron presentes los accionados, señores LINA MARCELA CABEZAS PORTELA, VLADIMIR MATULEVICH OSPINA y JONATHAN GÓMEZ PARRA, quienes votaron positivamente su aprobación y participaron, en efecto, en su expedición; con relación al concejal IVÁN ENRIQUE SALGUERO HERNÁNDEZ, quien actuó en calidad de presidente del Concejo de Girardot (Cundinamarca) durante esa reunión plenaria, consta que votó negativamente dicho proyecto, lo que, en principio, lo exime de responsabilidad alguna en las resultas de este proceso.

Que mediante la Resolución núm. 1795 de 7 de diciembre de 2022, “[…] Por la cual se justifica la celebración de un contrato bajo la modalidad de contratación directa […]”, expedida por el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca), se resolvió justificar la modalidad de contratación directa establecida en los artículos 2º, numeral 4, literal C, inciso primero, de la Ley 1150 y 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, para la celebración del contrato interadministrativo entre el municipio de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, cuyo Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 objeto sería “[…] La SEM operará el catastro multipropósito en el municipio de Girardot, desarrollando labores operativas en los procesos de formación, actualización, conservación y difusión catastral, conforme a la regulación expedida por el Gobierno Nacional (…) Parágrafo segundo. La SEM prestará el servicio de apoyo a la gestión del recaudo de la cartera del impuesto predial unificado (IPU), sin que genere erogación adicional al municipio de Girardot; dicho apoyo, se realizará automáticamente en la instrumentalización que pueda ser adelantada por terceros.

En todo caso, la Secretaría de Hacienda y/o Tesorería conserva la función y competencia del recaudo de la cartera […]”. Que el 7 de diciembre de 2022, a través del Decreto Acordal núm. 243, “[…] Por el cual se reglamentan y se disponen los recursos para garantizar la operación catastral en el municipio de Girardot […]”, expedido por el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca), se destinó a la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, encargada de la operación del catastro multipropósito, las transferencias ordenadas por el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, con el objeto de financiar la operación catastral que se ejecutará en ese ente territorial, recursos que serían administrados mediante un encargo fiduciario constituido por esa SEM, conforme las órdenes que se le impartan.

Que el 9 de diciembre de 2022, se celebró el Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416-CD-CI-005-2022 entre el municipio de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, en la que el ente territorial se obligó a pagarle, por medio de la plataforma fiduciaria, el 12.7% Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 del Impuesto Predial Unificado destinado a financiar la operación catastral, -cláusula tercera-, según lo establecido en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, así como la suma de $4.000.000.000, -cláusula séptima-, siendo el valor global de dicho contrato para efectos fiscales y tributarios, la suma de $10.000.000.000.

Que la Gobernación de Cundinamarca allegó el escrito de observaciones al Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), con el fin de que se estudiara su legalidad ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante sentencia de 8 de junio de 2023 (Expediente con número único de radicación 25000-23-41-000- 2023-00182-00), declaró su nulidad, previas las siguientes consideraciones: “[…] el mismo Acuerdo N.° 006 de 2022 observado estableció expresamente que el Informe técnico financiero hace parte integrante del mismo, además de servir de instrumento para la aplicación de su artículo 1.°.

Por lo tanto, esta Sala de Decisión advierte que el referido acuerdo del Concejo Municipal de Girardot observado efectivamente dispuso entregar un aspecto de administración de un tributo a un tercero, esto es, concretamente, la facultad de cobro del IPU a la SEM. Así las cosas, esta Sala declarará fundada la observación respecto del artículo 1o. de la Ley 1386 de 2010.

(…) Para esta Sala de Decisión, si bien las razones y hechos que la administración consideró para adoptar la decisión contenida en el Acuerdo N.° 006 de 2022 se relacionan con la necesidad de adelantar la gestión catastral por medio de un operador catastral propio y la forma de financiación, tanto del servicio catastral multipropósito como del operador catastral que la llevaría a cabo y dichos fundamentos fueron ampliamente expuestos tanto en la parte motiva del acuerdo observado como en el Anexo técnico Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 financiero, se debe reiterar que este informe no solo servía como “soporte” del acuerdo – según la denominación que se le dio en el mismo–, es decir, como soporte de la motivación del Acuerdo, sino que además se le dio carácter normativo.

Esto por cuanto el inciso segundo del artículo 1.° del acuerdo dispuso que la determinación del 12.7% del recaudo por concepto del impuesto predial unificado (IPU) se realizaría conforme al anexo técnico financiero, pero, como se explicó ampliamente, este se circunscribió hacia el contrato de gestión catastral entre el municipio de Girardot, como gestor catastral, y la SEM constituida por dicho municipio con un socio privado.

Así, se evidencia que el anexo denominado Anexo técnico financiero se construyó expresamente para sustentar y determinar el pago del municipio de Girardot a la SEM por la operación catastral, lo que evidentemente difiere de la decisión de autorizar el 12.7% del recaudo del IPU como pago de un contrato interadministrativo, supeditado –que como lo dispone la ley 1955 de 2019 citada, se debe realizar mediante un contrato–.

Para la Sala, esta observación esta llamada a prosperar, por cuanto, como se precisó al resolver la primera observación, el acuerdo observado no se circunscribió única y exclusivamente a disponer la destinación específica de una renta, sino que, por una parte, el artículo 1.° del Acuerdo N.° 006 de 2022 autorizó al Alcalde Municipal de Girardot a destinar por el término de 15 años el 12,7% del recaudo anual del impuesto predial unificado (IPU), para garantizar el pago de la operación catastral a cargo del Municipio y, por otra parte, adicionalmente, estableció en su inciso segundo que esa porción del recaudo por concepto del impuesto predial unificado (IPU), se determina conforme al anexo técnico financiero, en el cual, específicamente, sobre la referida cifra porcentual del 12.7% concluyó que: “En resumen, estos serían los valores proyectados anuales que destinaría el municipio de su IPU a la SEM, en contraprestación por los servicios prestados.

El costo a destinar corresponde al 12,7% del IPU, durante el horizonte del contrato interadministrativo”. (…) Por lo tanto, le asiste razón al observante en el sentido de que el Acuerdo N.° 006 de 2022 autorizó la remuneración de un contrato de servicios catastrales con una SEM, constituida por el municipio de Girardot y un socio privado, aprobando y determinando que se realizaría con los recursos recaudados de varias vigencias, con un horizonte de 15 años.

Por ello, para la Sala, efectivamente se incurrió en falsa motivación por la evidente divergencia entre la realidad fáctica o jurídica que induce a la expedición del acto Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 (decisión de disponer la destinación específica de una renta y la metodología para su determinación) y los motivos de hecho o de derecho que la Administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión objeto de cuestionamiento (Anexo técnico financiero soporte del acuerdo mediante el cual se determina la remuneración del contrato de servicios catastrales que prestará la SEM).

Por lo anterior, se declararán fundadas las observaciones por falsa motivación del Acuerdo N.° 006 de 2022. (…) Sin embargo, al descender al análisis del Acuerdo N.° 006 de 2022 se observa que de manera expresa en su artículo tercero se señaló que “lo normado en el presente Acuerdo no constituye autorización al Alcalde Municipal de Girardot, para comprometer vigencias futuras”.

Esto permite concluir que, en efecto, nunca se efectuó el trámite, ni se autorizó el uso de vigencias futuras que permitiera comprometer un porcentaje de IPU durante 15 años para la operación catastral y, mucho menos, que con parte de este recaudo se financiara el servicio prestado por el operador catastral. En coherencia con lo anterior, es claro de igual manera que el Concejo de Girardot desconoció el principio de anualidad del presupuesto, al autorizar al alcalde del municipio a comprometer recursos correspondientes a vigencias futuras, lo que la ley solo permite, como se expresó en precedencia, en casos excepcionales.

No se demostró que hubiera mediado autorización previa para este fin, ni en el anexo técnico, ni en las demás documentales aportadas al plenario se logra evidenciar el trámite previsto en la ley para comprometer esos recursos, pues, por el contrario, el anexo técnico y las demás documentales allegadas al plenario, entre ellas, el acta CONFIS del 11 de noviembre de 2022, lo que justifican es la necesidad de efectuar la gestión catastral en el municipio, la necesidad de contar con un operador catastral del municipio y de donde saldrían los recursos para su financiación, sin que haya evidencia de los trámites necesarios para comprometer vigencias futuras.

Por lo anterior, esta Sala declarará fundadas las observaciones en cuanto a los artículos 346 de la Constitución y los artículos 10.° y 12.° de la Ley 819 de 2003. (…) Así las cosas, acudiendo a la normativa transcrita, se concluye que, en efecto, si se vulneró este MFMP (Marco Fiscal de Mediano Plazo para Entidades Territoriales), como quiera que de la documental allegada al plenario se logra evidenciar cuales fueron las razones Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 para sobrepasar este marco, el cual está previsto por un término de 10 vigencias fiscales, mediante la autorización de destinación del 12,7% del IPU para el pago del contrato de gestión catastral con la referida SEM por un lapso de 15 años.

Debe destacarse que, dentro del proceso, se extraña tanto en la exposición de motivos del Acuerdo 006 de 2022, del anexo técnico del acuerdo, así como del acta CONFIS del 11 de noviembre de 202216, que se haya efectuado un análisis del MFMP tanto en ingresos como en egresos, ni obra certificación que permita evidenciar como se ve afectado este marco, dado que las entidades territoriales cuentan con una proyección presupuestal tanto de ingresos como egresos.

Ahora, si bien es cierto, conforme al anexo técnico se puede observar que se prevé que con la gestión del operador catastral se va a recaudar más IPU, también lo es que la destinación del 12.7% del IPU podría llegar a afectar el MFMP, al disponerse la destinación específica por un tiempo superior al de 10 años de unos recursos que pueden llegar a suplir otros gastos o egresos que tenga el municipio.

Sumado a lo anterior, sea del caso aclarar que, si bien se señala dentro de los escritos de intervención que se efectuó por parte del Municipio de Girardot y el asesor financiero de la Secretaría de Hacienda, el análisis respecto de las incidencias del Acuerdo 006 de 2022 en el MFMP, lo cierto es que no obra prueba que permita observar cuál fue el análisis de ingresos y egresos que se efectuó. Por lo anterior, no puede evidenciarse que efectivamente se haya efectuado un estudio adecuado y planeación detallada por parte del Concejo de Municipio de la afectación del MFMP para la correcta expedición del Acuerdo objeto de observación. En este contexto, para la Sala de Decisión, le asiste razón a la Gobernación del Departamento de Cundinamarca en sus observaciones al Acuerdo 006 de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), por cuanto fue expedido vulnerando el principio de anualidad presupuestal y las reglas fiscales de vigencia futura y MFMP.

(…)

RESUELVE

1.°) Decláranse fundadas las observaciones de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca contra el Acuerdo Municipal No. 006 del 29 de noviembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Girardot (Cundinamarca), “Por medio del cual se autoriza al Alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del impuesto predial unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito”, respecto de los artículos 2.2.2.5.12 del Decreto Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 1170 de 2015, artículo adicionado por el Decreto 1983 de 2019; el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010; los artículos 5.°, 10.° y 12.° de la Ley 819 de 2003; el artículo 346 de la Constitución; y por falsa motivación y, en consecuencia, declárase la nulidad del acuerdo. 2.°) Notifíquese esta providencia al Concejo y el alcalde Municipal de Girardot (Cundinamarca) así como también al director de asuntos municipales de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca. 3.°) En firme esta providencia, archívese el expediente previas las respectivas constancias secretariales […]”.

Que el 7 de diciembre de 2023, el municipio de Girardot (Cundinamarca) presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso, la cual fue declarada improcedente ante lo cual el municipio presentó impugnación que le correspondió resolver al Consejo de Estado.

Que el alcalde municipal de Girardot (Cundinamarca) y la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE SAS SEM, suscribieron el Modificatorio núm. 1 de 21 de diciembre de 2023 al Contrato Interadministrativo núm. CTO-1416-CD-CI-005-2022 de 9 de diciembre de 2022, en el que se convino que el valor de la actualización por predio para el primer año sería de $177.905.

Que el 25 de abril de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo y confirmó la sentencia de tutela de 15 de febrero de 2024, proferida por la Sección Primera de la misma Corporación, por no encontrarse superado el requisito general de relevancia constitucional. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Que a través del memorial núm. SHDA 110-47-Oficio núm. 676 de 17 de julio de 2024, suscrito por el Secretario de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Girardot (Cundinamarca), en respuesta a petición elevada por los accionados, y que fue allegada con su contestación, consta que, una vez verificado el Sistema de Información Financiera SINFA, está acreditado que la administración municipal, durante las vigencias 2022, 2023 y 2024, no giró ningún dinero o porcentaje recaudado del Impuesto Predial Unificado para garantizar el pago de la operación catastral multipropósito con base en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022.

V.3.1.- Conforme se indicó con anterioridad, el elemento tipificador de la causal de indebida destinación de dineros públicos se encuentra en el hecho de que el servidor público de elección popular, en este caso, un concejal, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas21. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2022, número único de radicación 13001 2333 000 2021 00252 00, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 En el mismo sentido que lo consideró el Tribunal en la sentencia apelada, la sola declaratoria de invalidez de un acto administrativo no permite configurar, por sí mismo, la desinvestidura de los accionados, pues la jurisprudencia de esta Corporación22 ha sido uniforme al señalar que la nulidad de un acuerdo no comporta dicho efecto judicial por no estar prevista de forma taxativa dentro de las causales establecidas por la Constitución y la ley23.

Al respecto, la jurisprudencia pacífica ha señalado que no toda irregularidad que pueda predicarse de la aprobación de una norma que implique gasto, configura entonces indebida destinación de dineros públicos ni acarrea la pérdida de investidura24. Sobre el particular, en sentencia de 24 de noviembre de 201625, esta Sección arribó a la siguiente conclusión: “[…] 5.5.6.- En lo relativo a la declaratoria de nulidad del Acuerdo 005 de 2012, se tiene que esa circunstancia fue determinante para que el tribunal decretara la pérdida de investidura ya que ese hecho constituyó, en el sentir del a quo, prueba del carácter indebido del incentivo económico creado a través de dicho acto administrativo. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de junio de 2021, número único de radicación 05001-23-33-000-2019-02614-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de julio de 2017, número único de radicación 05001-23-33-000-2016-02241-01(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Reiterada en sentencia de 30 de mayo de 2019, número único de radicación 76001-23-33-000-2018-01065-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de junio de 2004, radicación número: 25000-23-15-000-2002-03005-01(PI), consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 05001-2333-000-2015-01260-01, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.

Entre otras consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1o. de septiembre de 2016, número único de radicación 54001-323- 33-000-2016-00069-01, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso; de 10 de noviembre de 2016, número único de radicación 54001-23-33-000-2016-00067-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 14 de noviembre de 2016, número único de radicación 54001-23-33- 000-2016-00068-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 1° de diciembre de 2016, número único de radicación 54001-23-33-000-2016-00135-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés (e).

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Sobre el particular la Sala ha reiterado pacíficamente que el hecho de que un acuerdo sea declarado nulo no conlleva necesariamente a que se decrete la pérdida de investidura de quienes lo aprobaron, tesis que ha sido prohijada en los siguientes términos: “La Sala en sentencia de 11 de diciembre de 201526 al analizar la demanda de pérdida de investidura de los concejales del municipio de Dosquebradas, precisó que el hecho de haberse declararse nulo por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, el Decreto 369 de 200827 por considerar que se crearon obligaciones que excedían el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado; no significa que lo concejales hubieran destinado dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas o con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros o para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

Dijo la Sala: “Si bien es cierto que el Decreto 369 de 2008, fue declarado nulo por crear obligaciones que excedían el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, también lo es que los concejales no devengaron sumas de dinero a las que no tuvieran derecho, como se acaba de exponer, pues el citado decreto intentaba completar la remuneración que conforme al ordenamiento jurídico debían recibir y, en esa medida, no puede decirse que incrementaron su patrimonio indebidamente. […].

La Sala, entonces, no evidencia que los concejales de Dosquebradas (Risaralda), en su condición de servidores públicos, al ejercer la facultad de entregar funciones que a ellos corresponde al alcalde municipal, hubieren destinados dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas o con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros o para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.” 26 (Cita es original de la providencia): Expediente: PI 2013-00419, Actor: Veeduría Ciudadana por Dosquebradas, M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 (Cita es original de la providencia): “POR EL CUAL SE EFECTÚAN UNAS MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DE LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 1° DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2008”.

Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Al margen de lo expuesto, considera la Sala que a pesar de haberse votado el proyecto de Acuerdo contemplando en su articulado el traslado de los recursos obtenidos o recaudados del impuesto de alumbrado público a la cuenta bancaria del fideicomiso de la concesión de alumbrado público y, que posteriormente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander lo hubiesen declarado nulo por considerarlo contrario a lo establecido en los artículos 1º de la Ley 1386 de 2010 y 6 (numeral 6) de la Resolución 122 de 2011 de la CREG, no es dable concluir que los hechos mencionados, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, se enmarquen dentro de la causal de pérdida de la investidura descrita en el artículo 48 numeral 4 de la Ley 617 de 2000, pues no aparece acreditado en el proceso que el concejal cuya investidura se cuestiona, haya obrado movido por un interés dañino. La ilegalidad de los Acuerdos en que intervino el acusado no constituye en principio perdida de investidura.

En efecto, no obra en el expediente ningún medio de prueba que acredite que su participación en la discusión y aprobación del Acuerdo No. 023 de 11 de mayo de 2012, haya estado motivada por el deseo de obtener un beneficio en cabeza propia o de terceras personas y, mucho menos, aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público como lo prescribe el artículo 42 numeral 2 de la Ley 136 de 1994 anteriormente transcrito.

La declaratoria de ilegalidad de un Acuerdo en el caso de los concejales o de una Ordenanza en el caso de los diputados per se no produce la pérdida de investidura, puesto que no está consagrada como tal dentro de las causales taxativamente establecidas como de pérdida de investidura. […].”28 5.5.7.- La declaratoria de nulidad del acto administrativo no puede entonces servir como fundamento para decretar la pérdida de investidura dado que el juicio de legalidad que se realizó del acuerdo municipal no contempla el análisis de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48 numeral 4 de la Ley 617 de 2000.

Al amparo de lo dicho, mal podría deducirse que la 28 (Cita es original de la providencia): Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Sentencia de 1o. de septiembre de 2016 (Expediente núm. 2016-00069-01, C. P. María Claudia Rojas Lasso. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 invalidez de un acto proferido por una corporación pública comporta la incursión de sus miembros en indebida destinación de dineros públicos, ya que al margen del resultado en el proceso ordinario de nulidad están otros aspectos que deben ser dilucidados en el juicio de pérdida de investidura, tal como la efectiva aplicación de los recursos, el efectivo menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Precisamente, advierte la Sala que no existe prueba en el expediente en torno a que, con la actuación de los acusados, se hubieren destinado dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

De hecho, no existen elementos de prueba en el proceso que acrediten que con la aprobación del Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, los accionadas hubieren actuado con el ánimo de obtener un beneficio para sí o para el de terceras personas o de distorsionar las finalidades del gasto, como presupuesto exigido para que se configure la causal de pérdida de investidura.

Al respecto, esta Sección29 ha señalado que la distorsión del gasto constituye uno de los presupuestos que se requieren para su configuración, al señalar lo siguiente: 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de octubre de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 85001 23 33 000 2017 00223 01.

(PI). Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 “[…] Esta Sección30 ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura sub examine, y, mediante sentencia proferida el 29 de agosto de 2013, consideró lo siguiente: “[…] De lo hasta aquí expuesto, resulta evidente que no se configura la causal endilgada, pues, los demandados, en su condición de Concejales del Municipio de Dosquebradas (Risaralda), al expedir los Acuerdos 001 de 9 de enero y 006 de 12 de junio de 2008, a través de los cuales se autorizó a la Alcaldesa de dicho Municipio para celebrar toda clase de contratos y convenios, hasta por un monto de veinte mil salarios mínimos legales vigentes, fijando como término el 31 de diciembre de 2009, no hicieron otra cosa distinta que ejercer las facultades que en materia de competencia les señala la Constitución y la Ley a dichas Corporaciones Edilicias, autorización, que, como quedó visto, se otorgó de manera general y no específica.

Cabe resaltar que dicha conducta, como lo precisó la Sala en un asunto similar, en sentencia de 2 de mayo de 2013 (Expediente núm. 2012-00006-01 (Pl), consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), que ahora se prohíja, no constituye por sí sola el supuesto fáctico de la causal de indebida destinación de dineros públicos, dado que no implica distorsión de las finalidades del gasto, uno de los presupuestos que se requieren para que se configure la misma […].” (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

En este sentido, si bien el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022 no superó el examen de legalidad objetiva adelantado por el Juez, por cuanto, como se anotó, con su expedición se encontraron vulnerados los artículos artículo 2.2.2.5.12 del Decreto 1983 de 2019; 1o de la Ley 1386; 5°, 10º y 12 de la Ley 819; y 346 de la Constitución Política, lo que, como está visto, acarreó su nulidad y desaparición del ordenamiento jurídico del municipio de Girardot 30 (Cita es original): Sentencia de 29 de agosto de 2013, consejera ponente María Elizabeth García González, Rad.: 2012 00027 02.

Fuente tomada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de junio de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2019-02614-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 (Cundinamarca), también es cierto que ello no implicó distorsión de las finalidades del gasto, y se correspondió al cumplimiento de sus funciones en esa corporación pública territorial, en virtud de lo dispuesto por el artículo 313 Superior, que prevé que: “[…] Corresponde a los concejos (…) Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo […]”.

Por ello, el solicitante se equivoca al pretender traslapar, sin más, las consideraciones expuestas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco de las observaciones efectuadas por la Gobernación de Cundinamarca contra el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, -resueltas mediante la sentencia de 8 de julio de 2023-, al escenario de la verificación de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que aquel responde a un examen judicial de validez sustancialmente distinto al requerido para constatar la presencia del elemento objetivo en este, procesos que, al atender a naturalezas disímiles, exigen el consecuente esfuerzo probatorio de quien pretende despojar de su investidura al miembro de la corporación pública territorial.

A su vez, como dato no menor, permanece certificado dentro del expediente que la administración municipal, durante las vigencias 2022, 2023 y 2024, no giró ningún dinero o porcentaje recaudado del Impuesto Predial Unificado para garantizar el pago de la operación catastral multipropósito con base en el Acuerdo núm. 06 de 29 de noviembre de 2022, conforme se desprende del memorial núm. SHDA 110-47-Oficio núm. 676 de 17 de julio de 2024, suscrito por el Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Secretario de Hacienda de la Alcaldía Municipal de Girardot (Cundinamarca).

Bajo tal escenario, no existe duda que, en el presente caso, no se configuró ninguno de los eventos desarrollados por la jurisprudencia para entender configurado el aspecto objetivo de la conducta endilgada al acusado, como quiera que no cubrió objetos, actividades o propósitos no autorizados; no costeó objetos, actividades o propósitos que sí estuvieran autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados; no sufragó objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; no pagó por materias innecesarias o injustificadas; no destinó los dineros públicos con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y tampoco con la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.

Al no probarse el elemento objetivo, no es posible continuar con el análisis del elemento subjetivo de la conducta, motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Número único de radicación: 25000 23 15 000 2024 00518 01 Solicitante: FERNANDO ZÚÑIGA SANTOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 21 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.