CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y Ministerio de Salud y Protección Social.
Asunto autoridad competente para conocer una solicitud de pago de cuotas parte pensionales. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Luis Gonzalo Velandia Mejía trabajó en entidades públicas, en los siguientes periodos2: Entidad Desde Hasta Tiempo (Días) Fondo donde realizaron aportes Instituto Geográfico Agustín Codazzi 15/01/1968 16/07/1975 2.702 Cajanal Ministerio de Agricultura 03/11/1962 28/01/1964 656 IDEMA - IDEMA - 18/02/1964 17/09/1964 Municipio de 10/05/1976 30/08/1986 4.022 Caja y/o fondo del Villavicencio 14/01/1991 24/11/1991 Municipio Total Tiempo Laborado (20 años,6 meses) 7.380 2.
Mediante Resolución 1165 de 27 de julio de 1992 el municipio de Villavicencio reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía, 1Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Así se hizo constar en la información expedida por la Unidad de Gestión Pensional de la UGPP.
Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 efectiva a partir del 2 de julio de 1992, fecha en la cual se retiró del servicio3; posteriormente, mediante Resolución 110056140277 del 9 de febrero de 2017 el municipio de Villavicencio reconoció a favor de la señora Nohemy Rojas de Velandia la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor Velandia Mejía, en monto del 100% efectiva a partir del 1 de noviembre de 2016.
De acuerdo con la información allegada, se tiene que las cuotas partes fueron distribuidas entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Ministerio de Agricultura y el municipio de Villavicencio. 3. El municipio de Villavicencio mediante comunicado 1100-19/0240 del 10 de marzo de 2003, realizó notificación ex post de dicho acto de reconocimiento de pensión de jubilación a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -en adelante UGPP-, y a CAJANAL entendiendo a ésta última como la entidad obligada al reconocimiento de las cuotas partes pensionales asignadas. 4.
Mediante Auto ADP 001416 de 10 de abril de 2023, la referida Unidad manifestó que no podía realizar el estudio de la consulta de la cuota parte pensional por no obrar certificado de tiempos laborados en el CETIL4. 5. La UGPP por medio del Auto ADP 003692 de 22 de junio de 2023, señaló que la asunción de la cuota parte pensional consultada a la extinta CAJANAL le corresponde al Ministerio de Salud dado que la consulta de la misma fue con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 6.
Mediante oficio del 13 de octubre de 2023, el municipio de Villavicencio remitió a la UGPP la cuenta de cobro 122 de 2023, por dos personas jubiladas, entre ellas el señor Luis Gonzalo Velandia Mejía, por valor de $22’505.649, por el período comprendido entre el 1° de mayo de 2020 al 31 de enero de 2022, dicha cuenta de cobro fue rechazada por la UGPP mediante comunicado del 3 de noviembre de 2023, por cuanto indicó que no tenía competencia sobre ese particular y dio traslado de la misma al Ministerio de Salud. 7.
El 29 de abril del 2024, el municipio de Villavicencio formuló conflicto negativo de competencias administrativas a la Sala de Consulta y Servicio Civil con el fin de que se dirima el conflicto de competencias administrativas entre la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, para que se determine cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de pago de cuotas partes pensionales del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. 3Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 4-7. 4 El sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados -Cetil-, es el mecanismo a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico.
En https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_bonospensioales/certificacin electrnicadetiemposlaboradoscetil. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 30 de agosto del 2024 se fijó edicto núm. 5425 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que, por conducto de la Secretaría de la Sala, se comunicó la actuación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Alcaldía de Villavicencio, y a la señora Nohemy Rojas de Velandia, beneficiaria de la sustitución pensional.
En el informe secretarial del 6 de septiembre de 2024 se informó que, dentro del término de fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Una revisión inicial del proceso permitió al Despacho ponente advertir que, el conflicto planteado hacía referencia a acciones relacionadas con cuotas partes de diez personas pensionadas y en adición, el expediente contenía la información de cuatro personas más, relacionadas por la misma causa.
En ese orden, el 5 de julio de 20246, se profirió auto en el que se solicitó a la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio (Meta), para que, dentro de los cinco (5) días hábiles a la comunicación del proveído, manifieste si el conflicto de competencias administrativa es promovido también frente a las solicitudes pensionales de: Luis María Jara Casto (Sustituta Verónica Cruz), José Antonio Rocha Martínez, Demetrio Rodríguez Tovar (Olga Arenas Clavijo) y Rafael Jaime Duque Jiménez (Ana Joaquina Herrera).
En el informe secretarial del 16 de agosto del 20247, se informó que, vencido el término contenido en el auto de mejor proveer del 5 de julio del 2024, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio (Meta) guardó silencio. 5Expediente digital, actuación núm. 02, pdf 22. 6 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 13, documento 39, auto para mejor proveer.
El referido proveído fue notificado el 8 de agosto del 2024, sin embargo, el aplicativo samai, por un error técnico, no dio paso automático a Secretaría de Sala, por lo cual, el auto permaneció en el aplicativo sin orden de gestión. Esta situación sólo se advirtió hasta el 6 de agosto de la anualidad que avanza, por lo que, de inmediato, el 8 de agosto del 2024, a través de medio escrito, se impulsó la gestión correspondiente ante la Secretaría de Sala. 7 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 16, documento 41, informe secretarial.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 El 23 de agosto del 20248, el despacho ponente profirió auto en el que resolvió, primero, individualizar, por medio de la Secretaría de la Sala, los conflictos de competencias, para que exista uno por cada una de las solicitudes pensionales, respecto de las siguientes personas: Carlos Armando Osorio Celis, Efraín Sánchez, William De Jesús Herrera Agudelo, Carlos Enrique Zapata Ortiz, Dolalina Gutiérrez Gutiérrez, Luis Gonzalo Velandia Mejía, José María Rojas Maldonado, Adán Ayala, Ángel María Sánchez Díaz y José Francisco Gómez.
De acuerdo con el oficio del 26 de agosto del 2024 emitido por la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio9, se infiere que el presente conflicto de competencias recae de forma exclusiva frente al señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP10 En su intervención, adujo que CAJANAL EICE liquidada, no estaba llamada a responder por la cuota parte pensional por el reconocimiento del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía, toda vez que la consulta y aceptación de la cuota parte presentada por la Alcaldía de Villavicencio a cargo de CAJANAL se dio con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, esto es, a través de escrito del 17 de noviembre de 1992 por el cual la Alcaldía de Villavicencio consultó la cuota parte pensional por valor de $54.814 en proporción a 2.522 días; además precisó que, en el cuaderno administrativo no se observó respuesta de CAJANAL.
Agregó que la Unidad sólo se hacía cargo de las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, por lo tanto, carecía de competencia para pronunciarse frente al reconocimiento o aceptación de la cuota parte pretendida por la Alcaldía de Villavicencio para el periodo comprendido entre el 1° de abril de 2020 al 31 de marzo de 2023, en virtud de lo indicado en el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013.
Manifestó que no existe una norma que le atribuya expresamente a la Unidad la competencia para pagar las cuotas pensionales consultadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011, mientras que el art. 2° del Decreto 1222 de 2013, sí establece que la UGPP asumirá el reconocimiento y trámite de las cuotas partes por cobrar y por pagar derivadas de las solicitudes que le hayan sido radicadas con posterioridad al 08 de noviembre de 2011.
En consecuencia, esa entidad no está llamada al pago de suma o 8 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 18, documento 42, auto de individualización. 9 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 21, documento 45. 10 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 05, pdf 33. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 periodo alguno por concepto de la cuota parte pensional consultada por la Alcaldía de Villavicencio.
En ese orden, precisó que la competencia para conocer y resolver la solicitud de pago de cuotas partes pensionales, que, conforme a la ley, se consultaron a la extinta CAJANAL con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social. 2. Ministerio de Salud y Protección Social El ente ministerial no allegó sus consideraciones; no obstante, las razones por las que rechaza la competencia en el asunto, pueden extraerse de su pronunciamiento emitido el 16 de mayo de 2023, dentro de la respuesta a la primera demanda11.
En dicho documento señaló que en oficio dirigido a la Alcaldía de Villavicencio había recibido la consulta y cuentas de cobro por traslado de la UGPP, y frente a ello, manifestó que, «tratándose de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta CAJANAL EICE, las reclamaciones presentadas por las diferentes entidades del orden territorial fueron decididas en términos de aceptación y rechazo por el liquidador de la Caja a través de la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012».
Según dicha decisión, a criterio del ministerio, «si hay algún crédito a favor del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que se desprenda de algún acto del liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE, deberá ser reclamado ante el FOPEP […]». En adición, precisó que, según la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012, los acreedores debieron presentar las cuotas partes causadas al 12 de junio de 2009, y las que se causaran a futuro pero que ya habían sido aceptadas o pudieran ser objeto de aceptación. No obstante, enfatizó en que, el Ministerio de Salud y Protección Social no es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco es su sucesor procesal.
Así, indicó que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 1222 de 2013, al patrimonio autónomo de cuotas partes pensionales de CAJANAL EICE le correspondía la administración de dichas cuotas partes, cuando sean derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y esto incluye aquellas que le quedaron a cargo que se pueden entender como cuotas pasivas, así como las que se reconocieran a favor, es decir las cuota activas.
Por lo anterior, a juicio del Ministerio de Salud, es la UGPP quien debe pronunciarse de fondo sobre las consultas, reliquidaciones, cuentas de cobros y demás requerimientos 11 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios.24-31 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 IV. CONSIDERACIONES 1.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo», en su artículo 39, modificado el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […]. 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 El asunto administrativo que se discute es de naturaleza administrativa particular y concreto, en tanto se trata de la cuenta de cobro por concepto de cuota parte pensional respecto de la señora Nohemy Rojas de Velandia, en su condición de sustituta del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular Las autoridades concernidas, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y el Ministerio de Salud y Protección Social han negado competencia para conocer y tramitar la cuenta de cobro por concepto de cuota parte pensional respecto de la señora Nohemy Rojas de Velandia, en su condición de sustituta del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este caso están involucradas la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social que son entidades del orden nacional. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente la verificación de los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y tramitar la cuenta de cobro por concepto de cuota parte pensional presentada por la alcaldía de Villavicencio respecto de la señora Nohemy Rojas de Velandia en su condición de sustituta del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. La UGPP negó su competencia para conocer del asunto bajo la consideración de que, por virtud del artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, sólo es responsable por las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
Por lo que, a su juicio, carece de competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por la alcaldía de Villavicencio. Así, señaló que, los pasivos generados por dicho concepto, causados y consolidados con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, son competencia del Ministerio de Salud. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social negó su competencia para resolver la solicitud de tramitar la cuenta de cobro por concepto de cuotas partes pensionales, pues, a su juicio, al patrimonio autónomo de cuotas pensionales de CAJANAL le correspondía la administración de dichas cuotas cuando sean derivadas de Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre del 2011.
En tal sentido, aclaró que no puede endilgarse al Ministerio la competencia de solicitudes posteriores relacionadas con pensiones cuya fecha de status o cumplimiento de requisitos es anterior a esa fecha. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración. ii) Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de CAJANAL para definir las reclamaciones económicas. Reiteración. iii) El sucesor misional y procesal de la extinta CAJANAL. Reiteración. iv) Cuotas partes pensionales. Reiteración. v) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL.
Reiteración. vi) El Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP. Reiteración. vii) Régimen jurídico de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional. Reiteración. viii) Análisis del caso Concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración12 En decisiones precedentes13, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado efectuó un importante análisis sobre la liquidación de CAJANAL y la distribución de competencias con la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de agosto de 2019. Rad. 11001- 03-06-000-2019-00040-00(C). Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149-00.
Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001- 03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149- 00.
Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194514 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente15.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199816, y en materia pensional, se le encomendó continuar «…con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley…» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15517 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200918, ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. 14 Artículo. 18.
El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 15 Artículo 17. 16 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.
La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal. […]. 17 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
(Se subraya). 18 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).
(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS…” (artículo 4º).
(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad «…el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003…» (artículo 156, numeral 1º).
(Resalta la Sala). descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200819. El artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP, «el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral». (Se destaca). La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por el Decreto 575 de 2013, de acuerdo con el cual el objeto de la entidad incluye «reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando»20.
Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre CAJANAL en Liquidación y a la UGPP. El artículo 1º del citado decreto21 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. 19 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias 11001-03-06-000-2013- 00378-00. 21 «[P]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales” Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2.Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 5.2.
Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de CAJANAL para definir las reclamaciones económicas. Reiteración.22 Antes de entrar en proceso de liquidación, CAJANAL atendía sus propias obligaciones legales misionales y, en consecuencia, era clara su competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas como es el pago de las condenas a cargo de la entidad, por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes.
Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 200723, la cual ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de CAJANAL, entre otras entidades de pensiones24, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a CAJANAL y ordenó que entrara en proceso de liquidación. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de marzo de 2019. Rad. núm. 11001030600020190000100. 23Ley 1151 de 2007 julio 24 «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010» […] «Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida…el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.» 24 CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales ISS. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 En el artículo 3º prohibió el inicio de nuevas actividades, pero en el inciso segundo del mismo artículo, dejó a cargo de CAJANAL EICE en Liquidación: […] las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites […] hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.
En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196 ibidem, como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de CAJANAL, definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. En primer lugar, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 22. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminadas y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. [Resalta la Sala] Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 2040 del 10 de junio 201125, teniendo como fundamento las funciones asignadas a la UGPP en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 200826 modificó lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, así: 25 Decreto 2040 del 10 de junio de 2011 «[p]or el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 26«Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: […] 4. Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio de Interior y de Justicia dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. [Resalta la Sala].
Después, el Decreto 4269 de 2011, modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de la extinta CAJANAL EICE, previsto en el artículo. 2° del Decreto 2040 de 2011: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Resalta la Sala] La Sala en reiteradas oportunidades27 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a CAJANAL EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de CAJANAL EICE y las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en CAJANAL EICE en Liquidación. 27 Consejo de Estado, Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de octubre de 2015.
Rad. núm. 11001030600020150015000. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala28: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad. [Subraya del texto] De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias bien pudieron reconocerlas CAJANAL antes de entrar en liquidación, CAJANAL ya en liquidación o la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso.
Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3. El sucesor misional y procesal de la extinta CAJANAL. Reiteración29 La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de CAJANAL y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.
Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 prescribió que la función de defensa de CAJANAL sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. El texto del referido artículo 22 es el siguiente: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de marzo de 2019. Rad. núm.11001030600020190000100. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.
PARÁGRAFO 2 o. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.
PARÁGRAFO 3 o. Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación.
PARÁGRAFO 4 o. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo”. [Subraya de la Sala] Respecto de las funciones misionales, el Decreto 4107 de 2011 señaló lo siguiente:
ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
La UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de CAJANAL, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de CAJANAL. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 5.4. Cuotas partes pensionales. Reiteración30 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma.31 A juicio de la H. Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.32 [Subraya de la Sala] Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993.
En primer lugar, la Ley 6ª de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo para obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29). 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00 31 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 32 Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2133 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales34.
Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «[p]or el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Subraya de la Sala] Con posterioridad, la Ley 33 de 1985, «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º35 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la 33 Ley 72 de 1947.
Artículo 21: «Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales». 34 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. 35 Ley 33 de 1985. Artículo 2º. «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora36. En igual forma, la Ley 71 de 1988 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano en su artículo 7º, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos, señaló en el parágrafo del artículo en cita que «El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el Título IV relativo al «Traslado de Régimen»37.
En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación38; a las características de estos39; a las clases de 36 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 37 Sobre el particular véase: Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 38 Ley 100 de 1993. Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 39 Ley 100 de 1993. Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. «Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 bonos40; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos.
En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados41. Luego, el Decreto 13 de 200142 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Subraya de la Sala] De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley.
Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional». 40 Ley 100 de 1993.
Artículo 118. CLASES. «Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora». 41 Ley 100 de 1993.
Artículo 126. CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. «Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales». 42 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «[p]or el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»43. 5.5. Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL. Reiteración44 En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
En el artículo sexto, se enlistan las competencias que se asignan a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral once, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas parte, así: ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […] 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […] [énfasis fuera de texto].
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, prescribió lo siguiente: [l]os procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social» [énfasis fuera de texto]. Con fundamento en estos dos contenidos normativos -valga decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009-, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que, en principio, tendría que ser asumida por la UGPP. 43 Corte Constitucional.
Sentencia C-895 de 2009. 44 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de CAJANAL.
Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional. Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se funda en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep. 5.6. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP.
Reiteración45 El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -Fopep -es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con dos objetivos específicos: uno, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y otro, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine cuyo pago se realice con aportes de la Nación. Su regulación se encuentra en el artículo 13046 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994.
En ellos, tanto el legislador como el 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00 46 Artículo 130. Fondo de pensiones públicas del nivel nacional. «Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Gobierno Nacional, ratifican la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º47 del Decreto 169 de 2008.
En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 5.7. Régimen jurídico de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional. Reiteración48 Como lo ha dicho la Sala, en anteriores oportunidades, según el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social constituye un servicio público obligatorio, cuya prestación constituye un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional.
Para su operatividad y efectividad, el Legislador creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud y riesgos profesionales, y por los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (artículos 3, 4 y 8).
De aquel, forma parte el Sistema General de El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos.
El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley. A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley».
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994 «Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» a través del cual, además de ratificar su naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, establece un Consejo Asesor del mismo. 47 Artículo 2º del Decreto 169 de 2008: Pago de pensiones y prestaciones económicas. «El pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP, para lo cual, en todo caso, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 13 del Decreto-ley 254 de 2000». 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de septiembre de 2021 (Rad. 11001-03-06-000-2021-00038); Decisión del 6 de abril de 2021 (Rad. 11001-03-06-000-2021-00020); Decisión del 19 de mayo de 2020 (Rad. 11001-03-06-000-2020-00035); y Decisión del 26 de noviembre de 2019 (Rad. 11001-03-06-000-2019-00149); entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 Pensiones, que tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y demás prestaciones establecidas en la ley.
Como ya se mencionó, la muerte constituye una contingencia del Sistema de Pensiones, por cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía, total o parcialmente, el sostenimiento de un grupo familiar puede dejar en situación de desamparo a los demás integrantes de este. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el Legislador previó la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad es la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha indicado: Desde esta perspectiva se puede advertir que el objetivo esencial de la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria49.
En el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, se estableció que el Sistema General de Pensiones, en los dos regímenes50, garantiza a sus afiliados y a los beneficiarios de estos, cuando sea el caso, ciertas pensiones o prestaciones económicas, que se pagan exclusivamente con cargo a las cotizaciones previstas en la ley (artículos 10, 12, 51 y 86 ibidem, y 2 del Decreto 692 de 1994).
Al respecto, el artículo 2 del Decreto reglamentario 692 de 199451 señaló: Artículo 2º. Pensiones y Prestaciones del Sistema General de Pensiones.El sistema general de pensiones en cualquiera de los dos regímenes que se describen más adelante, garantiza a sus afiliados, y a sus beneficiarios, cuando sea el caso, las siguientes pensiones y/o prestaciones económicas: a. Pensión de vejez, b. Pensión de invalidez, c. Pensión de sobrevivientes […]. [Subrayas fuera de texto] 49 Corte Constitucional, sentencia T-614 de 2007.
Expediente T-1593925. 50 Los afiliados al sistema general de pensiones, a partir del 1° de abril de 1994, podían seleccionar uno cualquiera de estos regímenes (decreto 692/94, art. 3°). 51 Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 En esa medida, el derecho de la seguridad social crea la noción de «beneficiario de la pensión», que difiere del concepto general de «heredero o causahabiente» previsto en el derecho civil, pues no se basa solamente en el criterio de transmisión o sucesión del patrimonio de la persona, sino que persigue fundamentalmente la protección de las personas que dependían económicamente de ella, en forma total o parcial, con una finalidad primordialmente social.
Sobre este particular, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-701 de 22 de agosto de 2006, sostuvo: La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.
En lo relativo a la pensión de sobrevivientes, la Ley 100 de 1993, en su artículo 46, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, estableció que los miembros del grupo familiar del pensionado que fallezca tendrán derecho a sustituirlo en el disfrute de la pensión: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca y, […]. De otra parte, en lo que se refiere a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, señaló cinco (5) grupos, que funcionan bajo la misma dinámica de los órdenes sucesorios, es decir, que, mientras haya algún beneficiario de cada orden, no puede pasarse a los órdenes siguientes, así: Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años.
En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). […] c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes […] d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta52 de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. [Negrillas fuera del texto].
Como se observa, la norma trascrita le otorga el derecho de esta prestación a la compañera supérstite que dependiera económicamente del causante al momento de su fallecimiento, situación que debe ser acreditada por la solicitante y revisada por la autoridad competente. 6. Análisis del caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, considera que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP -es la autoridad competente para conocer y tramitar la cuenta de cobro por concepto de la cuota parte pensional respecto de la señora Nohemy Rojas de Velandia, en su condición de sustituta del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía. Esta conclusión se fundamenta en los siguientes argumentos: 1.
Mediante Resolución 1165 de 27 de julio de 1992, la Alcaldía de Villavicencio reconoció la pensión vitalicia de jubilación al señor Luis Gonzalo Velandia Mejía y posteriormente mediante resolución del 9 de febrero de 2017 esa misma entidad 52 Apartes subrayados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1094- 03 de 19 de noviembre de 2003, apartes tachado inexequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1094-03 de 19 de noviembre de 2003.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 territorial reconoció la sustitución pensional a favor de la señora Nohemy Rojas de Velandia. 2. El 10 de abril de 2023, la UGPP mediante auto del 22 de junio de 2023 señaló que la cuota parte pensional consultada a la extinta CAJANAL le corresponde al Ministerio de Salud, dado que la consulta de la misma fue con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 3.
Como se analizó en las consideraciones de esta decisión, el Decreto 2196 de 2009 ordenó la extinción y liquidación de CAJANAL, la cual fue sustituida por la UGPP. En este contexto, el Decreto 4269 de 201153 distribuyó las competencias relacionadas con el reconocimiento y pago de los derechos pensionales entre CAJANAL y la UGPP así: a cargo de la UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y a cargo de CAJANAL, las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Por su parte, el Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que quedaron a cargo de CAJANAL, derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011. 4. Por lo anterior, se debe tener en cuenta el criterio general de atribución de funciones a la UGPP, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.
En efecto, a partir de la extinción de CAJANAL, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales y procesales que antes eran de esta entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011. Como se estudió en el análisis normativo de este pronunciamiento, para la Sala, el reconocimiento, cobro y pago de cuotas partes pensionales constituyen obligaciones misionales de la extinta CAJANAL (sustituida por la UGPP).
En consecuencia, tanto las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011 como aquellas requeridas después de esta fecha, son de competencia de la UGPP. Lo anterior, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente. 53 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 En concordancia con lo anterior, el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP la de reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan. Por otra parte, se destaca que, tal como se señaló en el Concepto del 12 de noviembre de 201954, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con el pago de cuotas partes pensionales, luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 y en el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, corresponde a la UGPP emitir respuesta de fondo a las solicitudes de cobro presentada por la alcaldía de Villavicencio, en relación con la cuota parte pensional de la pensión reconocida a favor del señor Luis Gonzalo Velandia luego sustituida a la señora Nohemy Rojas de Velandia, mediante la Resolución 11005614 0277 del 9 de febrero de 2017.
Adicionalmente, a la UGPP le corresponde conocer de esas cuentas de cobro y de todas aquellas que se deriven de las cuotas partes que le correspondían a CAJANAL, con ocasión del reconocimiento pensional realizado en favor del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía, mediante la Resolución 1165 de 27 de julio de 1992 y aquellas referidas a la señora Nohemy Rojas de Velandia como sustituta pensional de aquél. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para conocer y tramitar la cuenta de cobro por concepto de la cuota parte pensional respecto del pensionado Luis Gonzalo Velandia Mejía, presentada por la alcaldía de Villavicencio, así como aquellas referidas a la señora Nohemy Rojas de Velandia como sustituta pensional de aquél.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia. 54 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 12 de noviembre de 2019. Rad n.º 2417. C.P. Álvaro Namén Vargas. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00554-00 TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, a la alcaldía de Villavicencio, y a la señora Nohemy Rojas de Velandia, en su calidad de beneficiaria del señor Luis Gonzalo Velandia Mejía.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.