11001031500020240087400 — Consejo de Estado

Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Pedro Pablo Ángel Méndez, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la justicia y al principio de favorabilidad (primacía de la realidad sobre las formalidades).

La parte accionante consideró vulneradas tales garantías con la providencia proferida el 7 de diciembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección D mediante la cual se confirmó la sentencia del 3 de mayo de 2023 expedida por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante contra el Servicio Nacional de Aprendizaje1.

En concreto, solicitó a esta Corporación: PRIMERA: Se admita la presente Acción de Tutela, como único medio efectivo, que 1 En adelante SENA. Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 le queda a mi representado para la protección de sus Derechos Fundamentales de rango constitucional, vulnerados en la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y en segunda instancia el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECION “D”.

SEGUNDA: Sea tutelado el derecho a la IGUALDAD, A LA JUSTICIA, AL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD (PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES), considerados como fundamentales por nuestra Constitución Política.

TERCERO: Se revoquen totalmente la Sentencias proferida por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCION “D” en sentencias del 03 de mayo de 2023 y del 07 de diciembre de 2023, respectivamente.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Juzgado Once Administrativo de Bogotá y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCION “D”, que, en el término de ley, procedan a emitir nueva sentencia dentro del proceso referido, acorde con la constitución y la ley, y los precedentes Judiciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional aplicables al caso en comento.

QUINTA: Se ordene realizar las comunicaciones del caso para el cumplimiento de lo ordenado. 2. Hechos Los hechos acreditados y jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El demandante instauró demanda contra el SENA con el fin de obtener la nulidad de los actos que negaron su vinculación laboral a la entidad y, como consecuencia, el reconocimiento de una relación laboral establecida entre ambos desde el 28 de enero de 2010 hasta el 13 de diciembre de 2018, en forma ininterrumpida y el pago de las prestaciones salariales que se derivan de la misma.

Mediante sentencia del 3 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., se negó el reconocimiento de una relación laboral entre el actor y el SENA, por considerar que no se había demostrado la subordinación, la cual constituye uno de los elementos estructurales del contrato de trabajo.

Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en providencia del 7 de diciembre de 2023. 3. Sustento de la vulneración El tutelante argumentó que la decisión proferida por el juez colegiado incurre en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial por las razones que se exponen a continuación: Afirmó que, frente a la forma de vinculación de un docente, existe nutrida jurisprudencia, donde se aclara de forma contundente que en el caso específico Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de los docentes no hay lugar a su vinculación por medio de contrato de prestación de servicios, por cuanto, las labores que desempeña un docente se ajustan a los presupuestos y condiciones de un contrato laboral Expuso que la corporación desestimó las pruebas aportadas, como los contratos de prestación de servicios, firmados por el SENA, donde están consignados los presupuestos que debe reunir un contrato realidad, tales como la subordinación, la prestación directa del servicio y el pago de salarios.

Adujo que está demostrado, con fundamentos que tienen sustento en las normas, la jurisprudencia, las contradicciones en que incurrieron los juzgadores al declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por la demandada, por cuanto no se examinaron a fondo, los contratos de prestación de servicios, mediante los cuales se camufló el contrato realidad.

Señaló, que se inobservó la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 con radicación No 23001-23-33000-2013-00260-012 en la que se dijo: Existencia de la relación de trabajo con el Estado (contrato realidad) en labor docente. (…) A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docente bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajan, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. 4.

Trámite de la acción de tutela A través de auto del 29 de febrero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar dicha decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., de igual forma, se dispuso la vinculación del SENA, en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso. 5.

Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, rindieron informe dentro de proceso las siguientes autoridades: 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D 2 Magistrado ponente: Doctor Carmelo Perdomo Cueter. Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El magistrado ponente de la sentencia cuestionada expuso, que en la decisión censurada se plasmaron juiciosamente, todos y cada uno de los argumentos de los motivos por los cuales, se negaron las pretensiones, observando los parámetros legales, constitucionales, sin que en momento alguno se pueda decir que se haya incurrido en vía de hecho, sino que, por el contrario, la decisión es razonable, coherente y armónica con la controversia que se planteó. Aseveró que el accionante no aportó los elementos probatorios tendientes a demostrar la existencia de cargo alguno en la estructura orgánica de la entidad demandada, que tuviese asignadas las mismas o similares actividades desempeñadas por él, ni se aportó el manual de funciones que permitiera establecer que, en efecto, correspondían a un determinado cargo en la planta de personal del SENA.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial (procedencia adjetiva) establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la providencia cuestionada mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, orientadas a que se declarara la existencia de una relación laboral entre las partes y el consecuente pago de emolumentos y prestaciones laborales al demandante, vulnera los derechos fundamentales invocados por el accionante, por incurrir en defecto sustantivo y fáctico y desconocimiento del precedente judicial.3 En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 3 La providencia cuestionada es la sentencia dictada en segunda instancia pues es la que puso fin al medio de control.

Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.5 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, 4 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 5 Ibídem. Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal6 (Énfasis de la Sala).

Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, 6 Sentencia SU 573 de 2019.

En el caso objeto de estudio, el accionante señala que entre él y la entidad se configuró una verdadera relación laboral, caracterizada por la prestación del servicio, de manera personal, la subordinación y la remuneración. Insistió en que el juez colegiado no realizó una valoración adecuada de los elementos de prueba aportados, en especial, los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad que daban cuenta de la subordinación en la relación laboral.

En primer lugar, se observa que, para arribar a la decisión cuestionada la corporación tutelada elaboró un acápite jurídico con las pautas normativas y jurisprudenciales necesarias para determinar la existencia de una relación laboral. Luego, citó los lineamientos jurisprudenciales establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, sobre los indicios de una relación laboral disfrazada con otro tipo de vinculación contractual, para guiar el análisis del caso concreto.

Además de otros preceptos de orden legal, como los artículos 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo, donde se consagran los elementos que configuran la relación laboral, éstos son: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con fundamento en dichos postulados, identificó y revisó las pruebas allegadas al plenario, entre ellas los contratos de prestación de servicios celebrados entre el actor y la entidad tutelada, a partir de los cuales estudió la configuración o no, de diferentes elementos como el cumplimiento de horarios, la permanencia en las actividades, los llamados de atención o memorandos, el cumplimiento de instrucciones.

A partir de dicha valoración concluyó que el demandante no realizó la suficiente actividad probatoria para acreditar que se cumplió uno de los presupuestos fundamentales del contrato de trabajo: la subordinación. Ante las circunstancias expuestas, se advierte que el actor pretende que, a través de este mecanismo, se le otorgue un valor probatorio distinto a los elementos que aportó durante el proceso y que los preceptos aplicados por el juez natural del proceso sean interpretados de tal forma, que lleven a concluir que en el presente caso se cumplen los criterios que determinan la existencia de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicios.

Es decir, que el juez de tutela dicte una nueva decisión y desplace al juez de la causa. De acuerdo a lo expuesto, la Sala anticipa que la presente solicitud de amparo no cumple con los presupuestos que sirven de criterio para determinar que el asunto tiene relevancia constitucional, como se indica a continuación. Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El actor señaló como vulnerados los derechos al trabajo y a la igualdad, garantías que asegura fueron desconocidas porque el ad quem desconoció el precedente jurisprudencial establecido en la materia.

Invocó para el efecto, una sentencia proferida por esta corporación, en la cual, según señaló, se accedió a las pretensiones de la demanda. No obstante, no justificó la aplicación de un precedente en este caso, omitió realizar un ejercicio hermenéutico en relación con la manera en que la decisión adoptada constituía una regla jurídica de aplicación obligatoria, no se ocupó de señalar si los supuestos fácticos y el problema jurídico resuelto en la providencia citada podían asimilarse al caso objeto de análisis, y mucho menos, si su aplicación fue solicitada en el curso del proceso.

Aunado a ello, no realizó un esfuerzo argumentativo orientado a demostrar la manera en que la decisión adoptada vulnera los principios constitucionales en materia laboral u otras garantías fundamentales, su contenido o alcance. En conclusión, la petición de amparo no se origina en una restricción desproporcionada a los derechos invocados, sino en la inconformidad que tiene el accionante respecto de la interpretación de las normas y la valoración del material probatorio que realizó el juez natural del proceso, asunto que no alcanza la categoría constitucional y, por tanto, este juez no está facultado para estudiar de fondo el asunto.

En síntesis, la petición estudiada no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa que tiene su origen en la aplicación de una disposición legal, tarea que ya fue abordada por los jueces competentes durante el proceso legal, y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual, se declarará improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Pedro Pablo Ángel Méndez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria. Demandantes: Pedro Pablo Ángel Méndez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00874-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”