Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: Accionante: Accionado: Acción: Tema: Decisión: 11001 03 15 000 2026 03294 00 María Ismenia Betancourth Córdoba Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión Acción de tutela Mora judicial Declara la carencia actual de objeto por hecho superado SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la señora María Ismenia Betancourth Córdoba en contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Ismenia Betancourth Córdoba, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la precitada autoridad judicial, con ocasión de la presunta mora judicial presentada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 52001 23 33 000 2018 00439 00, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: PRIMERA.
TUTELAR los derechos fundamentales de la señora MARÍA ISMENIA BETANCOURTH CÓRDOBA al debido proceso sin dilaciones injustificadas (art. 29 C. P.), acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 C. P.), seguridad social (art. 48 C. P.), mínimo vital, vida digna (arts. 1.º y 11 C. P.) e igualdad material (art. 13 C. P.), vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO al incurrir en mora judicial injustificada en la tramitación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 5201-23-33-00-2018- 00439-00.
B. Órdenes específicas de amparo principal SEGUNDA. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño — Sala Mixta de Decisión Magistrado Sustanciador, que en el término perentorio de TREINTA (30) DÍAS HÁBILES, contados a partir de la notificación del fallo de tutela, profiera las providencias necesarias para impulsar el proceso, incluyendo, según el estado de la actuación, la fijación de fecha para audiencia inicial conforme al artículo 180 del CPACA, o el avocamiento directo de la sentencia si las etapas anteriores ya estuvieren agotadas.
TERCERA. ORDENAR al Tribunal accionado dar PRIORIDAD DE TURNO al expediente Rad. 5201-23-33-00-2018-00439-00, en consideración a la condición de sujeto de especial protección constitucional de la accionante, conforme a los 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00.
Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedentes contenidos en las sentencias T-186 de 2017, T-052 de 2018, SU-453 de 2020 y SU-179 de 2021 de la Corte Constitucional.
CUARTA. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que profiera sentencia de fondo en el referido proceso dentro del término máximo de SEIS (6) MESES, contados desde la notificación del fallo de tutela, en aplicación analógica del término razonable de decisión y bajo el criterio de plazo razonable convencional (art. 8.1 CADH y art. 25 CADH).
(Negrillas y mayúsculas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante manifestó que el señor Herman José Buenaventura Ordóñez Mora prestó sus servicios al INPEC y que, mediante Resolución núm. 4080 del 16 de noviembre de 1993, CAJANAL le reconoció pensión de jubilación, efectiva a partir del 18 de mayo de 1993. Señaló que tuvo una unión marital de hecho con el señor Ordóñez Mora desde junio de 1992 hasta el 25 de julio de 2012, fecha en que este falleció sin que hubieran procreado hijos comunes.
Indicó que, como soporte de dicha relación, el señor Ordóñez Mora rindió declaración extrajuicio el 27 de marzo de 2001, en la que expuso que convivía en unión libre con la accionante, que ella dependía económicamente de él y que le suministraba lo necesario para su subsistencia. Agregó que, el 28 de marzo de 2001, el causante solicitó ante CAJANAL que la señora Betancourth Córdoba fuera reconocida como su compañera permanente y beneficiaria de la sustitución pensional en caso de fallecimiento.
Además, la mantuvo afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud como beneficiaria, en calidad de compañera permanente. Refirió que, en el año 2008, por los quebrantos de salud del causante, sus hijas extramatrimoniales propiciaron la separación física de la pareja. No obstante, afirmó que dicha situación fue impuesta por terceros y que ambos conservaron contacto permanente, apoyo afectivo y ayuda económica hasta el fallecimiento del señor Ordóñez Mora.
Anotó que, el 12 de octubre de 2012 radicó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. Sostuvo que, mediante Resolución RDP 008018 del 21 de febrero de 2013, la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó el reconocimiento de la prestación, al considerar que la accionante no tenía vínculo sentimental ni económico con el causante y que no fue notificada oportunamente sobre dicho vínculo, por lo que existían dudas sobre la autenticidad y voluntad libre del señor Ordóñez Mora.
Adujo que, mediante Auto ADP 002274 del 22 de marzo de 2018, la UGPP rechazó una nueva solicitud presentada por la accionante el 9 de febrero de 2018, con elementos probatorios adicionales. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relató que, una vez agotado el requisito de procedibilidad mediante audiencia de conciliación extrajudicial fallida del 13 de septiembre de 2018, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Nariño. Manifestó que, mediante auto del 31 de octubre de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó las notificaciones de rigor y reconoció personería jurídica al apoderado de la actora.
Indicó que, surtidas las notificaciones y contestada la demanda, el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 6 de mayo de 2021, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, con fundamento en la falta de agotamiento del recurso de apelación contra los actos administrativos demandados.
Expuso que la parte actora interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante auto del 17 de marzo de 2022 proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la decisión apelada y ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño seguir adelante con el trámite del proceso. Afirmó que, desde la devolución del expediente al Tribunal de origen, ocurrida en el primer semestre de 2022, hasta la presentación de la acción de tutela, han transcurrido aproximadamente cuatro años sin que dicha autoridad judicial haya impulsado materialmente el proceso.
En ese sentido, precisó que, contado desde la admisión de la demanda, han pasado 7 años y 6 meses sin que se haya dictado sentencia de primera instancia, ni se haya fijado fecha para audiencia inicial o audiencia de pruebas y juzgamiento. Resaltó que tiene 82 años, no cuenta con familiares cercanos que la sostengan económicamente, pertenece al régimen subsidiado en salud, reside en estrato bajo del barrio San Juan de Samaniego, cursó únicamente primaria y carece de ingresos propios distintos de los aportes informales que recibe de allegados.
Adicionalmente, advirtió que presenta un cuadro clínico múltiple y progresivo, acreditado con historias clínicas expedidas por el Hospital Lorencita Villegas de Santos entre marzo de 2024 y diciembre de 2024. Dentro de sus diagnósticos se encuentran hipertensión arterial esencial, enfermedad renal crónica, enfermedad renal hipertensiva, hipercolesterolemia, retinopatía hipertensiva, prolapso genital femenino, sobrepeso y sospecha de miocardiopatía. Argumentó que, por su edad, estado de salud y condición socioeconómica, la accionante es sujeto de especial protección constitucional, pues se trata de una mujer adulta mayor, enferma, sin ingresos propios y en situación de vulnerabilidad.
En ese contexto, afirmó que el paso del tiempo torna ilusorio el derecho prestacional reclamado, toda vez que la demora judicial impide que la accionante pueda acceder, dentro de su expectativa vital, a una decisión de fondo sobre la pensión que su compañero permanente procuró garantizarle para su vejez. Alegó que la mora judicial atribuida al Tribunal Administrativo de Nariño es injustificada, pues el expediente permanece sin impulso procesal efectivo desde la devolución Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenada por el Consejo de Estado, pese a la condición de especial protección constitucional de la accionante y a la naturaleza alimentaria de la prestación reclamada.
Por lo anterior, sostuvo que la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo para conjurar la dilación judicial, garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y evitar la consumación de un perjuicio irremediable derivado de la falta de decisión oportuna en el proceso ordinario.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 29 de abril de 20262 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 5 de mayo de 20263 la admitió, negó la medida provisional solicitada y dispuso notificar4 al Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión, así como vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como tercero con interés directo en el resultado del proceso.
De igual forma, se requirió al Tribunal Administrativo de Nariño para que allegara copia digital o el hipervínculo de consulta del expediente correspondiente al proceso identificado con el radicado núm. 52001 23 33 000 2018 00439 00. 3.2. La UGPP allegó escrito5 en el que afirmó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues la tutela se dirige contra la presunta falta de impulso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Señaló que no tiene competencia para resolver solicitudes de impulso procesal ni petición pendiente por contestar, por lo que no existe actuación u omisión atribuible a esa entidad.
Por lo anterior, solicitó que se ordenara su desvinculación y, subsidiariamente, que se declarara improcedente la acción, al no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales por su parte. 3.3. El magistrado del Tribunal Administrativo de Nariño, Edgar Guillermo Cabrera Ramos, informó6 que dentro del proceso ya se fijó fecha para la celebración de la audiencia correspondiente, razón por la cual solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00. 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00. 4 Esta orden se cumplió el 7 de mayo de 2026.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00. 5 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00. 6 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00.
Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19917 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,8 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20219, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201910, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente11: 4.2.1. La señora María Ismenia Betancourth Córdoba, actuando por conducto de apoderado, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución RDP 008018 del 21 de febrero de 2013 y del Auto ADP 002274 del 22 de marzo de 2018. 4.2.2.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 31 de octubre de 2018, admitió la demanda dentro del proceso identificado con el radicado núm. 52001 23 33 000 2018 00439 00. Posteriormente, mediante providencia del 6 de mayo de 2021, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso. 4.2.3. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto del 17 de marzo de 2022, en el que se revocó la providencia apelada y se ordenó continuar con el trámite del proceso. 4.2.4.
Por auto del 9 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño obedeció lo ordenado por el Consejo de Estado. 4.2.5. Por auto del 12 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Nariño fijó fecha para audiencia.
4.3. CUESTIÓN PREVIA En relación con la solicitud de desvinculación presentada por la UGPP, se advierte que no es procedente, comoquiera que dicha entidad fue vinculada al presente trámite tutelar 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 8 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 9 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 10 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 11 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 52001 2333 000 2018 00439 00/01.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 03294 00. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por tener interés en el resultado del proceso, en atención a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción constitucional fue promovida en su contra.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sala considera que se debe declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones que pasan a explicarse. La acción de tutela fue establecida por la Constitución Política de 1991 con la finalidad de que toda persona, mediante un procedimiento preferente y sumario, solicite la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública; «en ocasiones, sin embargo, la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos, conlleva a que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo extraordinario de protección judicial»12 La Corte Constitucional ha indicado que la carencia actual de objeto se configura «cuando la orden del juez constitucional no tendría efecto alguno o “caería al vacío”»13 y puede presentarse bajo las categorías de (i) daño consumado, (ii) hecho superado, (iii) situación sobreviniente o (iv) sustracción de materia.
En cuanto al hecho superado, ha indicado que dicha figura se presenta cuando14: […] entre la interposición de la acción y la emisión de la decisión cesan las circunstancias que dieron lugar a la solicitud de amparo, de modo que “la amenaza o violación del derecho no existen al momento de proferir el fallo, salvo que los hechos que configuran una u otra persistan y sean actual y ciertamente percibidas por el juez”.
Significa ello que el hecho superado se consolida cuando la materia de decisión se sustrae, o lo que en algunas ocasiones es lo mismo, cuando todas las pretensiones fueron satisfechas al punto en que la amenaza sobre los derechos cesó y ésta no reclama intervención judicial alguna (ultra o extra petita) […]. (Se destaca). La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha explicado que15: La ocurrencia de un hecho superado se asocia principalmente a la desaparición de “los motivos que (…) originaron” la formulación de la acción. Estos motivos son concebidos desde dos puntos de vista distintos pero complementarios.
De una parte, hay un enfoque que liga los motivos de la interposición de la acción a los presupuestos fácticos o situaciones de hecho que llevaron al actor a percibir una amenaza para sus derechos y que, al mismo tiempo, constituyen el marco de decisión del juez de tutela; y de otra, la motivación se entiende en función de las pretensiones hechas en el escrito de tutela, de modo que cuando “la pretensión instaurada en defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha, el instrumento constitucional pierde eficacia y por tanto, su razón de ser”.
En el caso en cuestión, la señora María Ismenia Betancourth Córdoba interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión, al 12 Corte Constitucional. Sentencia SU – 522 del 5 de noviembre de 2019. M.P.: Diana Fajardo Rivera. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-086 del 2 de marzo de 2020. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. 14 Corte Constitucional.
Sentencia T-213 del 1 de junio de 2018. M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado 15 Ibidem Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerar que, dicha autoridad incurrió en mora judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 52001 23 33 000 2018 00439 00, razón por la cual solicitó que se ordenara impulsar el trámite del proceso, fijar fecha para la audiencia correspondiente o, de ser procedente, avocar directamente el conocimiento para dictar sentencia. Al respecto, y de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, la Sala advierte que, con posterioridad a la interposición de la acción de tutela, el 12 de mayo de 202616, notificado el 13 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió auto mediante el cual fijó fecha para la celebración de la audiencia correspondiente.
Bajo dicho contexto, la Sala concluye que se configura una carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que la situación que dio origen a la presente acción cesó durante el trámite de la tutela, lo que implica que la pretensión de la accionante fue satisfecha y, en consecuencia, no se requiere la intervención del juez constitucional.
Ahora bien, frente a la pretensión de la accionante relacionada con que se ordene al tribunal accionado que le dé prioridad de turno dada sus condiciones de edad y salud, la Sala señala que dicha solicitud debe presentarse directamente ante el juez natural de la causa. Finalmente, sobre la pretensión de dictar fallo dentro de los seis meses siguientes a la notificación de esta providencia, la Sala advierte que el proceso judicial debe surtir el trámite correspondiente con cada una de sus etapas, por lo tanto, no se accederá a dicha solicitud.
En consecuencia, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO en la presente solicitud de amparo promovida por María Ismenia Betancourth Córdoba contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 16 Visto en el índice 38 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 52001 23 33 000 2018 00439 00. Radicado: 11001 03 15 000 2026 03294 00 Accionante: María Ismenia Betancourth Córdoba Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.