73001233300020170058101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 73001 23 33 000 2017 00581 01 (1164-2019) Demandante: Piedad Troncoso Cruz Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Asunto: Sentencia segunda instancia Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada Nación – Fiscalía General De La Nación, contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negó a las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Piedad Troncoso Cruz, a través de apoderado judicial solicitó la nulidad de los actos administrativos contenido en el Oficio DS- SSAG-14-12-01709 de fecha 21 de Julio de 2016, emanado de la Fiscalía General De La Nación, mediante el cual se le negó a la el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la 4ª de 1992, como adición o agregado a la asignación básica mensual, la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, incluyendo la prima con carácter y efectos salariales, equivalente al 30% de la asignación básica mensual, y el pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado y lo que se le debe liquidar.

La Resolución No. 2 2943 de fecha 29 de septiembre de 2016, expedido por la entidad demandada, que resolvió recurso de Apelación y confirmó el acto contenido en el Oficio DS-SSAG-14-12-01709 de fecha 21 de Julio de 2016, negó consecuentemente a la actora, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare y condene así: i) Que el 30% de la prima especial de servicios que viene recibiendo constituye factor salarial, ii) Que se efectué el reconocimiento y pago de los valores adeudados de las prestaciones sociales por el equivalente al 30% desde 03 de Junio de 1994 hasta la fecha de sentencia, con todas sus consecuencias jurídicas y, iii) Que las condenas sean conforme a los artículos 176 y 177 del CCA y actualizadas según el artículo 168 del CCA., durante su vinculación en el cargo de Fiscal Loca y seccional.

2. LA SENTENCIA APELADA[1] La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 decidió:

PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de PRESCRIPCIÓN de la liquidación de las prestaciones sociales de la accionante Piedad Troncoso Cruz, reclamadas por la inclusión de la prima especial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por Piedad Troncoso Cruz contra LA NACION - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN[2] La parte demandante, mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 2018 presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima. solicitando se revoque el fallo primera instancia y en su lugar accedan a las pretensiones de la demanda.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA[3] 1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso[4], enviado el cual fue aceptado[5].

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces[6], le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 327-332, c. 1), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Fiscalía General de la Nación contra la sentencia de primera instancia. 2.

El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho la señora Piedad Troncoso Cruz al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? 4.3 ANÁLISIS DE LA SALA La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. 3.

La jurisprudencia vigente Para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Consejero ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, del 15 de diciembre de 2020, radicación número: 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472- 18)SUJ-023-CE-S2-2020, Actor: NAYIBE LORENA PÉREZ CASTRO, Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN; es así como la sentencia de unificación estableció la siguiente necesidad y derroteros para este clase de asuntos: “A. Justificación en el presente caso de la necesidad de unificación La parte apelante afirma que la sentencia recurrida yerra en su fundamentación y no ofrece claridad sobre los fiscales como destinatarios de la prima especial, pues no solo se desconoce la normatividad que impone el deber de dar un trato salarial igual a los jueces y fiscales, sino que adicionalmente omite lo dispuesto en las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, normas que son claras, no sólo en reconocer expresamente la prima especial, sino también en darle carácter salarial.

Planteado en estos términos el recurso de apelación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, es consciente de la necesidad de generar un precedente judicial sobre prima especial que se aplique a las relaciones jurídicas entabladas al interior de la Fiscalía General la Nación al presentarse en este caso tres elementos diferenciales respecto de la sentencia de unificación que se profirió en 2019 para el caso de los jueces[7]: 1.

La necesidad de determinar si los funcionarios que se acogieron al régimen consagrado en el Decreto 53 de 1993 o que ingresaron de forma posterior a su entrada en vigencia son o no destinatarios de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992; 2. Pronunciarse respecto a la ausencia de reglamentación de la prima especial desde el año 2003 y si esta circunstancia implica imposibilidad de reconocimiento debido a la ausencia de un fundamento normativo suficiente, y; 3.

Determinar si en el caso de los fiscales la prima tiene carácter de factor salarial y, si es así, cual es el alcance sobre el reconocimiento de derechos prestacionales. Por estas razones, se advierte la necesidad de unificar la jurisprudencia respecto de un tema que, si bien a lo largo de los años ha sido objeto de distintas interpretaciones en el seno de esta Corporación, debe ser definido para evitar, de cara al futuro, posibles contradicciones en las sucesivas decisiones judiciales y garantizar así la igualdad y la seguridad jurídica del orden laboral administrativo.

De igual modo, es necesario armonizar la decisión con los pronunciamientos de la sección segunda en sede de nulidad simple y determinar lo referente a la aplicación del fenómeno de la prescripción.” (resaltados fuera de texto) De cara a los argumentos de la apelación, la sentencia de unificación citada dispuso en su parte resolutiva: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional[9].

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”[10]. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por lo tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 5.

El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Piedad Troncoso Cruz: - Que se desempeñó como Fiscal desde el 3 de junio de 1994 y actualmente en el cargo de Fiscal Doce Seccional a la unidad de Descongestión. - Que durante todo ese tiempo percibió la remuneración mensual y las prestaciones sociales correspondientes al cargo de juez. - Que el día 30 de junio de 2016, solicitó mediante derecho de petición el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa[11].

De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, esta Sala concluye lo siguiente: Primero, Piedad Troncoso Cruz, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992..

Segundo, Piedad Troncoso Cruz en su calidad de Fiscal no tiene derecho a la prima especial de servicios de que trata la Ley 4ª de 1992, que fue una nivelación salarial diseñada en su momento para todo el sector judicial del país, en la medida en que dicha prima especial de servicios ya está incluida en el 80% de los ingresos que por todo concepto recibe un magistrado de Alta Corte.

De volverse a reconocer esta prima especial se podría llegar al caso en que un magistrado auxiliar llegase a devengar hasta un 110% de lo que recibe un magistrado de Alta Corte (80 de la bonificación por compensación más 30 de la prima especial de servicios = 110), lo cual no es acorde con la idea de justicia que inspiró la expedición de la Ley 4 de 1992 y sus decretos posteriores: la idea era cerrar la enorme brecha salarial que había entre un magistrado de Alta Corte y un magistrado de tribunal, por razones de justicia. Esa justicia es un valor fundante del Estado social de derecho y le da sentido a la dignidad humana.

Pero esa idea de justicia nunca se entendió en el sentido de que un magistrado de tribunal no sólo cerrara la brecha salarial respecto de un magistrado de Alta Corte, sino que pasara de largo y llegase al extremo de superar dicha remuneración. Por cerrar una brecha, abría otra, pero en sentido contrario. En otras palabras, “el 80% es un piso y un techo”, como lo señala la Sentencia de Unificación arriba citada, que es de obligatorio cumplimiento.

Por tanto, un magistrado auxiliar no puede devengar ni un peso menos ni un peso más del equivalente al 80% del ingreso que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, abstracción hecha del origen o título de los recursos. Tercero, tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes, en el entendido de la bonificación por compensación, que es un régimen mucho más benéfico que la prima especial de servicios, subsume a ésta, la absorbe, la comprende.

Ello implica que la DEAJ no debería liquidar y pagar al mismo tiempo estos dos conceptos. Por el principio de integralidad y de coherencia, si la rama judicial se pliega al régimen de los parlamentarios, no puede entonces un funcionario judicial solicitar al mismo tiempo la equiparación al 80% de un congresista como si fuese parlamentario y el reconocimiento de la prima especial de servicios como si fuese un juez.

No se puede. Se repite, el régimen más favorable, que es la bonificación por compensación, subsume la prima especial de servicios. Esto solo es suficiente para revocar la sentencia de primera instancia, como quiera que prospera la excepción de ausencia de causa petendi. Sin embargo, existe un segundo motivo para revocar la sentencia de primera instancia, que se menciona solo de paso (obiter dicta), porque lo dicho basta.

Y es que prospera también la excepción de prescripción. En efecto, la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 30 de junio de 2016, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 30 de junio de 2013, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Así lo señala la Sentencia de Unificación arriba citada, cuando afirma que “para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás” (negrillas no originales).

Si esto es así, Troncoso Cruz tendría derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios a partir del día 30 de junio de 2013. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte demandante. Por ello, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se encuentra relevada de estudiar los cargos formulados contra la sentencia de primera instancia, por lo que dispondrá la revocatoria de la sentencia apelada y en su lugar Aceptará las pretensiones. 6.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto por las sentencias de Unificación Jurisprudencial del 15 de diciembre de 2020 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces (Ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Exp. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) SUJ- 023-CE-S2-2020, Actor: Nayibe Lorena Pérez Castro) y la del 18 de mayo de 2016 de la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Ponente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, Exp.

No. 250002325000201000246-02, Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: REVÓQUESE la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, y en su lugar ACCEDER las pretensiones de la demanda.

CUARTO: CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folio 242 a 250 [2] Folio 255 [3] La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.

Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. [4] Folio 281 [5] Folios 285-287 [6] Folio 290 [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda. Sentencia del 2 de septiembre de 2019. Exp. 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-18CE-SUJ-016-S2-19). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP.

Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° [pic][9]K\|}~»¼½Êñý' 3 G S [ x € ¡ ëÛË¶›€si[sMsMsMsMs>MshEåh]g5OJ[10]PJQJ[11]^J[12]hEåh]g55?OJ[13]QJ[14]^J[15]h Eåh]g5OJ[16]QJ[17]\?^J[18]hP)ÎOJ[19]QJ[20]^J[21]hEå730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. [22] Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. [23] Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. [24] Folio 4.