CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Demandante: Carlos Alberto Ramírez Ramírez Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Retiro por llamamiento a calificar servicios Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 5 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 113 a 133). El señor Carlos Alberto Ramírez Ramírez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 6910 de 12 de agosto de 2015, por la que la demandada dispuso el retiro del actor por llamamiento a calificar servicios. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) su reintegro al servicio activo de la Policía Nacional, «[…] a su cargo y en el grado que corresponda […]», sin solución de continuidad;
(ii) pagar los salarios y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de desvinculación hasta cuando sea reincorporado, debidamente indexados; y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que ingresó a la Escuela de Cadetes de Policía «General Francisco de Paula Santander» el 13 de enero de 1997 y, a través de Resolución 2438 de 28 de noviembre de 2012, «[…] fue ascendido al grado de Teniente Coronel […], al haber superado el análisis de trayectoria» (sic). 2 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Que el 12 de agosto de 2015 el Ministerio de Defensa Nacional lo removió del servicio activo por llamamiento a calificar servicios (Resolución 6910), mientras se desempeñaba como comandante del distrito uno de policía de Yarumal (Antioquia), a pesar de que «[…] NO LE FIGURABAN suspensiones o sanciones; así como tampoco investigaciones de carácter Administrativo, disciplinario ni penal» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29 y 125 de la Constitución Política; 1º, 2º, 3º, 10, 36, 40, 41, 138 y 206 del CPACA; y 13 y 14 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); la Ley 857 de 2003; y los Decretos 1212 de 1990, 573 de 1995; 1791, 1799 y 1800 de 2000; 1157 de 2014 y 1338 de 2015.
Aduce que «[…] para la fecha en que le fuera notificada la Resolución 6910 del 12 de agosto de 2015, por medio de la cual se retiró del servicio activo por llamamiento a calificar servicios […], contaba con 2 años 7 meses y 18 días en el grado [teniente coronel], no encontrándose en época para ser evaluada su trayectoria policial, y profesional como quiera que […] hace parte del Curso 18 de Oficiales profesionales de la Policía Nacional, homologado con el curso 66, los cuales deberán ser evaluados en el segundo semestre del año 2017 con el fin de determinar quienes ascienden al grado de Coronel.
Es decir, [ese] acto administrativo […] se produjo en momentos en que no era el tiempo para evaluar […] y además no existía ningún tipo de razón que diera cuenta de un posible mal desempeño o presunta conducta irregular […]; vulnerándose ostensiblemente el principio fundamental de igualdad (art. 13 C.P. [Carta Política]), toda vez que sus compañeros de curso, no fueron objeto de este tipo de valoración y continúan en el servicio activo de la Policía Nacional» (sic).
Que las condiciones que debe colmar la Administración para desacuartelar a los oficiales de dicha institución, esto es, el «[…] cumplimiento del tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro, y el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, son solo […] requisitos, que no puede confundirse ni asimilarse a las razones o motivos que deben sustentar el acto discrecional de retiro, las cuales […] solo pueden obedecer o estar asociadas al buen servicio público.
Las RAZONES son las que deben estar explícitas y servir de fundamento al concepto o recomendación que 3 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional debe emitir la Junta asesora (lo que brilla por su ausencia en el cuerpo del Acta 014 de 2015 de [la] Junta Asesora […]), sobre la inconveniencia de que un determinado Oficial o Suboficial permanezca en el servicio, por el riesgo que representa y que podría implicar, razonablemente, que el servicio se vea afectado, perturbado, limitado o alterado de alguna forma» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 153 a 166).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por conducto de apoderada, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refiere a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no constituyen situaciones fácticas. Arguye que el llamamiento a calificar servicios «[…] es simplemente una de las causales de retiro del servicio activo de los uniformados de la Policía Nacional; en consideración a ello, su aplicación NO constituye desde ningún punto de vista la imposición de una sanción, castigo, retaliación o hecho irregular.
Por lo tanto su aplicación constituye simple y llanamente la materialización de la ley, cumpliendo así, con los requisitos para acceder a la asignación de retiro, tal y como lo establece la Ley 857 de 2003, en su artículo 3» (sic). Que la actividad policial se encuentra organizada como una estructura piramidal, por lo que «[…] no todo el personal llega a los más altos rangos, aunque todos tengan una excelente trayectoria.
Se trata entonces, de escoger entre los mejores “que son todos”, los que más se ajusten a los perfiles definidos para los cargos que deben ocuparse de mando y dirección» (sic). De manera que demostrar un desempeño laboral destacado, no genera fuero de estabilidad ni implica que la decisión de desvinculación resulte ilegal, máxime cuando se cuenta con concepto previo favorable de la junta asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional y se colman los requerimientos para ser beneficiario de la asignación de retiro. 1.3 La providencia apelada (ff. 238 a 246).
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 5 de agosto de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] el acto demandado es […] netamente discrecional; sin embargo […] en el presente asunto no obra prueba alguna que demuestre que la entidad demandada decidió retirar al actor por llamamiento a calificar servicios y no lo promovió al curso de ascenso al grado 4 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional siguiente por razones oscuras diferentes a las del i) cumplimiento del tiempo mínimo al servicio para dar aplicación a la figura, y ii) cumplir con el tiempo para causar el derecho al reconocimiento y pago de una asignación de retiro» (sic).
Sostiene que no se quebrantó el derecho a la igualdad del demandante «[…] respecto a sus compañeros que no fueron retirados [, puesto que] la facultad de decidir sobre los ascensos, […] es discrecional […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 254 a 258). Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que la junta asesora que recomendó su desvinculación no realizó «[…] el examen profundo completo y preciso de hoja de vida y evaluaciones de desempeño, que los llevase a concluir que lo mejor para la Institución y en aras del BUEN SERVICIO era prescindir de [él]; porque como obra en el acta No. 014 […], la sesión inició a las 09:00 horas del día 22 05 2015 y culminó siendo las 10:00 horas de ese mismo día y en la misma reunión se definió el futuro […] de 4 uniformados […]; no siendo […] posible ni física ni lógicamente que tan sólo en una (1) hora, se lograra analizar y evaluar de manera completa [su] trayectoria […]» (sic).
Dice que, de conformidad con el artículo 22 del Decreto 1791 de 2000, la junta de evaluación tiene, entre otras funciones, las de evaluar la trayectoria y proponer personal para ascenso y recomendar la continuidad en la labor policial, al paso que el artículo 23 ibidem prevé que «[…] el tiempo de servicio en cado grado será “… para oficiales de 3 a 5 años” y como obra en este proceso al momento de ser desvinculado […] tenia solamente en el grado de Teniente Coronel 2 años, 7 meses y 18 días […], es decir que el curso de Oficiales al cual pertenecía […] serían valorados en su trayectoria para analizar quienes eran convocados a curso de […] Coronel, casi dos años después de que […] fuera retirado. […] como […] no había ningún documento o informe que sustentara esa recomendación, queda […] palpable el abuso de poder materializado con el acto demandado» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 16 de septiembre de 2021 (f. 260) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 5 de mayo 5 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de 2022 (f. 264), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el accionante presentó alegatos de conclusión2, mientras que la parte demandada y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio. 2.1 Demandante.
Reitera los argumentos invocados en la demanda y agrega que, aunque la Administración «[…] tiene la libertad de prescindir de los servicios de un agente de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º. De la ley 857 “…en cualquier tiempo, por razones del servicio y en forma discrecional…”, porque es la misma norma la que autoriza o faculta […] En el artículo 3º.
La palabra DISCRECIONAL no aparece en el texto de la norma para esta causal de retiro, perdiendo entonces el estado esa libertad para retirar del servicio activo en cualquier momento por “LLAMAMIENTO A CALIFICAR SERVICIOS”» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si el acto acusado, por cuyo conducto la demandada retiró del servicio activo al actor por llamamiento a calificar servicios, se ajusta al ordenamiento jurídico; o si, por el contrario, fue expedido con falta de motivación y abuso de poder, como lo alega aquel. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 6 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional En principio, la Sala precisa que, a través de la Ley 857 de 20034, el legislador reguló lo atañedero al retiro del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en los siguientes términos: Artículo 1º.
Retiro. El retiro del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, es la situación por la cual este personal, sin perder el grado, cesa en la obligación de prestar servicio. El retiro de los Oficiales se efectuará a través de decreto expedido por el Gobierno Nacional. El ejercicio de esta facultad, podrá ser delegada en el Ministro de Defensa Nacional hasta el grado de Teniente Coronel. […] El retiro de los Oficiales deberá someterse al concepto previo de la junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, excepto cuando se trate de Oficiales Generales.
La excepción opera igualmente en los demás grados, en los eventos de destitución, incapacidad absoluta y permanente, gran invalidez, cuando no supere la escala de medición del decreto de evaluación del desempeño y en caso de muerte. Artículo 2º. Causales de retiro. Además de las causales contempladas en el Decreto-ley 1791 de 2000, el retiro para los Oficiales y los Suboficiales de la Policía Nacional, procederá en los siguientes eventos: […] 4.
Por llamamiento a calificar servicios. […] Artículo 3º. Retiro Por llamamiento a calificar servicios. El personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, podrá ser retirado por llamamiento a calificar servicios, sólo cuando cumpla los requisitos para hacerse acreedor a la asignación de retiro. Nótese, en aplicación de los criterios de interpretación legal señalados en la Ley 57 de 18875, que la precitada normativa no impone a la Administración el deber de motivar o justificar expresamente las razones por las cuales determina el retiro del servicio de un policial por llamamiento a calificar servicios, en todo 4 «Por medio de la cual se dictan nuevas normas para regular el retiro del personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y se modifica en lo pertinente a este asunto, el Decreto-ley 1791 de 2000 y se dictan otras disposiciones». 5 En especial la interpretación gramatical («Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu») y del significado de las palabras («Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal»), previstas en los artículos 27 y 28. 7 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional caso dicha decisión no comporta un acto de arbitrariedad o abuso en la medida en que su trámite está reglado y, por contera, promover cuestionamientos basados en opiniones subjetivas o personales derivadas del malestar que genera la orden de desacuartelamiento, no tienen la virtud de generar fuero de estabilidad laboral o limitar la potestad discrecional que el legislador otorgó al ejecutivo en aras de procurar el mejor servicio público o incluso controlar el ascenso de los uniformados a grados superiores, a los que evidentemente no pueden acceder todos los miembros de la Policía Nacional por lo limitado de sus cupos y las exigencias excepcionales requeridas, las cuales sin lugar a dudas deben ser valoradas según los criterios (discrecionales y autónomos) de sus mandos6.
En efecto, esta Corporación, en sentencia de 20 de marzo de 20137, explicó: Tratándose del retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios se ha dicho que tal figura entraña el ejercicio de una facultad discrecional, como potestad jurídica del Estado que permite a la autoridad administrativa, adoptar una u otra decisión; es decir, la permanencia o retiro del servicio cuando a su juicio, las necesidades del servicio así lo exijan.
En estos eventos, el servidor público que la ejerce es libre para apreciar, valorar, juzgar y escoger la oportunidad y el contenido de su decisión dentro de las varias posibilidades. En punto del tema del retiro por llamamiento a calificar servicios, estima la Sala que tal medida atiende a un concepto de evolución institucional, en este caso de la Policía Nacional, conduciendo necesariamente a la adecuación de su misión y la visión, a los desafíos a los que se enfrenta una institución cuyo objetivo principal es velar por la seguridad ciudadana.
En este sentido, estamos en presencia de un valioso instrumento que permite un relevo dentro de la línea jerárquica de los cuerpos armados, facilitando el ascenso y promoción de su personal, lo que responde a la manera corriente de culminar la carrera oficial dentro de ellos. Por tanto, esta causal de desvinculación de los miembros de la fuerza pública 6 En similar sentido discurrió esta sección en sentencias de 29 de junio de 2006, expediente 76001-23-31-000- 2000- 00032-01(3132-05), C. P. Tarsicio Cáceres Toro; 5 de julio de 2007, expediente 25000-23-25-000-2000- 08973-01 (9020-05), C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado; 1° de marzo de 2012, expediente 05001-23-31-000- 2002-00428-01 (871-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 21 de noviembre de 2013, expediente 76001-23-31-000-2005-01375-01 (197-13); 11 de agosto de 2015, expediente 11001-03-15-000-2013-01431- 00 (AC), C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (e); 4 de mayo de 2017, expediente 25000-23-42-000-2013- 00111-01 (318-14), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter; entre otras. 7 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 20 de marzo de 2013, expediente 05001-23- 31-000-2001-03004-01 (357-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 8 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional (incluida la Policía Nacional) comporta un instrumento mediante el cual se remueve al personal uniformado, siempre que se cumplan las condiciones para acceder a la asignación de retiro, cuyo propósito es su adaptación a las nuevas necesidades de la sociedad y la promoción de sus miembros, sin que implique una sanción o trato degradante8, por lo que el ordenamiento jurídico no impone la obligación de motivar el acto administrativo que dispone el retiro por llamamiento a calificar servicios, pues se presume expedido con la finalidad de mejorar la función pública «[…] y quien afirme que en su expedición concurrieron razones diferentes, tiene a su cargo la obligación de aducir e incorporar la prueba que así lo demuestre»9.
Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia SU-91 de 2016, precisó su jurisprudencia acerca de la motivación de los actos administrativos a través de los cuales la Administración dispone el retiro de servidores de la fuerza pública por llamamiento a calificar servicios, así: […] al aplicarse el llamamiento a calificar servicios como mecanismo de renovación dentro de la línea jerárquica institucional que busca garantizar la dinámica de la carrera de los uniformados, se constituye en una herramienta de relevo natural dentro del esquema piramidal de mando que tiene la fuerza pública, atendiendo razones de conveniencia institucional y necesidades del servicio no sujetas exclusivamente a las condiciones personales o profesionales del funcionario.
De igual forma, su proyección al nuevo grado, en todo caso estará sujeto a las vacantes que establezca el Gobierno Nacional. De esta manera, exigir una motivación expresa por parte de las instituciones de la fuerza pública, al acto de retiro de un funcionario por llamamiento a calificar servicios desnaturaliza la finalidad de la figura y abre la puerta al ascenso automático de todos los miembros de las fuerzas armadas hasta sus máximas posiciones, lo que contraría la estructura jerarquizada de dichas instituciones y su facultad discrecional de ascender a sus miembros atendiendo los particulares y específicos principios que rigen esta carrera administrativa especial.
Así, esta causal se constituye, como ya se mencionó, como una facultad legítima para permitir la renovación del personal 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 7 de abril de 2016, expediente 11001-03-15- 000-2016-00387-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Sección segunda, sentencia de 8 de abril de 2010, expediente 25000-23-25-000-1999-06200-01 (505-04), C. P. Alfonso Vargas Rincón. 9 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional uniformado, razón por la cual no puede ser ejercida con otra finalidad, por ejemplo, pretender que sea una sanción encubierta para soslayar el derecho fundamental a la igualdad, el debido proceso o cualquier otro. 3.10.2 De manera que, con esta providencia la Corte considera necesario reiterar su jurisprudencia10 en el sentido de mantener la posibilidad de un control judicial, en esta oportunidad frente a la figura del llamamiento a calificar servicios, no solamente en el sentido de verificar los requisitos de tiempo y recomendación de la junta que deben estar expresos en la resolución, sino también, para evitar que la misma sea utilizada de forma contraria a los preceptos constitucionales y a los derechos fundamentales de los agentes.
En ese sentido, la precisión de esta sentencia va encaminada a establecer que, si bien no es exigible a la Fuerza Pública una motivación expresa del acto, pues ella está claramente contenida en la Ley, lo cierto es que tampoco es aceptable que el llamamiento a calificar servicios pueda ser utilizado como una herramienta de persecución por razones de discriminación o abuso de poder.
Para evitar estas prácticas, quien considere haber sido víctima de un uso fraudulento de la figura de llamamiento a calificar servicios, podrá presentar los recursos pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y tendrá a su carga la demostración probatoria del uso de la herramienta para propósitos discriminatorios o fraudulentos.
De esta manera, no le corresponderá a la Fuerza Pública la carga probatoria sobre la motivación del acto de llamamiento a calificar servicios, que se presume responde a la exigencia legal, pero en todo caso, deberá responder a los alegatos que sobre uso fraudulento se presenten [11]. 10 «Ver entre otras las sentencias T-723 de 2010, MP, Juan Carlos Henao Pérez;
T- 317 de 2013, MP, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-265 de 2013, MP, Jorge Iván Palacio Palacio». 11 Criterio reiterado por ese mismo cuerpo colegiado, a través de fallo SU-217 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado: «[…] la sentencia SU-091 de 2016 unificó una regla jurisprudencial que determinó que los actos de llamamiento a calificar servicios, si bien están sometidos a la eventualidad de un control judicial posterior como todos los actos administrativos, no requieren de una motivación más allá de la extratextual contemplada en las normas sobre la materia.
Así, no se le impone una carga excesiva a la administración, se promueve la necesaria renovación de los cuadros de mando en la Fuerza Pública y se observan todas las garantías procesales y sustanciales de los oficiales que son objeto de esta medida que, a diferencia del retiro por voluntad de la Dirección General o del Gobierno, no es una sanción sino una manera decorosa de culminar la carrera militar o policial». 10 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional En este orden de ideas, actualmente, coincide el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional con el de esta Corporación, en el sentido de que los actos administrativos de retiro por llamamiento a calificar servicios se presumen expedidos en aras del mejoramiento del servicio oficial, por lo que no es necesaria su motivación expresa, toda vez que dicho llamamiento comporta una herramienta indispensable para la renovación de los cuadros de mando de la fuerza pública, sin que esto implique una potestad arbitraria que esconda otras razones de fondo diferentes a los requisitos legales para su configuración, pues en caso de que ello ocurra el afectado tendrá la posibilidad de demandar a través de la acción (hoy medio de control) de nulidad y restablecimiento del derecho, eso sí con la carga probatoria tendiente a desvirtuar la aludida presunción de legalidad.
En otras palabras, en lo que atañe al llamamiento a calificar servicios, si bien se efectúa en ejercicio de una facultad discrecional y para la emisión del respectivo acto administrativo debe observarse el principio de proporcionalidad, tiene como propósito la renovación del personal uniformado, por lo cual está precedido por razones de conveniencia institucional, mas no de carácter subjetivo, y en tal sentido no es dable exigir una motivación expresa o un soporte documental de esta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Hoja de servicios 10132787 y extracto de hoja de vida, expedidos por la Policía Nacional el 21 y 4 de septiembre, ambos de 2015, en su orden, en los que consta que (i) el teniente coronel (r) Carlos Alberto Ramírez Ramírez laboró para esa institución entre el 13 de enero de 1997 y el 16 de noviembre de 2015, esto es, por 19 años, 1 mes y 11 días (incluidos los tres meses de alta);
(ii) los últimos cargo y unidad adscrita fueron el de comandante del distrito de policía uno de Yarumal del departamento de policía de Antioquia; y (iii) recibió varias condecoraciones y felicitaciones (ff. 25, 30 a 31 vuelto, 172 a 174 y 182). b) Acta 14-APROP-GRURE-3-22 de 22 de mayo de 2015 (ff. 13 a 23), en la 11 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional que figura que la junta asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional aprobó por unanimidad el retiro de varios oficiales por llamamiento a calificar servicios, entre otros, el del actor, en virtud del artículo 3º de la Ley 857 de 2003, así: […] tiene un tiempo de servicio de 18 años 4 meses y 10 días, tiempo que lo hace acreedor a una asignación mensual de retiro, de conformidad a lo dispuesto en el artículo primero del decreto 1157 del 24 de junio de 2014, que establece que el personal de Oficiales, de la Policía Nacional, escalafonados con anterioridad al 31 de diciembre de 2004, tendrán derecho cuando sean retirados del servicio activo después de quince (15) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro. […] En conclusión, ante la exposición de los anteriores fundamentos constitucionales, legales y funcionales, donde se hace referencia a que la carrera de oficial es piramidal y por esa misma circunstancia no todo el personal llega a los más altos rangos, pese a que todos tengan una excelente trayectoria.
El mando institucional escoge entre sus mejores oficiales, aquellos cuyos perfiles se ajusten a las expectativas definidas para los cargos que deberán ocuparse del mando y dirección institucional, con arreglo a la funcionalidad y misión asignada a la Policía Nacional por el constituyente, por lo que estas circunstancias permiten reiterar que el retiro por Llamamiento a Calificar Servicios, no constituye ninguna sanción, más bien es una forma de culminación de la carrera policial […] Es por lo anterior que por votación unánime de los integrantes de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, se considera viable recomendar el retiro por Llamamiento a Calificar Servicios al señor Teniente Coronel CARLOS ALBERTO RAMÍREZ RAMÍREZ […] (sic para toda la cita). c) Resolución 6910 de 12 de agosto de 2015, por medio de la cual el Ministerio de Defensa Nacional desvinculó al accionante de la Policía Nacional, dado que «[ ] en sesión celebrada el 22 de mayo de 2015, protocolizada mediante Acta No. 014-APROP-GRURE-3-22, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional recomendó al Gobierno Nacional, el retiro 12 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional del servicio activo […]» por llamamiento a calificar servicios (ff. 5 a 11). d) Resolución 7826 de 26 de octubre de 2015, por la que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoció al demandante, a partir del 16 de noviembre del mismo año, asignación de retiro (f. 32).
De las pruebas enunciadas se desprende que el actor (i) laboró como oficial de la Policía Nacional durante más de diecinueve (19) años y su último grado fue el de teniente coronel; (ii) mediante acta 14-APROP-GRURE-3-22 de 22 de mayo de 2015, la junta asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional decidió por unanimidad recomendar su remoción por llamamiento a calificar servicios, conforme al artículo 3º de la Ley 857 de 2003;
(iii) con Resolución 6910 de 12 de agosto de 2015, el Ministerio de Defensa Nacional lo desvinculó con respaldo en el anterior concepto; y (iv) la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través de Resolución 7826 de 26 de octubre de 2015, le reconoció asignación de retiro al accionante a partir del 16 de noviembre siguiente.
Como se dejó anotado en el acápite precedente, los artículos 1º a 3º de la Ley 857 de 2003 facultan a la Administración para desacuartelar por llamamiento a calificar servicios a aquellos oficiales que colmen los requisitos para hacerse acreedores a la asignación de retiro, previo concepto de la aludida junta asesora; potestad que comporta carácter discrecional, puesto que constituye una herramienta indispensable para la renovación de los cuadros de mando de la fuerza pública, precedida por razones de conveniencia institucional.
Por consiguiente, en principio, la Resolución 6910 de 12 de agosto de 2015, por cuyo conducto se dispuso la remoción del demandante por llamamiento a calificar servicios, satisface los presupuestos previstos en la mencionada Ley 857 de 2003, toda vez que él contaba con más de diecinueve (19) años laborados en la Policía Nacional, por lo que, de conformidad con el artículo 2412 del 12 «Asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en actividad.
Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sean retirados después de dieciocho (18) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional según corresponda, y los que se retiren o sean retirados o sean separados en forma absoluta con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro […]». 13 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Decreto 4433 de 200413, tenía derecho a la asignación de retiro, una vez cumpliera los tres meses de alta, equivalente al «[…] (62%) del monto de las partidas computables a que se refiere el artículo 23 […], por los primeros dieciocho (18) años de servicio», porcentaje que «[…] se adicionará en un cuatro por ciento (4%) por cada año que exceda de los dieciocho (18) hasta los veinticuatro (24) años, sin sobrepasar el ochenta y cinco por ciento (85%)».
Asimismo, el acto acusado tuvo como fundamento el concepto de la junta asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, plasmado en el acta 14-APROP-GRURE-3-22 de 22 de mayo de 2015, en el que se determinó recomendar la desvinculación del actor por llamamiento a calificar servicios, en los términos del artículo 1º de la Ley 857 de 2003.
En el asunto sub judice, el accionante cuestiona la decisión enjuiciada, por cuanto, a su juicio, (i) no hay evidencia del análisis y valoración por parte de la referida junta asesora de su trayectoria profesional o de que su exclusión del cuerpo policial implicaba la mejora del servicio público, máxime cuando en una hora, que fue lo que duró la reunión de dicho cuerpo colegiado, no era factible estudiar la situación de cuatro (4) policiales en similares condiciones; y (ii) al no haber completado los cinco (5) años en el grado de teniente coronel necesarios para ascender en la gradación (al de coronel), no podía desvinculársele anticipadamente, cuanto más si no hubo una calificación de su desempeño en tal escalafón, lo que denota la desviación de poder que reprocha.
En primer lugar, se precisa que, contrario a lo afirmado por el recurrente, no puede pregonarse arbitrariedad de la Administración al disponer su desacuartelamiento, pues la citada junta advirtió, en el acta 14-APROP- GRURE-3-22 de 22 de mayo de 2015, que su recomendación estaba fundada en la imposibilidad de que aquel pudiera escalar en la estructura institucional, dado que «[…] no todo el personal llega a los más altos rangos […]» (f. 20), lo que resulta razonable si se tiene en cuenta que, entre más nivel (profesional, laboral y académico) adquiere un oficial, se le imponen mayores exigencias para lograr su promoción, sin perjuicio de que sus compañeros de «curso», es decir, quienes ingresaron a la Policía Nacional en la misma época, lo hayan logrado. 13 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 14 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Al respecto, consultada la página electrónica de la Policía Nacional14, se observa que en 2022 de 421 tenientes coroneles 213 tienen la posibilidad de ser coroneles y de estos solo 18 podrían alcanzar el rango de brigadier general, y así hasta llegar a general (máxima jerarquía en el escalafón), del que solo hay dos (2) uniformados con esa dignidad.
En efecto, el artículo 20 del Decreto ley 1791 de 14 de septiembre de 200015 preceptúa que «Los ascensos se conferirán a los oficiales […] en servicio activo que cumplan los requisitos establecidos, dentro del orden jerárquico, de acuerdo con las vacantes existentes, conforme al Decreto de planta y con sujeción a las precedencias de la clasificación que establece el Decreto de Evaluación del Desempeño» (se destaca).
En tal virtud, la posibilidad de que un miembro de la Policía Nacional pueda mejorar de gradación, está sometida a la satisfacción de diferentes requerimientos contenidos en la normativa aplicable, empero, colmarlas no garantiza su promoción, habida cuenta de que también se verifica la disponibilidad de plazas para proveer. Entonces, como se explicó en líneas anteriores, no resulta caprichosa o infundada la determinación censurada, toda vez que, se insiste, por la estructura piramidal de aquella institución, no es viable que todos los policiales puedan acceder al grado subsiguiente, sin que una decisión desfavorable signifique la existencia de animosidades o reparos contra quienes no logran ese cometido.
Por otra parte, en lo atinente al argumento según el cual no procedía el llamamiento a calificar servicios, comoquiera que estuvo vinculado como teniente coronel solo dos (2) años de los cinco (5) para aspirar a ser convocado a curso de coronel16, por lo que no era dable que la aludida junta valorara su trayectoria policial previamente, se recuerda que, entre los requisitos estipulados en la Ley 857 de 2003 para que el Gobierno nacional pueda disponer de ese tipo de retiro, no figura ninguno sobre umbrales temporales de 14 https://www.policia.gov.co/talento-humano/estadistica-personal/cifras. 15 «Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional». 16 De acuerdo con el artículo 23 del Decreto ley 1791 de 2000 («TIEMPO MÍNIMO DE SERVICIO EN CADA GRADO»), para ascender del grado de teniente coronel al de coronel se requiere haber laborado en aquel por no menos de cinco (5) años. 15 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional permanencia en algún grado, sino que se encuentra supeditado a verificar que el uniformado «[…] cumpla los requisitos para hacerse acreedor a la asignación de retiro» (artículo 3º) y se haya emitido «[…] concepto previo de la junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional» (artículo 1º), al paso que las atribuciones de este órgano colegiado de evaluar la experiencia y proponer al personal para ascenso, son independientes y excluyentes de la orientada a «Recomendar la continuidad o retiro en el servicio policial»17, que es la que dio lugar al acto acusado de nulidad.
De igual modo, carece de vocación de prosperidad el reparo consistente en que la reunión de la mencionada junta asesora tan solo tuvo una duración de una hora, tiempo que, estima, es insuficiente para estudiar la posibilidad de retiro de cuatro (4) oficiales, por cuanto, de lo consignado en la respectiva acta, se denota que fue el necesario con el fin de adoptar las decisiones para las que fue convocada y que, para el caso del demandante, solo hubo lugar a constatar que colmara el tiempo de servicios para ser beneficiario de la asignación de retiro, en la medida en que, a pesar de su experiencia y trayectoria, no era viable que continuara en la institución en un grado superior.
Por último, frente a la insistente afirmación de la parte actora en cuanto a que la normativa y la jurisprudencia no prevén que la facultad de desvinculación por llamamiento a calificar servicios es discrecional, se advierte que resulta errada, como se explicó suficientemente en líneas precedentes, por lo que la subsección se remite a tales consideraciones.
Así las cosas, el actor no demostró excesos de la Administración en uso de la facultad discrecional para removerlo del servicio, puesto que, como se dijo, no todos quienes ingresan a las filas como oficiales tienen la posibilidad de llegar a la máxima gradación, dadas las exigencias de dicha labor y la estructura jerárquica que debe reducir los mandos, en aras de mantener la disciplina y organización. 17 Artículo 22 ibidem: «EVALUACIÓN DE LA TRAYECTORIA PROFESIONAL.
La evaluación de la trayectoria profesional del personal, estará a cargo de las Juntas de Evaluación y Clasificación que para cada categoría integrará el Director General de la Policía Nacional. Las Juntas tendrán, entre otras, las siguientes funciones: 1. Evaluar la trayectoria policial para ascenso. 2. Proponer al personal para ascenso. 3.
Recomendar la continuidad o retiro en el servicio policial». 16 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Sobre tales aspectos, recuérdese que el buen desempeño y la idoneidad en el ejercicio de un empleo público se exige de cualquier servidor estatal y el retiro por llamamiento a calificar servicios no comporta una sanción18, sino un instrumento para relevar los mandos dentro de la Policía Nacional, por ello se usa cuando el personal oficial tenga los requisitos satisfechos para acceder a una asignación de retiro.
Además, se reitera que en el sub lite no existe prueba demostrativa de que el desacuartelamiento del actor haya sido por propósitos desviados, arbitrarios o fraudulentos, pues lo único que se puede concluir en su caso es que por el tiempo de permanencia en la institución, que superaba los diecinueve (19) años, y la imposibilidad de promoverlo, era pertinente su desvinculación, con fundamento en las necesidades de rotación de personal en los cupos disponibles y de renovación del recurso humano. Por lo expuesto, como el accionante no acreditó una finalidad contraria a la Constitución y la ley de la facultad discrecional para no recomendar su ascenso y, posteriormente, retirarlo por llamamiento a calificar servicios, la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado continúa incólume.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º.
Confírmase la sentencia de 5 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación – 18 En similar sentido se pronunció esta subsección, en sentencias de (i) 1° de diciembre de 2016, C. P. César Palomino Cortés, expediente 41001-23-31-000-2003-00401-01 (1129-2014); y (ii) 7 de abril de 2022, expediente 25000-23-42-000-2016-05089-02 (61-2021), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Expediente: 05001-23-33-000-2016-01152-01 (3973-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Ramírez Ramírez contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS