Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Accionante: José Castro Peña Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Temas: Causal 5.° del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011.
Presupuestos de configuración. Vulneración al debido proceso. Principio de congruencia. I. ASUNTO 1. Se decide el Recurso Extraordinario de Revisión consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, presentado por José Castro Peña1 en contra de la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-051-2020-00296-01.
II.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO 2. Pretensiones. Con la demanda se solicitó declarar que, frente a la petición de 3 de diciembre de 2018, se produjo el silencio administrativo negativo y, en consecuencia, se decrete su nulidad. 3. Subsidiariamente, se apliquen las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad, de acuerdo con lo explicado en el concepto de violación, y se anule la decisión ficta demandada. 4.
Como restablecimiento del derecho exigió: i) reconocer que el demandante ha realizado las mismas funciones de los soldados profesionales que antes fungieron como voluntarios; ii) declarar que, al igual que los oficiales y suboficiales, el actor se encuentra en el mismo supuesto fáctico que le permite acceder a la prima de actividad; iii) condenar a la demandada a reconocer y pagar al accionante la diferencia del 20% dejada de percibir en su asignación básica mensual, la prima de actividad y el reajuste del subsidio familiar, con la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. 5.
Hechos. El demandante se vinculó al Ejército Nacional en calidad de soldado profesional en vigencia de los Decretos Leyes 1793 y 1794 de 2000. Desde 1 El escrito de revisión se presentó a través de la ventanilla virtual de esta corporación el 13 de julio de 2023, según se evidencia en el índice 3 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 entonces, su asignación básica mensual ha sido inferior a la recibida por los soldados profesionales que ingresaron a la institución con anterioridad a esa norma -otrora soldados voluntarios-, a pesar de que las funciones de unos y otros son similares. 6.
Que ha estado en servicio activo en iguales condiciones de los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, por lo que debe recibir la prima de actividad. Además, tiene derecho a que el subsidio familiar que actualmente devenga sea reajustado en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. 7. Normas violadas y concepto de violación. La negativa de los derechos reclamados evidencia la discriminación permanente, sistemática e injustificada que, a lo largo del tiempo, han experimentado los soldados profesionales en relación con los beneficios conferidos a otros grupos de militares -oficiales y suboficiales- en materia de prerrogativas emanadas de la muerte en combate, las partidas computables para fines de asignación de retiro y el subsidio familiar. 8.
Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 7 de julio de 2022, el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la ocurrencia del silencio administrativo negativo, condenó a la entidad demandada a reconocer el pago del subsidio familiar en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y negó las demás pretensiones de la demanda. 9.
Con tales fines y después de referenciar brevemente las normas contentivas del régimen de personal, salarial y prestacional de los soldados profesionales, así como la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 -radicado 3420- 2015-, concluyó: 9.1 El demandante no tiene derecho a que su asignación básica mensual corresponda a un salario mínimo legal mensual más un sesenta por ciento (60%), porque se vinculó al Ejército Nacional en vigencia del Decreto Ley 1794 de 2000. 9.2 Tampoco le asiste razón en cuanto a la prima de actividad, pues en la norma en cita no se estableció ese beneficio en favor de los soldados profesionales.
Además, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los militares en mención no se encuentran en la misma situación de hecho, toda vez que pertenecen a categorías distintas dentro de la jerarquía militar y los porcentajes y partidas sobre las cuales realizan cotizaciones son diferentes. 9.3 A lo que sí tiene derecho el actor es al reconocimiento del subsidio familiar.
Aunque ya tenga reconocido el 20%, a raíz de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009, es procedente el reconocimiento del 4% equivalente al salario básico mensual más la prima de antigüedad, desde el 15 de abril de 2010 (fecha de la celebración del matrimonio). Se deberán descontar las sumas ya pagadas por ese concepto. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el abogado de la parte actora la recurrió en apelación, arguyendo, en esencia, que: 11. En relación con la pretensión del 20% sobre la asignación básica mensual, argumentó: 11.1 El a quo confundió que el juicio de igualdad propuesto en la demanda apuntaba a comparar la situación de los antiguos soldados voluntarios que decidieron vincularse como soldados profesionales y el grupo de uniformados que ingresó a las filas castrenses a partir de los Decretos Leyes 1793 y 1794 de 2000 quienes, en su totalidad, están gobernados por las mismas normas, tienen las mismas condiciones, responsabilidades y formación y, además, cumplen con las mismas funciones.
Por tanto, no podía afirmar que ambos grupos pertenecen a regímenes jurídicos distintos a partir de la fecha de vinculación a la entidad que, por cierto, no es un criterio objetivo que patrocine esa desigualdad. 11.2 La sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 no podía aplicarse al presente caso, pues la regla jurisprudencial fijada estuvo encaminada a garantizar el derecho adquirido de los soldados voluntarios que, vinculados posteriormente como soldados profesionales, experimentaron una reducción del 20% sobre su asignación básica mensual; mientras que en la demanda actual no se hicieron ese tipo de reclamaciones.
Además, en dicha providencia no se analizó la vulneración del derecho a la igualdad salarial en la modalidad de «a trabajo igual - salario igual». 11.3 No se demostraron los criterios objetivos que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, justifican un trato diferente en materia salarial, entre ellos, los de evaluación y desempeño, las divergencias en la estructura institucional y/o diversas clasificaciones de empleo. 11.4 Se desconocieron: las reglas jurisprudenciales sobre el principio de «a salario igual – trabajo igual»; la existencia de una igualdad formal entre los sujetos que deben ser comparados; los medios de prueba que evidencian la aludida similitud; la presunción de carga probatoria en materia de discriminación; los principios fundamentales del derecho al trabajo y de la carrera militar; la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad propuestas en la demanda. 12.
En cuanto a la pretensión de reconocimiento de la prima de actividad, alegó: 12.1 Los soldados profesionales y los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares cumplen con el supuesto de hecho previsto en la norma para acceder a la prima de actividad, relacionada con la permanencia en el servicio. Por tanto, no existe patrón alguno que justifique la diferenciación existente al respecto.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12.2 La demandada no demostró la existencia de un criterio que justifique esa desigualdad, además de que las funciones desempeñadas por los oficiales y suboficiales no constituye un parámetro que avale la distinción, porque aún ellos tienen asignadas diversas misiones y no por eso se les deja de reconocer la prima. 12.3 Se desconoció que, en tratándose de discriminación, opera una inversión de la carga de la prueba que no fue satisfecha por la accionada. 13.
Sentencia objeto de revisión. En sentencia de 19 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” confirmó la sentencia de primera instancia. 14. Con dicho propósito, y luego de referenciar el régimen de los soldados profesionales, el derecho a la igualdad, la prima de actividad y el subsidio familiar, concluyó que: 14.1 El actor no tiene derecho a recibir el reajuste de la asignación básica mensual en un 20%, porque su vinculación al Ejército Nacional se cumplió en vigencia del Decreto Ley 1794 de 2000.
Además, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, se dijo que la diferencia tiene fundamento en la protección de los derechos adquiridos de los soldados voluntarios que se vincularon en vigencia de la Ley 131 de 1985. 14.2 Tampoco hay lugar a reconocer la prima de actividad, porque hace parte del régimen salarial y prestacional de los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, del cual, por cierto, no participan los soldados profesionales. 14.3 No se configuró la violación al derecho de igualdad, porque esa diferencia está justificada en la naturaleza de las funciones, responsabilidad y en la racionalización de los recursos. 14.4 Por último, confirmó lo decidido frente al subsidio familiar. 15.
Del recurso extraordinario de revisión. Para el recurrente, las sentencias dictadas en el proceso ordinario incurrieron en la causal de revisión contenida en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 20112. 16. Fundamentos. Se hicieron los siguientes reproches: 17. En cuanto a la sentencia de primer grado: 17.1 No examinó ni se pronunció frente a los supuestos fácticos, pretensiones y cargos jurídicos invocados en la demanda en torno al reajuste 2 «ARTICULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 salarial, relacionados con la vulneración al derecho a la igualdad, el desconocimiento de los principios generales de la carrera administrativa de los soldados profesionales, de los postulados del derecho al trabajo, los hechos demostrados, las cargas probatorias y la presunción de discriminación -las tres últimas señaladas en los alegatos de conclusión-. 17.2 No valoró ni resolvió los supuestos de hecho, súplicas y argumentos jurídicos formulados en el libelo relacionados con la prima de actividad, entre ellos: la infracción al principio de igualdad y la omisión de los principios del derecho al trabajo. 18.
En cuanto a la sentencia de segundo grado: 18.1 No resolvió la solicitud de adición y de nulidad de la sentencia de primer grado. La primera de ellas, relacionada con los puntos que no fueron objeto de decisión y, la segunda, fincada en la vulneración del principio de congruencia y, de contera, del derecho al debido proceso. 18.2 No se pronunció completa, exhaustiva y rigurosamente sobre los cargos formulados en contra de la negativa de las tres pretensiones invocadas en la demanda -reajuste salarial (21 reparos) y prima de actividad (8 reproches). 19.
Con sustento en lo señalado, arguyó que las providencias de primera y segunda instancia desconocieron el principio de congruencia al no resolver todos y cada uno de los supuestos fácticos, pretensiones y argumentos jurídicos invocados en la demanda y en el recurso de apelación. 20. Pretensiones. Solicitó declarar la nulidad parcial de las aludidas providencias y, consecuentemente, devolver el expediente al juzgado de primera instancia para que profiera una sentencia en la que se resuelvan cada uno de los puntos planteados en la demanda. 21.
La intervención del Ejército Nacional3. Dentro de la oportunidad de ley, el abogado designado se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario alegando, en esencia: 22.1 Que dentro del trámite ordinario se le respetó al demandante su derecho al debido proceso, así como todas las garantías que lo integran. 22.2 El actor reitera que tenía dos pretensiones principales, a saber: i) el reconocimiento del 20% de la diferencia salarial con los soldados profesionales que antes eran voluntarios y ii) el reconocimiento de la prima de actividad militar. 22.3 La sentencia de segunda instancia resolvió todos los cargos y reproches 3 Ver índice 12 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 formulados en la apelación, explicando las razones por las cuales no había lugar al reconocimiento del reajuste salarial del 20%, ni mucho menos desconocimiento del derecho a la igualdad. 22.4 Así las cosas, es claro que la intención del recurrente no es otra distinta que reabrir etapas procesales ya finalizadas, como reiterar alegatos ya rendidos. 22.
La intervención de la procuradora delegada. No emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 23. Competencia. Esta subsección es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta corporación. 24.
De la oportunidad para interponer el recurso. De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 25. En el presente asunto, la sentencia impugnada fue proferida el 19 de enero de 2023, mientras que el recurso fue presentado el 13 de julio de 2023 a través de ventanilla virtual de este tribunal4.
Por tanto, se concluye que su radicación se cumplió dentro de los términos de ley. 26. Problema jurídico. De acuerdo con lo planteado en el recurso, corresponde a la Sala determinar sí ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso del demandante? 27.
Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión; ii) el contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA y; iii) el principio de congruencia de las providencias judiciales. 28. Normas y jurisprudencia aplicables. 29. La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248.
PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 4 Índice 3 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.
La jurisprudencia de esta corporación ha indicado que, por su naturaleza, el recurso extraordinario de revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las providencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta corporación-. 31.
En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. En sentencia de 3 de marzo de 2020,5 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1.
Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».6 44.
A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina7 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.8 5 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Liset Ibarra Vélez. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014. 7 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit.
DUPRE, 2016, Pág. 884. 8 «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».9 32.
Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 33.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.10 En la sentencia que se viene citando, esta corporación expresó: «46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez11 o para corregir errores «in iudicando»12, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados13-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho14-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,15- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación16-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, 9 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000- 2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 11 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03-15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 12 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 13 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 14 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 15 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 16 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».17 34.
El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA. El numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 35. De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. 36.
En relación con las causales de invalidación que pueden invocarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 superior.18 17 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )». 18 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017-00811- Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 37.
Por su parte, en la segunda teoría, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.19 A partir de esta última tesis se ha sostenido que:20 «[…] En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia21 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201822 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; - La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso; - Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la 00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303-00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. 19 A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014- 00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 20 Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 22 Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV-00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional23 y que se configuren en la sentencia». 38.
Corolario, las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 39. El principio de congruencia de las providencias judiciales.
En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. 40. En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que esa decisión «[…] deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código […]». 41.
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que tal determinación esté «[…] en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». 42.
En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”. 43. Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita».
Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,24 la Corte Constitucional expresó: «[…] 90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso25, exige que la 23 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López. 24 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 25 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda. Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”26.
Además, se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela […]». 44. Así mismo, esta corporación27 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Tribunal28 concluyó: «[…] En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión […]». 45.
En esencia, el principio en estudio exige el respeto, la armonía y la correspondencia entre lo pedido, lo probado y lo sustentado por las partes y la decisión judicial que se deba adopte en un momento determinado. 46. Pues bien, conforme con lo analizado, la sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia. 47. Caso concreto - interrogante único: ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso del demandante? 48.
Previa resolución del anterior planteamiento, la sala reseñará, con brevedad, el descorrer del proceso ordinario en el que, a juicio de la parte recurrente, se generó la vulneración a su debido proceso. 49. En primer lugar, se observa que, con la demanda, se solicitó la nulidad del acto 26 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. 27 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 28 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ficto negativo producido por la falta de respuesta a la petición de 3 de diciembre de 2018. 50.
Asimismo, y como restablecimiento del derecho, se exigió: i) reconocer que el demandante ha realizado las mismas funciones de los soldados profesionales que antes fungieron como voluntarios; ii) declarar que, al igual que los oficiales y suboficiales, el actor se encuentra en el mismo supuesto fáctico que le permite acceder a la prima de actividad; iii) condenar a la demandada a reconocer y pagar al accionante la diferencia del 20% dejada de percibir en su asignación básica mensual, la prima de actividad y el reajuste del subsidio familiar, con la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. 51.
Como fundamento jurídico de esas súplicas se invocó la causal de nulidad de «infracción de las normas en que debería fundarse», erigida sobre cinco argumentos así: 51.1 Discriminación sistemática de los derechos laborales de los soldados profesionales en Colombia, en la que reseñaron las exclusiones y desigualdades existentes en cuanto a la pensión de sobrevivientes, la diferencia salarial del 20% sobre la asignación básica mensual, las partidas computables en la asignación de retiro y la prerrogativa del subsidio familiar. 51.2 Igualdad del 20% del salario, en la que propuso el juicio de igualdad que debía realizarse frente a los soldados profesionales -tanto los vinculados en vigencia de la Ley 131 de 1985, como los incorporados en vigencia del Decreto Ley 1794 de 2000-.
Con tales fines, invocó el principio de “a trabajo igual, salario igual”, la vulneración del derecho al trabajo y sus principios mínimos fundamentales, así como el desconocimiento de los pilares de la carrera administrativa de ese personal y el enriquecimiento sin causa a favor del Estado y en contra de los intereses del demandante. 51.3 Prima de actividad en la que, luego de reseñar el derecho a la igualdad, adujo que el único supuesto de hecho que a lo largo del tiempo ha posibilitado a los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares acceder a ese emolumento, es estar en servicio activo y/o permanecer en el servicio de sus funciones, patrón no objetivo para justificar el trato desigual.
En otras palabras, arguyó que ni la jerarquía, las responsabilidades y funciones no son los elementos que determinan el reconocimiento de esa prestación, por lo que el demandante también tiene derecho a ella. 51.4 Mandato de no discriminación, invocado frente a la diferencia salarial y la prima de actividad. 51.5 Subsidio de familia, indicó que se debe acudir a la norma más beneficiosa para el trabajador.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 52. Al dictar la sentencia de primera instancia, el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, así: 52.1 Frente al reajuste salarial del 20% acudió a las reglas previstas en el artículo 1.° del Decreto Ley 1794 de 2000 para señalar que, la fecha de vinculación del demandante solo le permite acceder a una asignación básica mensual equivalente a un salario mínimo incrementado en un 40%. 52.2 En torno a la prima de actividad, indicó que el régimen salarial de los soldados profesionales no la contempló, razón suficiente para negar su disfrute.
Sin embargo, resaltó que la concesión de ese emolumento a otro grupo de militares -oficiales y suboficiales- no se erige en discriminación ni desigualdad, pues existen patrones objetivos y razonables que justifican el trato diferente, entre los que se destacan diferentes categorías dentro de la jerarquía militar y porcentajes y partidas sobre cotizaciones disímiles. 52.3 Respecto del subsidio familiar, precisó que el actor tenía derecho al subsidio familiar en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. 53.
Se observa que, para negar esas pretensiones, el juez de primer grado indicó que no había vulneración al principio de igualdad, toda vez que se estaba en presencia de grupos militares con responsabilidades, funciones y regímenes salariales y prestaciones diferentes. 54. Inconforme con esa decisión y consciente de esa omisión, el abogado de la parte actora la recurrió en apelación. Para ello, invocó 21 cargos frente a la negativa de la pretensión de reajuste salarial y 8 reparos en torno a la decisión adoptada frente a la reclamación de la prima de actividad.
En la alzada, nuevamente reiteró los juicios de igualdad señalados en la demanda. 55. Al resolver la apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mantuvo la negativa de esas súplicas y de contera, explicó los motivos por los cuales consideró que no se vulneró el principio de congruencia, así: «Pues bien acota este Tribunal que, no se debe anular la sentencia objeto de recurso habida cuenta que en dicha providencia se estudió la normatividad referente al caso concreto desde su evolución hasta los últimos pronunciamientos que sobre el particular ha expuesto el Consejo de Estado.
También se observó que previo a pronunciarse sobre la inaplicación del Decreto 1794 de 2000, se refirió al principio de igualdad desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional haciendo una comparación entre el grupo de Oficiales - Suboficiales de las Fuerzas Militares y Soldados Profesionales de las mismas Fuerzas, concluyendo que estos grupos no se encuentran en igualdad desde el punto de vista fáctico, pues se trata de sujetos de distinta naturaleza, cobijados bajo regímenes salariales y prestacionales distintos.
Así mismo, hizo referencia a los criterios de diferenciación establecidos por el legislador son objetivos y razonables, pues en dicha sentencia el alto Tribunal Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 manifestó que los soldados profesionales se encuentran en situaciones de hecho distintas en atención a las categorías de jerarquía militar, la naturaleza de sus funciones y al hecho de que cada personal realiza cotizaciones o aportes sobre diferentes partidas, frente a los oficiales, y suboficiales de las Fuerzas Militares.
Bajo este supuesto expuso que, las preceptivas normativas que cobijan cada régimen salarial y prestacional establecen las partidas a tener en cuenta para cada categoría, sea oficial, suboficial o soldado profesional, de ahí que el legislador solo estableciera la prima de actividad única y exclusivamente para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, más no para los soldados profesionales.
Pautas que deben ser acatadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en todos sus niveles, referidas a determinar los límites de la cláusula general de competencia del Gobierno Nacional para establecer el régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública. […] Así las cosas, para la Sala, el a quo no vulneró el principio de congruencia de la sentencia pues ella guarda correlación con los hechos y las pretensiones, es decir, no se alejó de la forma fáctica invocada tanto en la demanda como en la contestación, amén de lo anterior también se utilizó por parte del Juez un lenguaje pulcro, fue preciso, claro con los hechos materia de debate.
De tal suerte que no se puede proceder conforme al artículo 287 del C.G.P. como lo solicita el apelante. En primer lugar, porque es en primera instancia que se debe forjar lo referente a la adición de la sentencia. En segundo lugar, por cuanto de acceder a lo pedido por el actor se vulneraría el principio de inescindibilidad normativa pues no se trata de la misma categoría o jerarquía de militares.
Y, en tercer lugar, porque la sentencia se profirió acorde con lo preceptuado en el artículo 55 de la Ley 270 de 1996. En lo referente a la violación del principio de igualdad por la diferenciación existente en la asignación básica de los soldados profesionales que se vincularon directamente después de la entrada en vigor de la norma, en un (1) SMLMV incrementado en un 40%, con los que ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 2000.
El Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 20162, señaló que tal diferenciación tiene fundamento en la protección de los derechos adquiridos de los soldados voluntarios que se vincularon en vigencia de la Ley 131 de 1985, no obstante pasar a regirse en su condición de soldados profesionales por los Decretos 1793 y 1794 de 2000, situación que no encuadra dentro del caso del actor. […] Así pues, también es importante precisar que la expedición del Decreto 1794 de 2000, a través del cual se fijó el régimen salarial y prestacional para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares, contemplaba beneficios de los que no gozaban los soldados voluntarios bajo la Ley 131 de 1985, ello con fundamento en el principio de libertad de configuración del Legislador, y, si bien es cierto, el monto a reconocer de la asignación básica varió respecto de quienes ingresaron por primera vez al Ejército Nacional en condición de soldado profesional, también lo es que disfrutarían de otros beneficios prestacionales que no se percibían con la normatividad anterior.
Sin embargo, mantuvo los derechos adquiridos3 de los soldados voluntarios incorporados como profesionales. En conclusión, para este Tribunal no se vulneró lo preceptuado en el artículo 55 de la Ley 270 de 1996, el artículo 281 del C.G.P. y el artículo 187 del C.P.A.C.A, ni mucho menos el debido proceso, pues es precisamente el juez colegiado quien se está pronunciado de fondo acerca del recurso de apelación incoado por el actor.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 […] Ahora bien, como el demandante (José Castro Peña), se vinculó al Ejército Nacional con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1794 de 2000 (14 de septiembre de 2000), a prestar el servicio militar obligatorio y luego vinculado como soldado profesional; debe confirmarse, tal como lo dispuso el juez de primera instancia que la pretensión de reajuste de la asignación básica en un 20% representado por la diferencia entre el monto reconocido (salario mínimo incrementado en 40%) y el monto regulado por el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000 (salario mínimo incrementado en el 60%), debe negarse, pues nunca ostentó la calidad de soldado voluntario y en consecuencia, no le resulta aplicable la prerrogativa de la plurimencionada norma.
El actor insiste en afirmar que esa diferenciación desconoce el principio de igualdad, razón por la cual debe inaplicarse el inciso primero del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000, que prevé la asignación básica de los soldados profesionales que se vincularon directamente después de la entrada en vigencia de la norma, en 1 SMLMV incrementado en un 40%.
No obstante, tal como lo explicó el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación citada en precedencia, tal diferenciación tiene fundamento en la protección de los derechos adquiridos de los soldados voluntarios que se vincularon en vigencia de la Ley 131 de 1985, no obstante pasar a regirse en su condición de soldados profesionales por los Decretos 1793 y 1794 de 2000, situación que no encuadra dentro del caso del actor.» 56.
En síntesis, el mencionado tribunal, con base en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, consideró que no se presentaban todos los elementos para ordenar la diferencia salarial solicitada por el demandante, puesto que, si bien es cierto que los uniformados29 ostentan el mismo rango (soldados profesionales), la diferencia entre las dos categorías obedecía a criterios objetivos, situación que no vulnera el derecho a la igualdad. 57.
Lo anterior, no se encuadra en una nulidad originada en la sentencia, debido a que se está en presencia de una interpretación motivada y razonada del operador judicial, con base en una providencia de esta corporación y no, frente a una vulneración de garantías constitucionales fundada en el pleno desconocimiento de argumentos del recurso de apelación. Recuérdese que este recurso extraordinario no fue diseñado para discutir los fundamentos jurídicos de las providencias, ni controvertir la actividad hermenéutica del juez. 58.
Ahora bien, es importante poner de presente que, aunque en el recurso de revisión se mencione que no se estudiaron todos los cargos planteados respecto de dicha diferencia, lo cierto es que el tribunal sí estudió de manera sintetizada los reproches planteados en la apelación. Por ejemplo, sin necesidad de emitir un pronunciamiento expreso sobre el contexto histórico de la diferencia existente de los soldados profesionales, el tribunal si explicó objetivamente los motivos por los cuales consideró que no existía tal diferencia. 29 Soldados voluntarios que fueron incorporados como soldados profesionales y los soldados que ingresaron por primera vez con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1794 de 2000.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 59. A juicio de la sala, no es necesario estudiar punto por punto todos los reparos, cuando de manera compendiosa, se pueden resolver varios cargos que traten sobre un tema en específico. 60.
Adicionalmente, aunque según el criterio del recurrente, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 no era aplicable al caso en concreto, la sala no comparte dicha conclusión, puesto que en esa providencia se establecieron las diferencias entre los soldados profesionales que entraron por primera vez a la fuerza pública y los que venían de ser soldados voluntarios, lo que se acompasa con la pretensión del reconocimiento salarial pretendido por el señor José Castro Peña. 61.
Respecto del reconocimiento de la prima de actividad, evidencia la sala que las consideraciones del tribunal sí respondieron a los cargos del recurrente30, tendientes a demostrar que el operador judicial incurrió en error al pensar que para su otorgamiento se exige una preparación, experiencia y responsabilidades diferentes. Véase: «Conforme a las normas transcritas, es claro que la voluntad del Gobierno Nacional fue otorgar la prima de actividad a ciertos grupos de servidores públicos dentro de la Fuerza Pública, dentro de los cuales no aparecen los soldados profesionales, la cual se hace exigible por el solo hecho de permanecer en el desempeño de funciones.
Ahora bien, se reitera que el artículo 13 superior, consagra que todas las personas deben tener el mismo trato de las autoridades, empero, dicho canon constitucional impone al Estado la obligación de dispensar un trato diferenciado, en términos positivos, a las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta.
En este orden, el ordenamiento constitucional solamente admite tratos diferenciados, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: a) si la medida apunta a un fin constitucionalmente válido, b) si el trato es necesario o indispensable y c) si realizado el test de proporcionalidad en estricto sentido, se encuentra que no se sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados con la medida diferencial. 30 Primer cargo: los sujetos propuestos en el juicio de comparación si son pasibles de ser comparados, por tal razón el despacho incurre en un error al afirmar lo contario.
Segundo cargo: Confunde la naturaleza jurídica de la prima de actividad, con la retribución de a trabajo igual salario igual. Tercer cargo: Desconoce que el demandante acredita las condiciones de hecho del supuesto hipotético de la norma que contempla la prima de actividad para los oficiales y suboficiales. Cuarto cargo: La entidad demandada no presentó ninguna excepción en la contestación de la demanda, ni probó ningún criterio objetivo de justificación del derecho a la no discriminación, situación que no tuvo en cuenta el Despacho.
Quinto cargo: el despacho asume en la sentencia El criterio de que las funciones de los oficiales y suboficiales son diferentes a las que presta el soldado profesional, y que, por eso, es justificado el trato de exclusión de la prima de actividad. Y soporta tal justificación, en sendas sentencias judiciales. Sexto cargo: El Despacho desconocer el precedente Constitucional, contenido entre otras sentencias en la C- 022/96;
Sentencia C-862/08, y Sentencia C-536/16, donde se afirma que: “la carga argumentativa está inclinada en favor de la igualdad”. Séptimo cargo: desconoce el precedente Constitucional contenido en la Sentencia T- 230/94; el precedente contenido en la Sentencia T-079/95 que fue ratificado después en la sentencia T-335/00, así como el precedente contenido en la Sentencia T-247 de 2010.
Octavo cargo: El Despacho, en la sentencia, desconoció la inversión de la carga de la prueba ipso iure y la PRESUNCIÓN DE DISCRIMINACIÓN. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En el mismo sentido, la jurisprudencia del Alto Tribunal Constitucional, como la contenida en la sentencia SU-339/11, con ponencia del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, ha dicho sobre la aplicación de este derecho fundamental, lo siguiente: […] Sin embargo, centrándonos en el caso concreto, para la Sala es claro que dentro de la estructura de las Fuerzas Militares existe una categorización de diversos grados (Oficiales, Suboficiales y Soldados), que corresponden al nivel académico, profesional y de experiencia que ostentan cada uno de ellos, pues cada uno de estos grupos de servidores tienen condiciones especiales en lo que tiene que ver con los rangos de autoridad, requisitos para su ingreso, atribuciones frente a las operaciones militares de distinto orden, que implica que tengan unas remuneraciones salariales y prestacionales diferentes.
Por lo tanto, no es dable realizar una comparación entre los deberes, derechos y responsabilidades que se les asignan en virtud de su naturaleza, razón por la cual resulta justificable otorgarle ciertos emolumentos a algunos de esos servidores que no devengan otros, como en el sub examine ocurre con los soldados profesionales, al encontrarse en una categoría diferente que no puede ser entendida como asimilable a la de los demás miembros de la Fuerza. […] Aunado a lo anterior, tal diferenciación obedece además de las diferencias en los cargos y la naturaleza de las funciones y responsabilidades, también a la necesidad de racionalización de los recursos.
Así lo explicó el Consejo de Estado al hacer el estudio de una pretensión de simple nulidad contra el artículo 2 del Decreto 2863 de 2007, que ordenó el incremento del porcentaje de la prima de actividad para ciertos grupo de servidores de la Fuerza Pública, excluyendo a otros servidores. En esa oportunidad explicó. […] A más de lo anterior, si bien, hay diferencia entre los emolumentos de los cuales gozan los soldados profesionales, respecto de los Oficiales y Suboficiales del Ejército Nacional, no por ello puede predicarse una vulneración al principio de igualdad, en la medida que para que ello se configurara, el demandante debió demostrar que, estando dentro de las mismas circunstancias de hecho y de derecho, la entidad demandada incluyó partidas diferentes o aplicó porcentajes diferentes y más elevados, a quienes ostentan el mismo rango de personal de en el Ejército Nacional.
Se advierte entonces, que el actor no demuestra que está en la misma situación de hecho y de derecho que los Oficiales y Suboficiales del Ejército Nacional para el reconocimiento de la prima de actividad, en la medida que les son exigidos diferentes requisitos para el ingreso y ascenso dentro de la institución, y, de otra parte, respecto de la pretensión de incremento de la asignación básica, si bien si se encuentra en igualdad de condiciones legales respecto de los soldados profesionales que se vincularon en vigencia de la Ley 131 de 1985, para la Sala existe una razón objetiva y constitucional que permite la diferenciación en el monto devengado por ese concepto, cual es el derecho adquirido de ese grupo de servidores, esto es, hay una evidente diferencia fáctica entre ellos.
Por estas razones, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y en este sentido, se confirmará la sentencia apelada.» Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 62. En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad por el no reconocimiento de la prima de actividad y la diferencia salarial del 20%, la sala indica que dicha figura exige acreditar una oposición directa, evidente y manifiesta entre la norma aplicable al caso y la Constitución. En el sub lite no se configuró tal contradicción, toda vez que, según los precedentes jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, las disposiciones cuestionadas han sido reiteradamente reafirmadas en su validez. 63.
Por último, en lo que respecta al presunto desconocimiento de las providencias citadas en el recurso de apelación, la Sala precisa que la inobservancia del precedente jurisprudencial no constituye, por sí sola, un defecto que genere la nulidad de la sentencia. En efecto, dicha situación no corresponde a una irregularidad de carácter procedimental que vicie la validez del proceso, sino a un aspecto propio del análisis de fondo efectuado por el juez de primera instancia en el marco de su independencia judicial. 64.
Así las cosas, no se puede predicar la vulneración al principio de congruencia en ninguna de sus facetas. En tanto que, existe coherencia entre los puntos de la demanda-recurso de apelación, (reconocimiento de la diferencia salarial del 20%, la prima de actividad y la inaplicación por inconstitucionalidad de las normas señaladas por el demandante), con lo decidido en la sentencia del 19 de enero de 2023. 65.
Si bien en otra oportunidad se acogió un criterio diferente31, tras un nuevo análisis la sala rectificó su criterio y concluyó que no se encontraba acreditada la causal alegada32. Tal variación no corresponde una irregularidad, sino que obedece al ejercicio legítimo de la interpretación judicial. 66. En consecuencia, comoquiera que lo pedido en la demanda, guarda relación con lo debatido y decidido en las instancias procesales correspondientes, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 67.
Condena en costas. El inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 - modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021- establece que «[si] se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 68. En este contexto, y atendiendo a que el recurso extraordinario se declaró infundado, es procedente la imposición de condenas por este concepto, máxime cuando la entidad demandada intervino en esta instancia procesal ejerciendo su derecho de contradicción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 Sentencia del 29 de mayo de 2025, Subsección “A" identificada con radicado 11001-03-25-000-2023-00356- 00 (5087-2023). 32 Sentencia de 14 de agosto de 2025, expediente 11001-03-25-000-2023-00569-00 (7607-2023), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00335-00 (4927-2023) Recurrente: José Castro Peña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 FALLA PRIMERO. Declarar INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por el señor José Castro Peña en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 19 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-051-2020-00296-01.
SEGUNDO. CONDENAR en costas al señor José Castro Peña conforme a lo indicado en esta providencia, las cuales se liquidarán por secretaría.
TERCERO. Para la fijación de las agencias en derecho, por secretaría INGRESAR el expediente al despacho para lo de su competencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.