Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el 1º de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Margoth Lasso de Herrera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 014631 del 13 de mayo de 2019 y RDP 020697 del 15 de julio de 2019, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, en un monto mensual equivalente al 75% del promedio de lo devengado entre los años 2013 y 2014; ii) se reajustaran las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; y iii) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Margoth Lasso de Herrera nació el 6 de febrero de 1953. - Fue vinculada: i) a través de las resoluciones 404 del 4 de septiembre de 1975 y 356 del 16 de septiembre de 1977 como alfabetizadora departamental, el cual desempeñó entre el 12 de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1977, el 16 de septiembre de 1977 y el 30 de junio de 1978; ii) a través del Decreto 088 del 3 de enero de 1987 como docente territorial en interinidad, cargo que ejerció entre el 13 de enero de 1987 y el 9 de marzo de 1987; iii) mediante Resolución 349 del 22 de diciembre de 1995, como docente hora cátedra, desde el 22 de diciembre de 1995 hasta el 1º de diciembre de 1993 y iv) a través del Decreto 1057 del 1º de diciembre de 1993, como profesora municipal en propiedad, cargo que aún ocupa. - El 4 de febrero de 2019 solicitó ante la Ugpp el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos demandados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2 del Decreto Reglamentario 196 de 1996 y las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: - Acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, puesto que prestó sus servicios como docente de tiempo completo durante más de 2 En adelante Ugpp 3 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera 20 años en entidades educativas oficiales, estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 50 años de edad. - De acuerdo con las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, la vinculación que ostentó siempre fue del orden territorial.

Así las cosas, los actos demandados se encuentran en evidente oposición al marco legal en el que debían fundarse, por lo que se encuentra incurso en las causales de nulidad previstas en el CPACA. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación4: - La vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que, aunque su nombramiento fue efectuado a través de una resolución departamental, en esta intervino un delegado del Ministerio de Educación Nacional entidad que se encontraba a cargo del manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos.

Lo cual no se encuentra permitido por la normatividad que rige la prestación solicitada. La calidad de docente alfabetizador de los programas de educación para adultos conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, que si bien conlleva a una categoría de docente oficial no puede afirmarse que sea del orden territorial. En consecuencia, este tiempo de servicios no puede tenerse como presupuesto que conlleve al reconocimiento de la pensión gracia. - Los recursos con los que se pagaron los salarios provienen del situado fiscal, es decir, con recursos de transferencias de la nación, en tanto en la vinculación intervino el Ministerio de Educación Nacional; así las cosas, no se cumpliría con el requisito de no recibir pensión o recompensa de carácter nacional. - Durante la vinculación como docente del departamento de Nariño, sus salarios fueron pagados con «recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones», los cuales, de conformidad con la Ley 715 de 2001, están constituidos por recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución. En ese sentido, no basta con que el docente ostente una vinculación del orden territorial, sino que debe acreditar que no recibe «otra pensión 4 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera o recompensa de carácter nacional», es decir, que si recibe sus salarios del sistema general de participaciones no tendrá derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; y iii) prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia proferida el 1º de diciembre de 2021 declaró la nulidad de los actos demandados y como consecuencia condenó a la Ugpp a reconocer y pagar la pensión gracia, con base en el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es entre el 18 de enero de 2009 y el 18 de enero de 2010.

Asimismo, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 4 de febrero de 2016 y condenó parcialmente en costas a la entidad demandada. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: - Respecto del tiempo de servicios como docente alfabetizador, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - De acuerdo con el criterio de unificación del Consejo de Estado, no es dable inferir que los docentes territoriales o nacionalizados se conviertan en educadores nacionales cuando «(i) [e]n el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». - En cuanto a la vinculación que inició el 16 de octubre de 1993 en el Instituto Nocturno Fátima de Pasto (Nariño), según Decreto 1057 del 1° de diciembre de ese año, se extendió hasta el 29 de agosto de 1999, posteriormente la docente ejerció en varios planteles educativos de Pasto (Nariño), sin que se registrara alguna interrupción, hasta el 10 de diciembre de 2018.

Así las cosas, acreditó el ingreso al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y para el 18 de enero de 2010, los 20 años de servicio, en los cuales se desempeñó como docente alfabetizadora, de hora cátedra, en interinidad y en propiedad, además de la buena conducta durante el tiempo de labor en Pasto (Nariño) y los 50 años de edad el 6 de febrero de 2003. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera - Como consecuencia, se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, de manera que la prestación se liquidará con el 75% del promedio de los factores devengados durante el año anterior al estatus pensional, es decir entre el 18 de enero de 2009 y el 18 de enero de 2010. - En relación con la prescripción de las mesadas, toda vez que adquirió el estatus el 18 de enero de 2010, presentó la solicitud del reconocimiento pensional el 4 de febrero de 2019 y la demanda se radicó el 14 de agosto de 2019, aquella operó desde el 4 de febrero de 2016 hasta atrás. - Finalmente, en virtud del artículo 356.5 del Código General del Proceso, la Ugpp fue condenada al pago de las costas en un 80%, por encontrarse vencida en el presente litigio. 1.4.

El recurso de apelación La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que: - La vinculación que se dio con ocasión de las resoluciones 404 del 4 de septiembre de 1975, 356 del 16 de septiembre de 1977, 349 del 22 de diciembre de 1992 y del Decreto 088 del 3 de enero de 1987, aunque fue efectuada por el secretario de educación pública del departamento de Nariño y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Por lo que, ese tiempo de servicios no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. - El tiempo laborado por la docente desde el 16 de octubre de 1993, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, al ser de orden nacional, toda vez que el 10 de diciembre de 2018, la Secretaría de Educación de Pasto (Nariño) así lo certificó, además el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es de orden nacional. - Los salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal, los cuales no eran propios de las entidades territoriales.

En ese sentido, «como quiera que los representantes de los entes territoriales (gobernadores y alcaldes) que hacían parte de los 6 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera FER, expedían actos de nombramiento y remoción docente (nacional y nacionalizado), cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, tales nombramientos los realizaba como “delegado” o agente del gobierno central […] y no como nominador de los docentes» (sic).

Así las cosas, en tanto parte de los salarios devengados fueron pagados con recursos de la nación, no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, no es suficiente que tenga la calidad de docente territorial, sino que debe acreditar que no ha recibido salarios o subvenciones de la nación. 1.5. Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.

El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver ¿si la vinculación que ostentó Margoth Lasso de Herrera como alfabetizadora, antes del 31 de diciembre de 1980, pueden ser computadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Y, como consecuencia de lo anterior, ¿si Margoth Lasso de Herrera acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.

Marco normativo La Ley 114 de 19135 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha 5 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación6 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las leyes 116 de 19287 y 37 de 19338, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así9: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197510 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 10 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera 198911, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200012 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala13 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198914 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 13 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201815, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 15 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202216, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Margoth Lasso de Herrera nació el 6 de febrero de 195318. - Mediante Resolución 404 del 4 de septiembre de 1975 «por la cual se nombra el personal de Profesores de Educación de Adultos», el secretario de educación pública la designó como profesora de educación de adultos del Centro “Fetrane” del municipio de Pasto, cargo del cual tomó posesión el 12 de septiembre de ese año. Este acto fue suscrito por el secretario de educación pública (documento incompleto).

El 9 de septiembre fue trasladada al Centro “Bienestar Social”, mediante la Resolución 408 de 1975, cuya disposición fue suscrita el secretario de educación, el delegado del Ministerio de Educación y el coordinador de educación para adultos de Nariño19. - Mediante la Resolución 209 del 3 de septiembre de 1976 «por la cual se hacen nombramientos en la Sección de Educación de Adultos», el secretario de educación pública nombró a Margoth Lasso de Herrera como profesora de alfabetización en el Centro “Bienestar Social” de Pasto (Nariño), acto firmado por el secretario de educación, el delegado del Ministerio de Educación Nacional y el coordinador de educación de adultos de Nariño20. - A través de la Resolución 356 del 16 de septiembre de 1977 «por la cual se hacen nombramientos del personal para profesores de educación de Adultos en el Departamento de Nariño» el secretario de educación pública nombró la como maestra alfabetizadora en el Centro “Bienestar Social” de Pasto, documento 18 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2, según el registro civil de nacimiento. 19 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 20 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 12 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera suscrito por el delegado del Fondo Educativo Regional y el coordinador de educación para adultos de Nariño21. - Mediante la Resolución 549 del 20 de diciembre de 1992 «por la cual se hacen unas vinculaciones por el sistema de hora cátedra» el gobernador del departamento de Nariño la vinculó como profesora de hora cátedra en el Instituto Nocturno Fátima con 16 horas semanales.

Acto suscrito por el ordenador del gasto y por el delegado del Ministerio de Educación ante el FER de Nariño22. - En el Decreto 793 de 2009 el gobernador de Nariño aclaró las resoluciones 408 del 9 de septiembre de 1975, 209 de 1976 y 356 del 16 de septiembre de 1977, en el sentido de indicar que entre ellas no existe solución de continuidad, puesto que no corresponden a nuevos nombramientos, sino a ratificaciones en el cargo de alfabetizadora.

En la parte considerativa señaló que el nombramiento sin solución de continuidad de la demandante se realizó en delegación del Ministerio de Educación23 (Resalta la Sala). - El gobernador del departamento de Nariño vinculó a Margoth Lasso de Herrera como profesora hora cátedra en el Instituto Nocturno Fátima, con 16 horas semanales, mediante la Resolución 349 del 22 de diciembre de 1992, en cuyo artículo 14 se previó que los costos del servicio prestado por los docentes vinculados serían financiados por la unidad correspondiente a planteles nacionalizados del presupuesto del FER de Nariño. El acto fue firmado por el ordenador del gasto y el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER24. - A través del Decreto 1057 de 1993 del 1° de diciembre de 1993, en virtud del artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, el alcalde de Pasto nombró en propiedad a la docente Margoth Lasso de Herrera en el Instituto Nocturno Fátima, para tal efecto consideró que «por Resolución N° 03711 del 28 de julio de 1993, emanada del Ministerio de Educación Nacional, se fijan las condiciones y requisitos para la conversión de los actuales docentes Hora Cátedra a Plazas Docente de tiempo completo.

Que … la Junta Administradora del F.E.R. Nariño, hace entrega al Alcalde del municipio de Pasto, de los docentes Hora Cátedra convertidos a tiempo completo» (sic). El 6 de diciembre de 1993 tomó posesión del cargo ante el alcalde de Pasto y el secretario de educación municipal25. 21 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 22 «por la cual se nombra el personal de Profesores de Educación de Adultos». 23 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 24 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 25 Índice 2 del aplicativo Samai. Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 13 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera - Según el certificado de historia laboral, expedido el 10 de diciembre de 2018 por la Secretaría de Educación de Pasto, la demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica secundaria con vinculación nacional, cuya fuente de financiación -recursos- fue el Sistema General de Participaciones así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ingreso y Reingreso Instituto Nocturno Fátima Decreto 1057 16/10/1993 16/10/1993 29/08/1999 Incorporación Instituto Nocturno Fátima Decreto 1191 30/08/1999 30/08/1999 18/09/2001 Traslado Colegio Artemio Mendoza Carvajal de Pasto Decreto 0483 19/09/2001 19/09/2001 4/02/2002 Continuidad Colegio Artemio Mendoza Carvajal de Pasto Decreto 0039 05/02/2002 05/02/2002 15/11/2004 Incorporación Colegio Artemio Mendoza Carvajal de Pasto Decreto 0716 16/11/2004 16/11/2004 30/08/2007 Traslado IEM Mercedario de Pasto Resolución 1470 31/08/2007 31/08/2007 31/10/2009 Traslado Lic.

Integrado de bto Universidad de Nariño Resolución 1918 09/11/2009 01/11/2009 23/06/2011 Traslado Colegio Dptal Ntra Señora de Guadalupe de Pasto Resolución 1260 24/06/2011 24/06/2011 22/04/2012 Traslado Colegio Ciudad de Pasto Resolución 0763 23/04/2012 23/04/2012 10/12/2018 - El 26 de diciembre de 2018 la Procuraduría General de la Nación certificó que Margoth Lasso de Herrera no registra sanciones ni inhabilidades vigentes26. - El 4 de febrero de 2019, Margoth Lasso de Herrera solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, mediante la Resolución RDP 014631 del 13 de 26 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera mayo de 2019, la Ugpp negó tal solicitud, decisión que fue confirmada con la Resolución RDP 020697 del 15 de julio de 2019, que resolvió el recurso de apelación27. 2.4.

Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. La Ugpp presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que contrario a lo concluido en dicho proveído, Margoth Lasso de Herrera no acreditó los requisitos establecidos en las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto, la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, puesto que en esa época el manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos se encontraba a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora bien, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, solo son acreedores de la pensión gracia aquellos docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para esos efectos, estos son, 50 años de edad, tener experiencia como docente oficial en plazas del nivel territorial o nacionalizado y haber ejercido la docencia con buena conducta.

En este sentido, la Sala procederá a verificar si Margoth Lasso de Herrera acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, según lo descrito en el párrafo anterior. Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que fue vinculada como profesora de alfabetización mediante la Resolución 404 del 4 de septiembre de 1975, el 9 de septiembre fue trasladada al Centro “Bienestar Social”, a través de las resoluciones 408 de 1975, 209 del 3 de septiembre de 1976 y 356 del 16 de septiembre de 1977, fue nombrada en igual calidad en el Centro “Fetrane” de Pasto (Nariño) y en el Centro “Bienestar Social” de Pasto (Nariño).

No obstante, el gobernador de Nariño mediante el Decreto 793 de 2009 aclaró las resoluciones 408 del 9 de septiembre de 1975, 209 de 1976 y 356 del 16 de septiembre de 1977, en el sentido de indicar que entre ellas no existió solución de continuidad, puesto que no correspondieron a nuevos nombramientos, sino a 27 Índice 2 del aplicativo Samai.

Documento: ED_DDA_52001233300020190043(.zip) NroActua 2. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera ratificaciones en el cargo de alfabetizadora. En la parte considerativa señaló que el nombramiento sin solución de continuidad de la demandante se realizó por delegación del Ministerio de Educación. En relación con esa vinculación, se advierte que fue del orden nacional, por cuanto la designación se efectuó por delegación del Ministerio de Educación Nacional como consta en el acto de aclaración y en las firmas de varias de las resoluciones antes mencionadas.

En suma, en consideración a la naturaleza de la plaza en la que fue designada la docente, contrario a lo concluido por el a quo, no es posible computar ese tiempo de servicios, por cuanto, pese a que el acto fue expedido por el secretario de educación pública del departamento de Nariño, este dependía de la cartera ministerial, de acuerdo con las normas expuestas.

Lo anterior, en línea con lo reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación28, según la cual «[e]n cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».

Asimismo, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, se advierte que no se acreditó otra vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que, concluye esta Subsección que Margoth Lasso de Herrera no es acreedora del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó todos los requisitos para el reconocimiento de esta prestación. Por lo expuesto se revocará la sentencia proferida el 1° de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño, y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 2.5.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28 Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.29 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia proferida el 1° de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño y, en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda, por cuanto la demandante no acreditó una vinculación como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, requisito sin el cual no es posible acceder al reconocimiento de la prestación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 29 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00432-01 (5249-2022) Demandante: Margoth Lasso de Herrera F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 1° de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Nariño, en su lugar negar las pretensiones de la demanda presentada por Margoth Lasso de Herrera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl