Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: pensión de jubilación, factores salariales. Subtema 3: defecto fáctico y decisión sin motivación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el señor Luis Felipe Quintana Pérez, en contra de la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Luis Felipe Quintana Pérez, por intermedio de su apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vial y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 19 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 70001-33-33-002-2017-00030-02.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El señor Luis Felipe Quintana Pérez prestó sus servicios al departamento de Sucre, por más de 20 años, en cuyo tiempo efectuó cotizaciones pensionales a Cajanal EICE y a la UGPP.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El 14 de mayo de 2001, el accionante radicó escrito ante Cajanal EICE, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En consecuencia, la entidad, mediante Resolución núm. 14314 del 19 de julio de 2004, reconoció a favor del señor Luis Felipe Quintana Pérez la prestación pensional en cuantía de $533.867.
Como factores salariales incluyó la asignación básica, la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la bonificación por servicios. 4. El señor Quintana Pérez, a través de diferentes escritos solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de los siguientes emolumentos: auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, que percibió durante su último año de servicio, además de la asignación básica mensual. 5.
Cajanal EICE y la UGPP, mediante las Resoluciones núms. 30856 de 1 de octubre, 8523 de 6 de diciembre de 2005, 60894 de 24 de noviembre de 2006, RDO 010956 de 6 de marzo de 2013, 021072 de 31 de mayo y RDP 040002 de 24 de octubre de 2016, resolvieron de manera desfavorable las solicitudes de reliquidación. 6. El señor Luis Felipe Quintana Pérez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de que se dejaran sin efectos los referidos actos administrativos y, en consecuencia, se ordenará la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de los siguientes conceptos: auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicio, prima de vacaciones y prima de navidad, que percibió durante su último año de servicios, además de la última asignación básica mensual devengada. 7.
El Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. 8. El Tribunal Administrativo de Sucre, a través de providencia del 19 de febrero de 2025, confirmó en todas sus partes la decisión de primera instancia. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR los Derechos Constitucionales Fundamentales al DERECHO DE IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL, A LOS DERECHOS LABORALES IRRENUNCIABLES, AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA, SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO, RADICACIÓN N.° 70001-33-33- 002-2017-00030-02, del 19 de febrero de 2025. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 2, certificado núm. C93CE1327641C5D0 6F53E2083FCAAC3F C3955FD339AEC17B E3136028A29C10AF.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En consecuencia, de lo anterior, DEJAR sin efectos la decisión de instancia y ordénese a presentar un fallo [con] los motivos debidamente expresados. [sic]. 10.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la providencia del 19 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, incurrió en defecto fáctico porque realizó una valoración defectuosa de los certificados de salarios, de tiempos de servicio y del acto administrativo que reconoció la prestación, en tanto, desconoció que la mesada pensional se liquidó con base en la asignación del año de 1996 y no tuvo en cuenta, que el actor adquirió el estatus para acceder a la pensión el 13 de junio de 1997 y su retiro del servicio ocurrió el 1 de julio siguiente, por lo que su pensión debió liquidarse con el salario y los factores defensados en el último año de servicio. 11.
En este sentido, explicó que el Tribunal no valoró el hecho de que su pensión fue liquidada con fundamento en factores salariales devengados que «perdieron poder adquisitivo» 12. Adicionalmente, afirmó que la decisión cuestionada, también incurrió en decisión sin motivación, debido a que no efectuó un análisis razonable y coherente de las pruebas aportadas al proceso ordinario, para determinar con claridad la norma que le resultaba más favorable al tutelante, con el fin de obtener una liquidación pensional actualizada. 2.3.
Trámite procesal 13. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante auto del 29 de abril de 20252, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Sucre, y puso en conocimiento el escrito de tutela a la UGPP y al Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, en calidad de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones 14. La UGPP3 pidió que se niegue el amparo de tutela porque la providencia cuestionada se encuentra debidamente sustentada y motivada en la normativa sustancial y procedimental que regula materia objeto de estudio, además contiene un fundamento probatorio razonable sin que se pueda advertir una irregularidad que haya vulnerado las garantías constitucionales del accionante. 15.
Asimismo, afirmó que la actora pretende hacer uso de la acción de tutela como una oportunidad procesal adicional para reabrir el debate jurídico y probatorio que ya fue resuelto en ambas instancias del proceso ordinario. 16. El Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo4 solicitó que se niegue la tutela, por cuanto los argumentos expuestos por la parte actora, únicamente, se dirigen a «poner en tela de juicio» el criterio jurídico y la autonomía de las autoridades judiciales accionadas, sin acreditar la existencia una situación irregular ocurrida en la 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 4, certificado núm. CD20233C2BBE1821 B79F1C51F020C651 1E354330C902D2C9 00B8981EEAE8C967. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 9, certificado núm. F6C5F15471FEFEDA 31780473D85DA25E AA6CCE740A265297 0C5CC64FEC98594A. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 8, certificado núm. AE75DDEAEDA3CA16 BEF415646B7436C8 19A62AB88CFF722B DAA21F83670822B5.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación judicial, que efectivamente haya vulnerado su derecho fundamental. 17. De este modo, indicó que lo pretendido por la tutelante es insistir en el debate jurídico que se surtió al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como si la tutela fuera una tercera instancia, lo cual es improcedente. 18.
El Juzgado Décimo y Administrativo de Cali5 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 19. El Tribunal Administrativo de Sucre guardó silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 20. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 29 de mayo de 20256 declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que los argumentos de la parte actora no cuentan con la carga argumentativa suficiente para ser estudiados por el juez de tutela. 21.
Al respecto, indicó que la providencia cuestionada realizó un análisis de los documentos aportados al proceso, lo cual le permitió concluir que el señor Luis Felipe Quinta Pérez durante el último año de servicio devengó los siguientes factores salariales: asignación básica, la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la bonificación por servicios, los cuales fueron incluidos en la Resolución núm. 14314 de 19 de julio de 2004, que dispuso el reconocimiento y pago de la pensión mensual de vejez. 22.
Afirmó que el acto administrativo que reconoció la pensión del actor incluyó los factores salariales efectivamente devengados por demandante, por lo que no había lugar a reabrir el debate jurídico sobre el tema, cuando en el plenario no se encontró acreditada irregularidad alguna. 23. Así pues, mencionó que la decisión acusada no es arbitraria, toda vez que fue adoptada, con fundamento en los hechos que dieron origen a la demanda y en las pruebas aportadas en la demanda. 24.
En este orden, concluyó que los argumentos expuestos por el tutelante, no permitían advertir la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional», ante una posible transgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, pues lo que se observa es una inconformidad con la decisión judicial y un cuestionamiento de esta con relación a aspectos legales que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, dado que la tutela no es un recurso o una instancia adicional al proceso ordinario. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 8, certificado núm. AE75DDEAEDA3CA16 BEF415646B7436C8 19A62AB88CFF722B DAA21F83670822B5. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 12, certificado núm. 65CBBE739C437966 D2AD32BCB3D3D654 D6EBF91DB8EDB698 CE236F0DC574A7C3.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Impugnación 25. La parte actora presentó impugnación7 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Además, pidió que se revoque la providencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la tutela. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 27. La legitimación en la causa por activa del señor Luis Felipe Quintana Pérez está acreditada porque fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció su derecho fundamental. 28. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Sucre, debido a que fuer la autoridad que profirió la sentencia, objeto de estudio. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional9. 30.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 15, certificado 891A01B02D6E2792 9042994D819CD59E 3975F58EA8FA7653 CAD3740F4D20243C. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 31.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 32.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución11. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 33. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 34.
Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»15; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 11 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 36.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 37.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 19 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, fue notificada el 10 de marzo siguiente16, y la demanda de tutela se presentó el 28 de abril de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 38.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 39.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto fáctico y decisión sin motivación y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 29 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por el señor Luis Fernando Quintana Pérez. 42. En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vial y al acceso a la administración de justicia del accionante e incurrió en defecto fáctico y en decisión sin motivación, al proferir la sentencia del 19 de febrero de 2025, mediante la cual confirmó la sentencia del 2 de noviembre de 2022, expedida 16 Samai, exp. 70001-33-33-002-2017-00030-02, índice 15. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02452-00, índice 1. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el tutelante en contra de la UGPP. 43.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto fáctico 44. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión21» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 45. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 46.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 47.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación 20 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 48.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.4.2. Decisión sin motivación 49. El deber que les corresponde a las autoridades judiciales de fundamentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos objeto de estudio dio lugar a que la ausencia de un análisis razonable del asunto se considerara una causal autónoma para la procedencia de la tutela en contra de providencia juridiciales. 50.
Al respecto, la Corte Constitucional, precisó que la decisión sin motivación se configura por «el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en cu[a]nto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido»28. 51.
En atención a lo anterior, la jurisprudencia constitucional29 precisó que la ausencia de motivación no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino, únicamente, cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente. Esto es, porque el respeto del principio de autonomía judicial impide que el juez de tutela se inmiscuya en meras controversias interpretativas.
En efecto, la competencia en materia de tutela «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad».30 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, criterio reiterado en sentenciasT-310 de 2009 y T-502 de 2024. 29 Corte Constitucional, sentencia T-233 de 2007, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018. 30 Corte Constitucional, sentencia T-709 de 2010, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Lo expuesto significa que la falta de motivación como causal de procedencia de la tutela en contra de decisiones judiciales propende por la salvaguarda del derecho de los ciudadanos a obtener respuestas razonadas de la administración de justicia, lo cual permite que se pueda ejercer adecuadamente el derecho de contradicción. 53.
En este sentido, el cargo de ausencia de motivación de una decisión judicial le exige al juez de tutela examinar el contenido de los argumentos de hecho y de derecho en los que se sustenta la providencia cuestionada, pues no se puede desconocer los fundamentos en los que se estructuran las decisiones de los jueces, son elementos esenciales de la función judicial.
De modo que su inexistencia o deficiencia puede convertir la providencia en un mero acto sometido a la voluntad del juez, lo cual supone una clara vulneración del debido proceso. 54. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha determinado que no corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal.31 3.5 Caso concreto 55.
En el asunto bajo estudio, el señor Luis Felipe Quintana Pérez presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con la pretensión de obtener la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de los siguientes conceptos auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, que percibió durante su último año de servicio, además de la última asignación básica mensual devengada. 56.
En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, mediante providencia del 3 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 57. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Sucre emitió sentencia el 19 de febrero de 2025 en la que confirmó en todas sus partes la decisión de primera instancia. 58.
Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo de Sucre, al proferir la sentencia del 19 de febrero de 2025, incurrió en defecto fáctico porque realizó una valoración defectuosa de los certificados de salarios, de tiempos de servicio y del acto administrativo que reconoció la prestación pensional, en tanto, desconoció que la mesada se liquidó con base en la asignación del año de 1996 y no tuvo en cuenta, que el actor adquirió el estatus para acceder a la pensión el 13 de junio de 1997 y su retiro del servicio ocurrió el 1 de julio siguiente, por lo que su pensión debió liquidarse con el salario y los factores devengados en el último año de servicio 59.
De este modo, explicó que el Tribunal no tuvo en cuenta que la UGPP no efectuó una debida indexación del ingreso base de liquidación, pues su pensión fue determinada con la inclusión de factores salariales que perdieron poder adquisitivo. 31 Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2006, criterio reiterado en sentencia T-502 de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
Adicionalmente, afirmó que la decisión cuestionada fue proferida sin una adecuada motivación, ya que no realizó un análisis razonable y coherente de las pruebas aportadas al proceso, que permitiera determinar con claridad cuál era la norma más favorable al tutelante, con el fin de obtener una liquidación pensional actualizada. 61. Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Sucre, en el fallo objeto de tutela (sentencia del 19 de febrero de 2025), realizó un estudio de los documentos aportados al proceso.
De esta manera, encontró evidente que el señor Luis Felipe Quinta Pérez estuvo vinculado a la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, desde el 1 de octubre de 1970 hasta el 1 de julio de 1997. 62. De igual manera, la autoridad judicial accionada constató que el demandante nació el 13 de junio de 1947 y adquirió el estatus para acceder a la pensión de jubilación, el 13 de junio de 1997. 63.
Asimismo, la sentencia acusada destacó que Cajanal EICE, mediante Resolución núm. 14314 del 19 de julio de 2004, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Luis Felipe Quintana, en cuantía de $533.867, en cuya liquidación incluyó los siguientes factores salariales: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por servicios. 64.
En este orden, el Tribunal procedió a verificar el certificado de salarios del demandante expedido por el departamento de Sucre, con el cual constató que el actor entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1996 efectuó cotizaciones sobre los siguientes emolumentos: «AÑO 1996 01/07/1.996 AL 31/12/1.996 Sueldo $514.771.00 Cajanal Salud $20.591.00 Cajanal Pensión $17.373.00 Bonificación $180.170.00 Prima de Servicio $529.785.00 Prima de Navidad $286.967 AÑO 1997 Del 01/01/1.997 al 01/07/1.997 Sueldo $612.677.00 Cajanal Salud 24.507.00 Cajanal Pensión 20.678.00 Bonificación 214.402.00 Prima de Servicio 630.444.00 Prima de Vacaciones 341.490.00 Prima de Navidad $711.438 65.
Con base en lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Sucre precisó que «el contenido de la Resolución núm. 14314 del 7 de mayo de 2004, acto primigenio de reconocimiento prestacional», permitía advertir que «[…] al actor le fueron incluidos todos los factores salariales devengados en el último año de servicios», a saber: Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
A partir de los anteriores elementos probatorios, la autoridad judicial concluyó lo siguiente: En consideración de lo anterior, como quiera que el contenido de la Resolución No. 14314 del 7 de mayo de 2004 se vislumbra una situación más favorable al demandante, no le asiste razón al pretender se reabra el debate jurídico sobre inclusión de factores salariales no tenidos en cuenta en el acto primigenio que le reconoció la prestación, tales como los viáticos, cuando del plenario ni siquiera se encuentra acreditada su causación. Así las cosas, le asiste razón al juez de primera instancia que denegó la petición de reliquidación de la pensión de jubilación pretendida por el accionante, por lo que habrá lugar a confirmar integralmente la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo que denegó las pretensiones de la demanda formuladas por el señor Luis Felipe Quintana Pérez. 67.
De lo hasta aquí expuesto, se observa que el Tribunal valoró las pruebas documentales que obraban en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con las cuales logró determinar que el acto administrativo por medio del cual se efectuó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor del señor Luis Felipe Quintana Pérez se fundamentó en los certificados de salarios expedidos por el departamento de Sucre, en cuyo contenido se informaron los emolumentos salariales y prestacionales devengados por el tutelante entre los años de 1996 y 1997. 68.
Así pues, la autoridad accionada precisó que los factores que sirvieron de base para liquidar la pensión del tutelante fueron los siguientes: i) asignación básica; ii) prima de navidad; iii) bonificación por servicios prestados; iv) prima de servicios; y v) prima de vacaciones, correspondientes a los años de 1996 y 1997, es decir, de acuerdo con lo devengado por el actor entre el 1 de julio de 1996 y el 1 de julio de 1997 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (fecha de su retiro definitivo del servicio público). 69.
Lo anterior permitió al Tribunal Administrativo de Sucre concluir que los conceptos y valores que el demandante consideró excluidos en la liquidación de su prestación pensional, en realidad fueron tenidos en cuenta por la entidad demandada al momento de establecer el monto de la pensión reconocida al señor Luis Felipe Quintana Pérez. 70.
Así las cosas, la Sala encuentra que el Tribunal realizó un análisis adecuado de los hechos y los documentos allegados al trámite judicial, por lo que no le asiste razón al accionante cuando afirmó, en el escrito de tutela, que la providencia cuestionada efectuó una valoración defectuosa del material probatorio aportado al proceso ordinario. 71.
Adicionalmente, se advierte que la sentencia cuestionada no incurrió en el defecto de decisión sin motivación, toda vez que los razonamientos expuestos por la autoridad judicial accionada se encuentran debidamente sustentados en los elementos de prueba incorporados al expediente del proceso ordinario. Dichos medios de convicción fueron valorados en su integridad sin revelar actuación irregular, arbitraria o caprichosa. 72.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 19 de febrero de 2025 estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica. De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 73.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIONES 74. Por lo anterior, se concluye que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico y decisión sin motivación, que exija la intervención del juez de tutela. 75.
En consecuencia, se modificará la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, se negará la solicitud de amparo invocada por la accionante. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02452-01 Accionante: Luis Felipe Quintana Pérez Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
PRIMERO: NEGAR la tutela interpuesta por el señor Luis Felipe Quintana Pérez, en contra del Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
JLAS/SEJV