CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 50001-23-33-000-2021-00201-01 Demandantes: Barney Sorza Guzmán Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Tema: Recurso de apelación en contra del auto que niega medida cautelar Auto que adopta medida de saneamiento El Despacho, en aplicación de lo establecido en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, y en concordancia con lo previsto en el artículo 132 del Código General del Proceso – CGP2, procede a adoptar una medida de saneamiento de la actuación surtida en el presente proceso.

I.

ANTECEDENTES 1. El ciudadano Barney Sorza Guzmán, a través de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 6914 de 13 de agosto de 2020. 2.

El demandante, en cuaderno separado y conforme «[…] con lo expresado y solicitado en la demanda principal», solicitó, en primer lugar, la suspensión provisional de la Resolución 6914 de 13 de agosto de 2020 y, en segundo lugar, pidió la medida cautelar conservativa consistente en ordenar a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- que «mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando (…) sobre el predio “OJO DE AGUA” […]». 3.

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 26 de octubre de 20213, negó las medidas cautelares solicitadas, luego de considerar que el acto demandado no vulneró ni el artículo 27, ni el parágrafo del artículo 81 del Decreto Ley 902 de 2017, como tampoco desconoció el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 426 de 2016, a lo que agregó que no se advirtió la configuración de un perjuicio irremediable que diera lugar al decreto de la medida cautelar conservativa solicitada por el demandante. 1 «ARTÍCULO 207.

CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. […]». 2 «ARTÍCULO 132. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación. […]». 3 Índice Nro. 2 del expediente digital Samai.

Archivo número 16 del expediente que allegó el Tribunal Administrativo del Meta. 2 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT 4. El 2 de noviembre de 20214, el apoderado judicial del demandante radicó recurso de apelación en contra del auto de 26 de octubre de 2021.

El a quo, mediante auto de 30 de noviembre de 2021 concedió el recurso de alzada en efecto devolutivo, luego de correr traslado a la parte demandada, quien guardó silencio. II-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO II.1.- Competencia 5. Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 132 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos procesales que intervienen en el trámite judicial. 6.

En consonancia con lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto del numeral 3° artículo 125 CPACA5, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso tiene la competencia para proferir las decisiones interlocutorias y de trámite que no se encuentren enlistadas en el numeral 2° del citado artículo, tal como acontece en el presente caso, en el cual se debe adoptar, de oficio, una medida de saneamiento del trámite procesal.

II.2. De los presupuestos fácticos y jurídicos que dan lugar a la medida de saneamiento 7. En el asunto sub examine, mediante auto de 26 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta negó la solicitud cautelar de la referencia, luego de advertir que el acto demandado no violó de “manera flagrante” ni el artículo 27, ni el 4 Índice Nro. 2 del expediente digital Samai.

Archivo Nro. 18 del expediente que allegó el Tribunal Administrativo del Meta. 5 «[…]

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. […]» (Destacado del Despacho). 3 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT parágrafo del artículo 81 del Decreto Ley 902 de 2017, como tampoco desconoció el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 426 de 2016, y no se advirtió la configuración de un perjuicio irremediable que diera lugar al decreto de la medida cautelar conservativa solicitada por el demandante. 8.

Frente a la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, luego de considerar que el a quo omitió analizar todos los hechos ni la violación de las normas invocadas en la solicitud cautelar. De otra parte, reitero que la solicitud de adjudicación que dio origen al acto enjuiciado debió tramitarse por la Ley 160 de 1994 de acuerdo con el artículo 27 y con el parágrafo 81 del Decreto Ley 902 de 2017, porque la ocupación no fue consecuencia de un fraccionamiento de terrenos obtenidos indebidamente según el parágrafo del artículo 74 de la Ley 160 de 1994.

Por último, indicó que el juez de la primera instancia no se pronunció sobre la medida cautelar conservativa, conforme con lo previsto en el segundo inciso del artículo 231 del CPACA, para lo cual allegó un dictamen rendido por la Lonja de Avalúos del Meta. 9. En ese orden de ideas, se analizará, en primera medida, si el a quo omitió resolver la totalidad de los reparos expuestos por la parte demandante en la solicitud cautelar y, de encontrar que el juez de primera instancia no analizó todos los puntos de controversia, se devolverá el expediente al tribunal de origen con el propósito que, en el ámbito de sus competencias, resuelva todos los argumentos expuestos por el demandante para dar sustento a sus solicitudes de cautela.

Comoquiera que el demandante, en el escrito de medidas cautelares, señaló expresamente que los argumentos expuestos en la demanda también daban sustento al decreto de las medidas cautelares deprecadas, los cargos de violación contenidos en dicho escrito también serán analizados para efectos de determinar si fueron objeto de estudio en el auto impugnado6. 10.

En el cuadro que se expone a continuación se resumen cuáles fueron los argumentos principales del demandante para solicitar las medidas cautelares relacionadas con: i) la suspensión del acto acusado, y ii) que se ordene a la ANT que se «[…] mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando (…) sobre el predio “OJO DE AGUA” […]».

Del mismo modo, se consignarán los cargos que resolvió el juez de primera instancia para denegar las citadas cautelas, con el propósito de evidenciar si se omitió o no la resolución de alguno de estos argumentos. Cargos expuestos por el demandante para solicitar las medidas cautelares Resolución de los cargos expuestos por el demandante -auto objeto de recurso- 1.

El actor aseguró que la demandada “mal interpretó” el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, al considerar que el predio «Ojo de 1. No se emitió un pronunciamiento expreso frente a este punto de la discusión. 6 Sobre el particular, es del caso anotar que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, «[…] la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado […]». 4 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT Agua», cuya área general es de 329 ha + 7432 m2, era un bien baldío reservado porque sobrepaso la Unidad Agrícola Familiar –UAF.

En ese sentido, afirmó que se toma como referencia el predio “EL Porvenir”, que como quedo claro atrás NO EXISTE JURÍDICAMENTE y se le atribuye a este predio creado en la ficción por la ANT una cabida de más de 25.000 hectáreas para presentar que sobre pasa la UAF vigente al momento de la ocupación, cuando el predio que afecta la ocupación es el denominado Las Corocoras, con una cabida que nunca supero la UAF prevista en la resolución número 041 de 1996 expedida por el INCODER y que corresponde a la Zona Relativamente Homogénea No. 7 - Sabanas 2, modificado por el acuerdo 140 del 200 2.

Afirmó que la parte demandada no debió aplicar el artículo 56 de la Ley 160 de 1994, norma que establece que los inmuebles que ingresen al dominio de la Nación en virtud de la declaratoria de extinción de dominio ingresan con el carácter de baldíos reservados. Lo anterior, porque conforme con la Resolución 6423 del 2014, los 27 bienes que regresaron al patrimonio del Estado como baldíos, no lo hicieron en virtud de una declaratoria de extinción de dominio. 2.

No se emitió un pronunciamiento expreso frente a este punto de la discusión. 3. Aseguró que hubo una indebida interpretación del artículo 25 del Decreto 902 de 2017, porque el predio «Ojo de Agua» se encontraba debidamente ocupado en los términos de la Ley 160. Así mismo, indicó que la demandada no debió aplicar el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, porque esta disposición normativa no dice nada sobre que la indebida ocupación de baldíos conlleva a establecer que sean baldíos reservados. 3.

No se emitió un pronunciamiento expreso frente a este punto de la discusión. 4. Mencionó que la Agencia Nacional de Tierras desconoció el artículo 27 y el parágrafo del artículo 81 del Decreto Ley 902 de 2017 porque no tramitó su solicitud de adjudicación por el régimen más favorable, es decir, por el previsto en la Ley 160 de 1994, sino por el establecido en el Decreto Ley 902.

Lo anterior, porque supuso que la ocupación del inmueble «Ojo de Agua» era indebida por incurrir en los supuestos del parágrafo 2° del artículo 74 de la Ley 160 de 1994. 4. La providencia, al respecto, señala lo siguiente: «[…] En ese orden, del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas (haciendo alusión al artículo 27 y el parágrafo del artículo 81 del Decreto Ley 902 de 2017) o del estudio de las pruebas allegadas, no se logra establecer, en esta etapa primigenia del proceso, que tales disposiciones fueron violadas por parte de la entidad demandada ANT […]». «[…] A la anterior conclusión se llega luego de revisar las consideraciones contenidas en la Resolución No. 6914 de 2020, donde claramente se indicó que, aunque el artículo 27 del Decreto Ley 902 de 2017 consagra que, en caso de ocupaciones iniciadas con anterioridad 5 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT al 29 de mayo de 2017, podrán las adjudicaciones ser resueltas con las normas de la Ley 160 de 1994 o con las del Decreto Ley 902, según sea lo más favorable al ocupante, en todo caso se exige que la ocupación se realice de manera regular, es decir, que no se puede pretender la aplicación del régimen de transición cuando las ocupaciones en el marco de la Ley 160 de 1994 sean calificadas como indebidas […]». 5.

Señaló que la sentencia SU 426 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, no reconoció derechos sobre los ocupantes históricos del inmueble El Porvenir, sino que ordenó censar a la población ocupante de los terrenos baldíos y definir quiénes serían sujetos de reforma agraria, conforme a lo dispuesto en la Ley 160 y así adelantar e impulsar los procesos de adjudicación de bienes baldíos. 5.

La providencia, al respecto, señala lo siguiente: «[…] En este punto, cabe recordar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-426 de 2016, en la que amparó los derechos fundamentales al acceso a la tierra y el territorio en favor de los campesinos que, cumpliendo con los requisitos dispuestos en la Ley 160 de 1994, sean sujetos de reforma agraria, y de quienes tengan derecho a la restitución de tierras, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, para lo cual, entre otras, ordenó adelantar la recuperación material de los predios baldíos de que trata la Resolución No. 6423 del 2014, es decir, los bienes inmuebles que hacen parte del denominado predio de mayor extensión El Porvenir, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán, Meta […]». «[…] Por ende, respecto de la solicitud de medidas cautelares de suspensión provisional del acto administrativo demandado, no se observa que los documentos allegados den valor probatorio a considerar que sea violatorio de la normas jurídicas invocadas, pues se observa que la ANT tuvo en consideración al momento de expedir la resolución N°6914 del 13 de agosto de 2020, criterios contenidos tanto en la Ley 160 de 1994, como el Decreto Ley 902 de 2017, entre otros, al momento de resolver solicitud de adjudicación de baldíos, además, se evidencia, según hoja 26 y 27 del acto administrativo demandado, que se hizo un análisis sobre la ocupación ejercida por la parte demandante.

Es necesario indicar que, de dicho análisis, no se puede establecer o determinar en tan temprana etapa, si el acto administrativo en cuestión se ajusta a los parámetros legales que establece la ley o si por el contrario carece de estos, desvirtuando así su presunción de legalidad.[…]». 6. Manifestó que la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas de la ANT no tenía competencia para proferir el acto demandado porque no inscribió el predio objeto de análisis en la Oficina de Instrumentos Públicos como una zona focalizada, de acuerdo con el parágrafo del artículo 40 del Decreto Ley 902 del 2017. 6.

No se emitió un pronunciamiento expreso frente a este punto de la discusión. 6 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT 7. Solicitó que, mientras se decide el fondo de la controversia, se aplique como medida cautelar conservativa la consistente en ordenar que en ordenar que se mantenga la situación fáctica de ocupación y explotación económica que viene desarrollando (…) sobre el predio “OJO DE AGUA”» ubicado en la vereda El Porvenir del Municipio de Puerto Gaitán, Meta. 7.

La providencia, al respecto, señala lo siguiente: «[…] Aunado a lo anterior, como en el sub lite se adelanta por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, se advierte que la solicitud de medida cautelar no cumple con el requisito exigido en la parte final del primer inciso del artículo 231 del CPACA, toda vez que no se observa probada la existencia de los perjuicios alegados por la parte demandante, pues tanto en la demanda como en la solicitud de medida cautelar se limita a afirmar que estos se ocasionan, pero no se aporta prueba alguna para corroborar su dicho, el menos sumariamente […]». «[…] Para la parte actora, la no suspensión del acto administrativo demandado terminaría con la ocupación y explotación económica que viene desarrollando sobre el predio “OJO DE AGUA” que, en su criterio, es de su propiedad y no del Estado; sin embargo, como en el sub examine apenas está en discusión la legalidad de los actos que iniciaron tal procedimiento y teniendo en cuenta que lo concerniente a la propiedad de ese predio en cuestión es un debate que todavía debe darse durante dicho procedimiento administrativo hasta antes de su culminación, se evidencia que no se cumple la condición del artículo 231.4, literal a), del CPACA, consistente que ´al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable. […]». 11.

Conforme se observa, para el Despacho es claro que, tal como lo expuso el actor en el recurso de alzada, el Tribunal Administrativo del Meta omitió analizar todos los hechos y normas que se alegaron en la solicitud cautelar de suspensión del acto demandado. Lo anterior en razón a que el a quo se abstuvo de emiir pronunciamiento respecto de los argumentos relacionados con la vulneración de los siguientes artículos de la Ley 160 de 1994: (i) del numeral 3° del artículo 48;

(ii) del artículo 56, y (iii) del artículo 67; así como de los siguientes artículos del Decreto Ley 902 de 2017: (i) del parágrafo del artículo 40, y (ii) del artículo 25. II.3 Medida de saneamiento 12. En virtud de las premisas expuestas con antelación, este Despacho considera que la medida de saneamiento que se acompasa con la necesidad de sanear la anterior irregularidad, es la consistente en devolver el expediente al tribunal de origen con miras a que, en el ámbito de sus competencias, emita un pronunciamiento de fondo respecto de los argumentos fácticos y jurídicos descritos en el anterior numeral de esta providencia. 7 Expediente No. 50001-23-33-000-2021-00201-01 Actor: Barney Sorza Guzmán Demandada: Agencia Nacional de Tierras – ANT En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Meta con miras a que, en el ámbito de sus competencias, emita un pronunciamiento de fondo respecto de la procedencia de la suspensión del acto acusado con fundamento en las consideraciones expuestas en el numeral 11 de este proveído.

SEGUNDO: Por secretaría, EFECTUAR las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -Samai-.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (17) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.