CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Demandantes: Jhon Jairo Rave Demandado: Empresas Públicas de Medellín Empresa de Servicios Públicos (ESP) Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad Actuación: Decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad)1, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 11). El señor Jhon Jairo Rave, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra las Empresas Públicas de Medellín (EPM) ESP, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulas las Resoluciones: (i) 5331 de 20 de marzo de 2014, proferida por el jefe de la unidad de control disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín ESP, mediante la cual sancionó al señor Jhon Jairo Rave, como oficial de mantenimiento de aguas, con terminación del contrato de trabajo e inhabilidad general por 10 años2; y (ii) 5659 de 12 de junio de ese año, con la que el gerente general de la entidad confirmó la sanción3.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las EPM a que lo reintegre al empleo; le pague, de manera indexada, los salarios y demás emolumentos que dejó de devengar hasta cuando se produzca su reintegro; cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y en costas procesales. 1 Folios 390 a 397. 2 Folios 51 a 58. 3 Folios 98 a 113. 2 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín 1.3 Fundamentos fácticos.
Se relata en la demanda que el actor ingresó a las EPM el 15 de marzo de 1982 como trabajador oficial, vinculado por contrato de trabajo; y se efectúa un recuento del trámite del procedimiento disciplinario desarrollado hasta la expedición de los actos acusados. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. Las EPM, en 2014, sancionaron al demandante, en primera y segunda instancias, con destitución (terminación del contrato de trabajo) e inhabilidad general por 10 años, como trabajador oficial, titular del empleo de «oficial de mantenimiento de aguas».
Lo anterior, en razón a que lo hallaron disciplinariamente responsable de haber presentado «un documento falso, para probarle a la empresa, la utilización de unos dineros que se le habían entregado para invertir en un curso de chalanería y que dicha falsedad era conocida por este, en tanto que no se matriculó en la institución (escuela de chalanería y equinoterapia El Juncal) para la cual lo había solicitado» (sic) [f. 56, vuelto]. «En lo que se refiere a la falta gravísima prevista en el numeral primero del Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la primera instancia consideró que el investigado con su conducta incurrió objetivamente en el ilícito sancionable a título de dolo, consagrado en el artículo 289 del Código Penal Colombiano, referido a la falsedad en documento privado, con ocasión de su cargo al interior de EPM, al presentar la factura 3948 del 18 de enero de 2013 a nombre de John Jairo Rave por valor de $970.000 del establecimiento de Comercio Club de Chalanería y Equinoterapia El Juncal, sin que dicho documento hubiese sido expedido allí y cuyo contenido tiene información ajena a la realidad, situación que le permitió legalizar el beneficio otorgado» (sic para toda la cita) [f. 59, vuelto].
Las EPM ofrecían este beneficio a sus trabajadores, por eso «fue el servidor [Jhon Jairo Rave] quien solicitó el beneficio, igualmente fue él quien lo legalizó mediante la presentación de la cuenta de cobro 3948 del 18 de enero de 2013, pero en ningún momento asistió a recibir las clases de equitación, lo cual efectivamente no podía hacer, toda vez que realmente nunca estuvo oficialmente inscrito o matriculado como alumno en el Club de Chalanería y Equinoterapia El Juncal» (sic para toda la cita) [f. 63, vuelto].
La entidad calificó y sancionó la falta como gravísima, a título de dolo. En la demanda y en el recurso de apelación, el actor no cuestiona la comisión de la falta sancionada, sino asuntos de procedimiento durante la actuación 3 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín disciplinaria. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 29 de la Constitución Política; 6, 9, 160, 161 y 172 de la Ley 734 de 2002. Formuló contra los actos acusados, en resumen, los siguientes cargos: 1. Prejuzgamiento de la autoridad disciplinaria de primera instancia. Lo sustenta en que en el acto de cierre de la investigación disciplinaria se afirmó que «existen elementos probatorios suficientes para formular pliego de cargos», en oposición a lo previsto en el artículo 161 de la Ley 734 de 2002. 2.
Violación de términos. Aduce que la entidad profirió el pliego de cargos por fuera de los 15 días establecidos en el artículo 53 de la Ley 1474 de 2011, y la Resolución 5331 de 20 de marzo de 2014 (acto sancionatorio de primera instancia) excedió el plazo de los 20 días consagrado en el artículo 56 ibidem. 3. Falta de competencia. Las EPM solo podían imponer destitución y no terminación del contrato de trabajo, para lo cual no tenían competencia. 4.
Que la unidad de control disciplinario omitió el procedimiento previo para la ejecución de la sanción, preceptuado en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, según el cual: «Una vez ejecutoriado el fallo sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará al funcionario que deba ejecutarlo, quien tendrá para ello un plazo de diez días, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación», con lo cual suplantó las funciones del nominador. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 98 a 116).
Las EPM, por medio de apoderado, sostienen que los actos acusados se expidieron con apego a las normas superiores y respeto de los derechos y garantías del demandante. Agregan que la sola afirmación de haberse recolectado las pruebas para formular pliego de cargos, no vulnera el debido proceso, ni implica prejuzgamiento. Que el desconocimiento de los términos procesales durante la actuación disciplinaria tampoco desconoció el debido proceso o comportó inobservancia de garantías sustanciales del actor. 1.6 La providencia apelada (ff. 390 a 397).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad), por medio de sentencia de 12 de octubre de 4 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín 2017, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al actor.
Concluyó que la actuación de la entidad se ajustó a derecho. Sostuvo que uno de los presupuestos establecidos en el artículo 160A de la Ley 734 de 2002 para cerrar la investigación disciplinaria es que «se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos», como lo declaró la entidad, lo cual no implica prejuzgamiento alguno, puesto que así está previsto en la normativa aplicable.
Por otra parte, estimó que la violación de los términos procesales por la demandada al formular los cargos y emitir la decisión de primer grado, no implica, per se, nulidad de los actos acusados, ni afectó los derechos al debido proceso y defensa del accionante. Tampoco configuró prescripción de la acción disciplinaria. En cuanto a la sanción, la accionada tenía competencia para imponer «La terminación del contrato de trabajo», como lo consagra el artículo 45 (letra c) de la Ley 734 de 2002, que constituye una de las formas de destitución. Por último, respecto de los defectos de procedimiento que se hayan suscitado en la ejecución de la sanción, que son posteriores, adujo que no afectan ninguno de los elementos de validez de los actos demandados. 1.7 El recurso de apelación (ff. 400 a 402).
El demandante, por medio de apoderado, solicita se revoque el fallo del Tribunal, para cuyo efecto invocó los mismos fundamentos que planteó en la demanda contra los actos acusados, que el Tribunal le negó. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 20 de noviembre de 20174 y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de septiembre de 20205, en el que se ordenó la notificación personal al respectivo agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al correspondiente 4 Folio 403. 5 Folio 420. 5 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín agente del Ministerio Público con auto de 15 de septiembre de 20216, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que solo aprovecharon las primeras; el actor para insistir en los motivos de inconformidad que planteó en la demanda y la entidad en los de la contestación (índices 20 a 24 del aplicativo SAMAI de esta Corporación).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Resolución 5331 de 20 de marzo de 2014, proferida por el jefe de la unidad de control disciplinario de las Empresas Públicas de Medellín ESP, mediante la cual sancionó al señor Jhon Jairo Rave, como oficial de mantenimiento de aguas, con terminación del contrato de trabajo e inhabilidad general por 10 años7. 3.2.2 Resolución 5659 de 12 de junio de 2014, con la que el gerente general de las EPM confirmó la sanción8. 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si la entidad accionada incurrió en prejuzgamiento, violación del derecho al debido proceso por desconocimiento de los términos procesales y falta de competencia para imponer la sanción de «terminación del contrato de trabajo», según lo plantea el recurrente en su memorial de alzada; o si el fallo impugnado fue legal, como lo concluyó el a quo. 3.4 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en escrito de apelación, así: 1. Hace parte del plenario, copia del expediente administrativo de la actuación disciplinaria (ff. 168 a 350), en el que se hallan: 6 Folio 424. 7 Folios 51 a 58. 8 Folios 98 a 113. 6 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín a) Extracto de hoja de vida laboral del señor Jhon Jairo Rave, según la cual ingresó a las EPM el 15 de marzo de 1982, vinculado como trabajador oficial, y desempeñaba el empleo de oficial de mantenimiento de aguas (ff 169 y 170), hasta el 7 de julio de 2014, cuando fue destituido. b) Acto de 13 de septiembre de 2013, por medio del cual el jefe de la unidad de control disciplinario de las EPM cerró la investigación disciplinaria, por cuanto estimó que «existe material probatorio suficiente que permite la formulación pliego de cargos».
La decisión (que es una de las cuestionadas por el actor) se notificó personalmente al apoderado del demandante el 24 de septiembre de 2013, en la que se le hizo saber que procedía el recurso de reposición, que no ejerció (ff. 247 a 250). c) Pliego de cargos de 30 de octubre de 2013 (también cuestionado por el accionante), notificado al apoderado el 25 de noviembre siguiente.
Presentó descargos en los que pidió que se decretaran pruebas, pero no formuló ningún reparo acerca de haber sido extemporáneo (ff 283 y 284). d) Decisión de 28 de enero de 2014, por medio del cual el jefe de la unidad de control disciplinario de las EPM corrió traslado al investigado y a su apoderado por 10 días para que presentara alegatos de conclusión (ff. 306 y 307), como en efecto lo realizó para oponerse a las acusaciones, pero tampoco cuestionó violación del término legal al proferirse esta determinación (ff310 y 311).
A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables, que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido 7 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes9: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias10: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 11. 9 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 10 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 11 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 8 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.6.1 De antemano, reitera esta Corporación que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)12, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa material, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello, no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. 3.6.2 La autoridad disciplinaria no incurrió en prejuzgamiento al cerrar la etapa de investigación por estimar que «existe material probatorio suficiente que permite la formulación de pliego de cargos».
La entidad demandada así lo declaró con acto de 13 de septiembre de 2013 (f. 247). El apelante, por su parte, reprocha que con esta determinación «se contravino por parte del accionado el artículo 156 de la ley 734 de 2002, por cuanto no hubo evaluación de la prueba, simplemente se prejuzgó por parte del accionado» (negrilla y subraya del texto original) [f. 400].
Al respecto, el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, en lo pertinente, preceptúa: «Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos». Esto fue lo que hizo el funcionario investigador de las EPM, es decir, que siguió el ritual del procedimiento previsto por el legislador, en lo que la Sala no advierte ningún modo o asomo de prejuzgamiento, simplemente consideró suficiente el material probatorio recaudado para pasar a formular el pliego de cargos al actor.
La decisión de cierre de la investigación disciplinaria se notificó personalmente 12 «Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 9 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín al apoderado del demandante el 24 de septiembre de 2013, diligencia en la que se le hizo saber que procedía el recurso de reposición, sin embargo, guardó silencio, no lo ejerció (ff. 247 a 250).
Por otra parte, la afirmación de prejuzgamiento resulta lacónica, carente de sustentación y, además, contradictoria, toda vez que el demandante afirma que para cerrar la investigación «no hubo evaluación de la prueba», y si fue así, mal puede inferirse que la entidad incurrió en prejuzgamiento, entendido como la acción de emitir un juicio de valor antes del tiempo oportuno o sin evidencias probatorias.
Lo expuesto resulta suficiente para concluir que el cargo de prejuzgamiento durante la actuación disciplinaria carece de fundamento. No se demostró. 3.6.3 Se respetaron los derechos de contradicción y defensa del disciplinado; no existieron irregularidades sustanciales por inobservancia de los términos procesales. Aduce el apelante que la entidad accionada profirió el pliego de cargos por fuera de los 15 días establecidos en el artículo 53 de la Ley 1474 de 2011, puesto que la Resolución 5331 de 20 de marzo de 2014 excedió el plazo de los 20 días, consagrado en el artículo 56 de esa Ley, para que se emitiera el «fallo» disciplinario; que, por consiguiente, los actos son nulos, por expedición irregular.
Destaca la Sala que, en el marco jurídico sancionatorio, el debido proceso es condición necesaria del derecho disciplinario y halla su fundamento en el principio de legalidad, previsto en la Ley 734 de 2002, así: «ARTÍCULO 4o. LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».
No obstante, la jurisprudencia ha reiterado que la sola violación de los términos procesales durante la actuación disciplinaria no comporta anulabilidad de los actos administrativos, salvo que comporte vulneración de derechos sustanciales del disciplinado. 10 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-901 de 2005, sobre los efectos del incumplimiento de términos en la actuación disciplinaria, sostuvo: De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.
Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, éstas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento.
(…) Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas. 11 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín 58.
En suma, si bien en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se desconoció el término legalmente fijado para la investigación preliminar, tal irregularidad no afectó ni el debido proceso ni el derecho de defensa y por ello no puede haber lugar al amparo constitucional de tales derechos y a la declaratoria de invalidez de lo actuado.
Sobre el particular, esta Sala13, desde la aplicación de la Ley 200 de 1995, ha sostenido que «[…] el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala14, las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos. […]».
En vigencia y para la aplicación de la Ley 734 de 2002, la Sala también ha insistido en que el vencimiento del término señalado para las etapas del procedimiento disciplinario acarrea sanciones para el funcionario que tiene a cargo realizar las diligencias y por descuido deja superar el término, pero no es causal de nulidad de los actos recurridos, si no se presenta violación del debido proceso en aspectos sustanciales de índole iusfundamental, y tampoco implica la pérdida de competencia del servidor que adelanta el procedimiento15.
Revisada la actuación administrativa, evidencia la Sala que, en efecto, el acto mediante el cual se formuló pliego de cargos al actor se profirió por fuera del término de los quince (15) días hábiles siguientes que establece el artículo 161 13 Sentencia de 8 de noviembre de 2007, expediente 47001-23-31-000-2001-00955- 01(3834-04); ver también sentencia de 17 de agosto de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2013-00591-00 (1152-2013). 14 En sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente 760012331000200303595 01 (2250-2006) Actor: Nelly Caicedo Lourido.
C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, precisó la Sala: “La Corte Constitucional mediante la sentencia C-720 de 2000, declaró la exequibilidad de la norma en mención (Art. 141 de la Ley 200 de 1995) y al respecto estableció que el legislador en ejercicio de su libertad configurativa está facultado para fijar las diferentes etapas y términos de los procesos disciplinarios.
No obstante lo anterior, el vencimiento del plazo no implica como lo señala la parte recurrente la pérdida de competencia para actuar porque las normas disciplinarias que contemplan el factor de la competencia previstas en los artículos 55 y s.s. de la Ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida del poder de continuar conociendo del asunto y tampoco se prevé como causal de nulidad del proceso disciplinario el adelantamiento de actuaciones después del plazo anterior a voces del artículo 131 y s.s. ibídem.
Además, como la misión de la autoridad disciplinaria durante el trámite de la indagación preliminar es establecer si se presentó una actuación constitutiva de falta disciplinaria y a quien podría imputársele la autoría de ese comportamiento, esa misma autoridad estaría abocada a ver comprometida su conducta disciplinaria con el desconocimiento de los términos para cumplir la función inherente a esta etapa”. 15 Sentencia de 17 de agosto de 2017, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-25-000-2013-00591- 00 (1152-2013).
Véase igualmente el fallo de 18 de agosto de 2011, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25 000-2007-00753-01 (0532-08), entre otras. 12 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín de la Ley 734 de 2002, pues la decisión de cierre de la investigación disciplinaria data de 13 de septiembre de 2013 (f. 257) y la de acusación de 30 de octubre siguiente (ff. 254 a 277), esto es, más de un mes y medio después. A su turno, el acto de sanción de primera instancia también fue expedido por fuera del término legal de los 20 días hábiles siguientes al vencimiento del término de traslado para presentar alegatos de conclusión, consagrado en el artículo 169A de la Ley 734 de 2002, dado que la decisión con la que se corrió traslado para formular esas alegaciones se notificó por estado el 29 de enero de 2014 (f. 308) y la sanción de primer grado se emitió el 20 de marzo siguiente, es decir, un mes y veinte días después (f. 312).
Lo anterior, ab initio, constituiría violación del debido proceso; no obstante, al examinar el expediente administrativo en conjunto, la Sala observa que no representó irregularidad sustancial alguna que afectara derechos iusfundamentales del señor Jhon Jairo Rave. Ahora bien, más allá del solo desconocimiento formal de los términos procesales, el actor tampoco sustentó que esta irregularidad adjetiva comportara para él grave afectación de garantías constitucionales y que, como consecuencia, toda la actuación cumplida carezca de validez.
Se limitó a expresar que el acto sancionatorio de primera instancia se profirió «por fuera del término de los 20 días, que tenía para fallar […] viciándose por tanto de NULIDAD de dicho acto administrativo por EXPEDICIÓN IRREGULAR» (f. 386), sin que presentara alguna justificación que evidencie la trasgresión de derechos sustanciales y la Sala tampoco la encuentra.
Recuérdese que la Ley 734 de 2002 (artículo 143) preceptúa que son causales de nulidad de la actuación disciplinaria «3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso» (se destaca), y este no es el caso. El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 143 (numeral 3) del Código Disciplinario Único16, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero con la condición de que «La solicitud de nulidad […] deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten» (artículo 146 ibidem), lo que precisamente el apoderado no satisfizo en la demanda. 16 «Son causales de nulidad las siguientes: […] 3.
La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso». 13 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín En suma, la Sala arriba a la convicción de que la actuación disciplinaria objeto de examen se ajustó a derecho y no se comprobó la existencia de irregularidades medulares que quebranten el debido proceso y el derecho de defensa o las demás prerrogativas del investigado.
Esta Corporación ha reiterado que «[…] no cualquier motivo de desavenencia que se plantee puede tener el alcance para configurar la nulidad de los actos impugnados, debe tratarse de supuestos que sean posibles de demostrarse y que además resulten relevantes jurídicamente con los que se pueda vislumbrar una vulneración protuberante a los derechos fundamentales de los disciplinados, no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia, en donde se debatan nuevamente las pruebas»17.
Por consiguiente, el cargo de nulidad por violación de términos procesales de la actuación disciplinaria tampoco está llamado a prosperar. 3.6.4 La autoridad disciplinaria estaba facultada por la ley para imponer sanción de terminación del contrato de trabajo al actor, como trabajador oficial. No obstante, el recurrente asegura que las EPM carecían de competencia para ello, puesto que solo podían imponerle destitución. Al respecto, el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 establece que la «1.
La destitución e inhabilidad general implica: […] c) La Terminación del contrato de trabajo». En este contexto, la entidad demandada actuó con sujeción a la ley, al sancionarlo con «la terminación del contrato de trabajo con las Empresas Públicas de Medellín E.S,P, e inhabilidad general por el término de diez (10) años» (f. 58) [negrilla del texto original], puesto que el disciplinado era trabajador oficial, como se comprueba con el extracto de su hoja de vida laboral, según el cual ingresó a las EPM el 15 de marzo de 1982, y en él aparece: «Vinculación: TRABAJADOR OFICIAL», desempeñaba el «Oficio: 30027- OFICIAL DE MANTENIMIENTO DE AGUAS» (ff 169 y 170).
No se trataba de empleado público, vinculado mediante relación legal y reglamentaria, de quienes se predica, en estricto sentido, la destitución. Lo dicho para concluir que el cargo de falta de competencia de la entidad para imponer la sanción demandada carece de fundamento fáctico y legal. 3.6.5 Las situaciones que se presenten durante la ejecución de la sanción no afectan la legalidad de los actos administrativos demandados.
Aduce el 17 Sentencia de 18 de febrero de 2016, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente 11001-03-25-000-2011- 00276-00(0986-11) 14 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín apelante que la unidad de control disciplinario de las EPM omitió el procedimiento para la ejecución de la sanción, contenido en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, que preceptúa: «Una vez ejecutoriado el fallo sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará al funcionario que deba ejecutarlo, quien tendrá para ello un plazo de diez días, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva comunicación», con lo cual suplantó las funciones del nominador, en razón a que «le informó al accionante mediante correo electrónico del 7 de julio de 2014 que la destitución operaba a partir del 8 de julio de 2014 inclusive» (f. 401).
Las supuestas irregularidades formales planteadas por el accionante no afectan la validez de los actos acusados, cuyos elementos constitutivos son los sujetos, la voluntad, el objeto, los motivos, la forma, el mérito y los fines. Solo cuando se establezca la ausencia de uno de estos presupuestos, el acto administrativo así expedido no satisface las exigencias legales, entonces, se reputará viciado de nulidad18.
Obsérvese que se trata de componentes atañederos a la formación y expedición del acto administrativo, no a lo que suceda durante la ejecución, que es posterior. De ahí que los actos de ejecución no son demandables. Sobre el tema, esta Corporación ha reiterado que «el acto de ejecución, aunque también es unilateral, no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, pues el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de la ejecución, de ahí que no sea pasible de control ante el juez»19; y ha precisado que «los actos de ejecución no tienen control judicial, salvo: i. Cuando el acto desconozca el alcance del fallo; ii Crea situaciones jurídicas nuevas o distintas: iii El acto esté en contravía con la providencia que ejecuta, hipótesis que podría ser susceptible de revisión mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho»20, pero este no es el caso, amén de que el actor ejerció el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y demandó en término los actos sancionatorios, lo que dio origen, precisamente, a la controversia que nos ocupa.
Por otra parte, al repasar el contenido de los actos sancionatorios, la Sala comprueba que se colmaron los presupuestos formales y sustanciales previstos 18 Consejo de Estado, sección segunda (subsección A), sentencia de 23 de marzo de 2017, expediente11001- 03-25-000-2016-00019-00 (0034-2016). 19 Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 14 de agosto de 2011, expediente 25000-23-24-000-2006- 00988-01, C. P. Guillermo Vargas Ayala. 20 Sentencia de 19 de agosto de 2019, sección quinta, expediente 13001-23-33-000-2019-00264-01, C. P. Rocío Araújo Oñate. 15 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín en el artículo 17021 de la Ley 734 de 2002, alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, toda vez que la autoridad disciplinaria analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos, las pruebas y las alegaciones presentadas (ff. 52 a 56), relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido (f. 56), fundamentó la calificación de la falta gravísima y dolosa (f.57), y expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su graduación (f. 58).
Asimismo, efectuó un análisis en general de las piezas procesales y explicó y justificó ampliamente por qué dio credibilidad a unas y se apartó de otras, y el hecho de que la parte actora esté en desacuerdo con ese razonamiento, no implica que las decisiones sean contrarias a derecho. De manera que la sanción impuesta al accionante está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.
No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta 21 ARTÍCULO 170. CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3.
El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6. El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. 16 Expediente: 05001-23-33-000-2014-02319-01 (1220-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Jairo Rave contra Empresas Públicas de Medellín Corporación22, la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable.
Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de oralidad), que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Jhon Jairo Rave contra las Empresas Públicas de Medellín ESP, conforme a la parte motiva. 2°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS 22 Sentencia de 18 de febrero de 1999; radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.