Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (Numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011) SENTENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por José Antonio Ríos Santiago contra la sentencia del 16 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”1.
ANTECEDENTES Del proceso ordinario El 05 de septiembre de 2019, José Antonio Ríos Santiago instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UAEPC -Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca- en procura de la nulidad de (i) la Resolución 0613 del 16 de abril de 2019 -título ejecutivo- que le ordenó reintegrar a la Empresa de Licores de Cundinamarca $112.529.164, por concepto de mayores valores pagados de mesadas pensionales en compartibilidad entre agosto de 2012 y diciembre de 2017;
(ii) la Resolución 2090 del 09 de octubre de 2019 que rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución y (iii) la Resolución 2130 del 25 de noviembre de 2019 que confirmó la anterior2 -actos dentro del cobro coactivo-. El 27 de julio de 2021, el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá profirió sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.
Fundamentó la nulidad de la resolución de reintegro en que no se desvirtuó la buena fe con que el demandante percibió mayor valor de las mesadas pensionales y, de las resoluciones proferidas dentro del proceso de cobro, en la existencia de demanda contra el título. Por tanto, ordenó la terminación del proceso de cobro coactivo, el levantamiento de las medidas cautelares y el archivo definitivo.
La parte demandada presentó recurso de apelación. Sostuvo que la administración sí desvirtuó la buena fe del demandante porque este no informó sobre el pago indebido, lo que aparejó la desfinanciación del sistema pensional. 1 Expediente 11001-33-37-039-2019-00254-01. 2 También solicitó nulidad del mandamiento de pago no incluido dentro del litigio fijado en el fallo de primera instancia. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” revocó la sentencia del a quo y, en su lugar, se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 613 de 2019 -título ejecutivo- al encontrar caducada la oportunidad para demandar y negó las pretensiones respecto de los actos proferidos dentro del proceso de cobro por considerar no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago -falta de título ejecutivo o falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demanda-, dado que la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -fundamento de las excepciones- no afecta la ejecutoriedad de los actos administrativos de contenido no tributario.
Argumentos del recurso extraordinario de revisión José Antonio Ríos Santiago interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada, con fundamento en la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
De forma genérica adujo que no se tuvieron en cuenta los antecedentes procesales y se omitió correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia -para exponer argumentos y elementos del proceso- configurándose la causal de nulidad del numeral 6 del artículo 133 del CGP, lo que, en su entender, aparejó vulneración al debido proceso.
Por tanto, pidió infirmar la sentencia y en su lugar ordenar correr traslado para alegar de conclusión. Trámite procesal El 23 de septiembre de 2024, se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a la UAEPC -demandada en el proceso ordinario-, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3.
El 25 de octubre de 2024, se abrió a pruebas y se ordenó a la secretaría del Juzgado 39 Administrativo de Bogotá que remitiera digitalizado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho4, el cual fue remitido de manera digital5. Intervenciones La UAEPC6 solicitó declarar improcedente el recurso de revisión porque el tribunal podía prescindir del traslado para alegar de conclusión en el auto admisorio de alzada al estimar que las pruebas que obraban en el expediente eran suficientes para proferir sentencia, dado que el demandante no solicitó la práctica de pruebas ni controvirtió esa decisión, acorde con el artículo 247-5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Además, como la nulidad alegada por el recurrente no se origina en la sentencia de segunda instancia sino en un auto previo, resulta abiertamente improcedente invocarla. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público7 solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión por no configurarse la causal invocada, al encontrarse el tribunal autorizado legalmente para 3 SAMAI CE, índice 12. 4 SAMAI CE, índice 22. 5 SAMAI CE, índice 28. 6 SAMAI CE, índice 20. 7 SAMAI CE, índice 19.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictar sentencia sin correr traslado para alegar de conclusión, en tanto estimó que las pruebas obrantes en el proceso eran suficientes. Y aunque el recurrente invocó vulneración porque el tribunal omitió antecedentes procesales, su alegato se limitó a realizar juicios generales sin proporcionar explicaciones ni especificar su incidencia en la sentencia. CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el inciso 28 del artículo 249 del CPACA, la Sección Cuarta es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por José Antonio Ríos Santiago contra la sentencia del 16 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.
La sentencia recurrida se dictó el 16 de junio de 2023, se notificó por correo electrónico el 22 del mismo mes y año, y el término de ejecutoria corrió entre el 23 y 27 de junio de 2023. José Antonio Ríos Santiago presentó el recurso extraordinario de revisión el 17 de junio de 2024, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 CPACA.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia del 16 de junio de 2023 incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia prevista en el artículo 250.5 del CPACA. Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá (i) a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y al alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y en cuanto al caso concreto, (ii) si el fallo acusado incurrió en nulidad por haber pretermitido correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Frente a lo aducido por el recurrente relativo a que no se tuvieron en cuenta los antecedentes procesales, se trata de una expresión genérica que no edifica un reparo sólido ni certero9, que por demás impide efectuar un estudio de cara al motivo de nulidad en el marco de un recurso extraordinario, con causales taxativas.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión10 y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia11 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.
Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. 8 De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 9 En el mismo sentido se pronunció el Ministerio Público. 10 Entre otras, sentencia del 06 de septiembre de 2016 (exp. 11001-0315-000-2013-01998-00, CP.
Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) 11 Sentencia del 04 de diciembre de 2018 (exp. 11001-0315-000-2018-00888-00, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez) Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.
Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, las cuales, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.
Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. De manera que, no es un recurso que proceda por violación de la ley. En lo que concierne al caso, la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA refiere a «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
En ese orden, para configurarse esta causal es necesario, de un lado, que la nulidad esté originada en la sentencia que pone fin al proceso y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Ello ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar que se emplee con el fin de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia, fijándose como requisitos de procedencia los siguientes12: El primero, es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el ordenamiento procesal -artículo 133 del CGP-.
Esta regla no excluye «la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso», caso en el cual corresponde al interesado la carga de probar que «no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.
De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 CPC -hoy, artículo 134 del CGP-». El segundo, consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez.
La jurisprudencia de esta corporación ha identificado algunos defectos como causantes de nulidad de la sentencia13: (i) por dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido; (ii) por dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido;
(iii) por dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión; (iv) por pretermitir la instancia; (v) por decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez y (vi) por proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación al debido proceso14. 12 Entre otras, sentencia del 29 de febrero de 2024 (exp. 27105, CP.
Stella Jeannette Carvajal Basto) 13 Sentencia del 29 de febrero de 2024 (exp. 27105, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 14 Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración al artículo 29 Constitucional. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 08 de mayo de 2018 (exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01REV, CP.
Alberto Yepes Barreiro) Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto El recurrente alega que el fallo del 16 de junio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, incurrió en la causal 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, nulidad originada en la sentencia, por cuanto, en su entender, se omitió el traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. En ese sentido, constituye un aspecto relacionado con el primer grupo de irregularidades referidas a las casuales de nulidad del proceso.
Sobre el particular, se destaca que para la procedencia de esta causal debe verificarse que la anomalía se haya materializado con la sentencia y no antes, de manera que solo pudo ser advertida en la misma. En el proceso ordinario el tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada mediante auto del 10 de junio de 2022, en el cual se indicó que «se prescindirá del traslado para alegar de conclusión», de acuerdo con «lo previsto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que las pruebas que obran en el expediente son suficientes para proferir la decisión que en derecho corresponda».
Comoquiera que la anterior providencia fue debidamente notificada a las partes mediante los correos electrónicos suministrados por éstas en el proceso -asunto sobre el cual no existe discusión-, el demandante bien pudo impugnar la decisión si no estaba conforme con la misma, por medio de los mecanismos procesales dispuestos para ello y dentro de la oportunidad legal para el efecto.
A la par, vencida la anterior oportunidad, también pudo solicitar la nulidad procesal antes de la sentencia de segunda instancia si lo que estimaba era que se le había pretermitido la etapa procesal de los alegatos de conclusión. Bajo esos supuestos, no se trata de una nulidad que provenga de la sentencia o que solo pudo haberla advertido con esta, pues resulta evidente que el auto en comento es una situación ocurrida y conocida en un momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, respecto de la cual el recurrente no alegó que no pudo advertirla durante el curso del proceso ordinario o que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad en su momento.
Por consiguiente, no se cumple con el presupuesto señalado con antelación, pues, se reitera, la causal de revisión no comporta un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer previamente. Aunado a lo anterior, no es de recibo que se le haya pretermitido la oportunidad procesal de pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, pues acorde con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, con la modificación del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales pueden «pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes», lo cual podrá realizarse «desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia»15.
En todo caso, vale aclarar que el tribunal estaba facultado para prescindir de correr traslado para alegar de conclusión en aplicación del numeral 5 del artículo 247 del 15 Disposición aplicable al caso porque entró a regir desde el 25 de enero de 2021. El artículo 86 de la Ley 2080, estableció el régimen de vigencia y transición normativa, y en lo que interesa dispuso: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CPACA, con la modificación del artículo 67 de la Ley 2080 de 202116, al encontrar que las pruebas obrantes en el expediente eran suficientes para proferir sentencia. De lo anterior se concluye que la providencia recurrida no incurrió en la nulidad invocada y, si bien el numeral 6 del artículo 133 del CGP -citado por la actora- establece que el proceso es nulo en todo o en parte «cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión», lo cierto es que, además de que no se pretermitió esa etapa porque el tribunal prescindió de la misma acorde con la normativa vigente, por lo demás, esa causal es de aquellas que se sanean en el proceso «cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente», de acuerdo con el numeral 1 del artículo 136 del CGP17.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, no se encuentra configurada la causal de nulidad originada en la sentencia del 16 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. Costas Acorde con el artículo 255 del CPACA -modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021- se condenará en costas -gastos del proceso y agencias en derecho- a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. En el caso, no procede imposición de gastos del proceso por no estar demostrado.
Por el contrario, en relación con las agencias en derecho se observa que la demandada (UAEPC) designó apoderado para que ejerciera su defensa, quien presentó escrito de oposición. En consecuencia, siguiendo lo establecido en el artículo 366.4 del CGP y los lineamientos dispuestos en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se condenará en costas -agencias en derecho- que se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, en favor de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por José Antonio Ríos Santiago contra la sentencia del 16 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por las razones expuestas. 2.- Condenar al recurrente José Antonio Ríos Santiago al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de la entidad demandada – UAEPC, que se fijan en un 16 Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días.
En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. 17 Solo son insaneables las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia (136, parágrafo, CGP) Radicado: 11001-03-27-000-2024-00042-00 (29003) Recurrente: José Antonio Ríos Santiago 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, conforme con lo señalado en la parte considerativa.
Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador