CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Demandante: Luz Alba Zúñiga Zúñiga Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Reliquidación de pensión de sobrevivientes con inclusión del 100% del salario básico y las partidas computables previstas en el Decreto 1212 de 1990 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de oralidad), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 20). La señora Luz Alba Zúñiga Zúñiga, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
(i) Se declare la nulidad del oficio 29523/ARPRE-GRUPE- 1.10 de 28 de junio 2017, que le negó la reliquidación de la pensión de sobrevivientes a la actora; y (ii) se inapliquen «[ ] por vía de excepción de ilegalidad y/o inconstitucionalidad la parte subrayada del artículo 165 literal C, que dispone: “Si el Oficial hubiere cumplido doce (12) o más años de servicio, a que el Tesoro Público les pague pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante”» (sic); y del «[…] “Artículo 161. [que prevé] INAPLICABILIDAD ABSOLUTA EN ACTOS MERITORIOS AL SERVICIO.
Si la incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez de que trata el Artículo anterior, fuere consecuencia d heridas en el acto meritorio del servicio, en combate, como consecuencia de la acción del enemigo o en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o 2 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional restablecimiento del orden público interno, el oficial o suboficial tendrá derecho a (…)” y en su defecto se aplique constitucionalidad condicionada a la parte subrayada en el entendido, que también incluye a los fallecidos» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reajustar a la accionante «[…] la pensión de sobreviviente con la inclusión del aumento al 100% hasta la fecha en que adquiera firmeza la sentencia […]» (sic) y pagar el respectivo retroactivo hasta cuando se incluya en nómina de pensionados el mencionado reajuste; indexar las sumas adeudadas y dar cumplimiento al fallo en los términos establecidos en los artículos 189 y 192 del CPACA.
Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[e]l CS (F) LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ […] laborando en la Policía Nacional, falleció en actos especiales del servicio […]» (sic), y en forma póstuma ascendió a cabo segundo. Que a ella, en condición de cónyuge, le fue reconocida pensión de sobrevivientes en un 50% del sueldo básico, con inclusión del 22% de la prima de actividad.
Dice que reclamó el reajuste de la precitada prestación con el 100% del salario básico de un cabo segundo, en aplicación del Decreto 1212 de 1990, lo que le fue negado a través del acto administrativo acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 4, 13, 242, 48, 217 y 218 de la Constitución Política; 161 y 165 del Decreto 1212 de 1990; y la Ley 923 de 2004.
Aduce que entre los artículos 161 del Decreto 1212 de 1990, que regula lo concerniente a la «incapacidad absoluta y permanente o grave invalidez», y el 165 ibidem, concerniente a la «muerte en actos de servicio», existe una «inequidad manifiesta», pues la primera norma estipula el derecho a recibir el 100% de las partidas señaladas en el artículo 40 de ese Decreto, por lesiones en actos meritorios del servicio, mientras que la segunda exige un mínimo de 12 años de servicio para acceder a la pensión de sobrevivientes liquidada y cubierta en la misma forma que la asignación de retiro, cuando la causa de una 3 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otra son las «heridas en combate» que causan para un caso incapacidad y para el otro la muerte. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 59 a 63 vuelto).
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas inepta demanda, acto ajustado a la Constitución y a la ley, cobro de lo no debido, imposibilidad de condena en costas y enriquecimiento sin causa. Asevera que en el caso de la accionante, su difunto esposo laboró para esa institución durante 8 años y 7 días, razón por la cual su pensión de sobrevivientes se liquidó en un 50% del sueldo básico de un cabo segundo, más las partidas computables previstas en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1900, tal como lo dispuso el legislador, por lo que no es dable incrementar ese porcentaje en un 100% como se pretende en la demanda, en armonía con el artículo 123 del Decreto 1213 de 1990. 1.6 Providencia apelada (ff. 149 a 153).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de oralidad), mediante sentencia proferida el 25 de marzo de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[l]a pensión por incapacidad absoluta es un derecho esencial e irrenunciable de los oficiales y suboficiales que vieron afectada totalmente su capacidad laboral y carecen, en consecuencia, de las condiciones psicofísicas necesarias para abastecerse de los recursos necesarios que le aseguren una subsistencia digna y, en lo posible, ajustada a la situación económica y social en que se encontraba antes de adquirir las heridas fatales, en este caso, como consecuencia de la acción del enemigo en tareas de mantenimiento del orden público»; y, por su parte, «[…] la pensión de sobreviviente tiene su origen, en el caso concreto, en la muerte del suboficial en actos especiales del servicio, esto es, que el fallecimiento ocurrió en el desarrollo de sus funciones y, además, intervino una causa externa, la acción del enemigo, en mantenimiento del orden público […]» (sic).
Concluye que «[…] no se trata como lo contempla la actora, de un tratamiento desigual a situaciones esencialmente iguales, ya que el criterio de comparación -la finalidad o el objetivo perseguido por ambas disposiciones (los artículos 161 y 165 del Decreto 1212 de 1990)- permite establecer que los supuestos fácticos son susceptibles de cotejo, ya que, la pensión a favor de los beneficiarios del suboficial fallecido en actos especiales del servicio y la pensión por la incapacidad absoluta y permanente del suboficial fallecido en actos especiales del servicio y la pensión por incapacidad absoluta y 4 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional permanente del suboficial como consecuencia de la acción del enemigo están previstas para regular sujetos y prestaciones de diferente índole, además de que el trato desigual se predica de sujetos desiguales» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 154 a 163).
Inconforme con la anterior sentencia, la demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que reitera los argumentos del libelo introductorio en cuanto a la «inequidad manifiesta» en la que, a su juicio, incurren los artículos 161 y 165 del Decreto 1212 de 1990, la cual se torna violatoria de sus derechos fundamentales.
Sostiene que el a quo se basó en un «test débil de constitucionalidad», toda vez que las normas en comento incurren en «una violación de la dignidad de un grupo diferenciado de personas», al no existir «[…] justificación alguna para EXIGIR 12 O MÁS AÑOS DE SERVICIO a quien falleció por heridas en combate», mientras que «la misma Policía no les exige ningún tiempo de servicio, y solo exige […] la consecuencia de la incapacidad o gran invalidez […] o lesiones causadas por heridas o accidentes en actos extraordinarios o meritorios del servicio o encontrándose en operaciones de orden público, es decir, lo que realmente promueve la pensión a favor del beneficiario de aquel que quedó vivo y que posteriormente murió, es que el fallecimiento sea producto de heridas en combate, pero si las heridas en combate le causan la muerte al policial, […] no se tienen en cuenta sus heridas en actos meritorios del servicio sino que se hace una exigencia mucho más gravosa y es de DOCE AÑOS O MÁS DE SERVICIO […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el demandante fue concedido mediante proveído de 5 de agosto de 2021 (f. 167 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de mayo de 2022 (f. 180 vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1, pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 5 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho o no a que se le reliquide la pensión de sobrevivientes de la que es beneficiaria con el 100% de la asignación básica del grado de cabo segundo, al que ascendió su finado esposo de manera póstuma, por inaplicación, vía «excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad», de los apartes «incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez» del artículo 161 del Decreto 1212 de 1990 y «doce (12) años o más años de servicio», del artículo 165 ibidem, por cuanto constituyen una «inequidad manifiesta» que vulnera su dignidad humana y demás derechos fundamentales. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador a través de la Ley 66 de 19892, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1212 de 1990, «Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional», el cual dispuso: Artículo 161.
Incapacidad absoluta en actos meritorios del servicio. Si la incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez de que trata el artículo anterior, fueren consecuencia de heridas en actos meritorios del servicio, en combate, como consecuencia de la acción del enemigo o en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público interno, el Oficial o Suboficial tendrá derecho a: a. Al ascenso al grado inmediatamente superior, cualquiera que fuere el tiempo de servicio en su grado. b. A que por el Tesoro Público se le pague, por una sola vez, la indemnización que corresponda a su lesión de acuerdo con el reglamento respectivo, aumentada en otro tanto. c. A percibir del Tesoro Público una pensión mensual equivalente al ciento por ciento (100%) de las partidas señaladas en el artículo 140 de este Decreto. […] 2 «Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro témpore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la vigilancia privada». 6 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Artículo 165.
Muerte en actos especiales del servicio. A partir de la vigencia del presente Estatuto, el Oficial o Suboficial de la Policía Nacional que muera en servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado inmediatamente superior, cualquiera que fuere el tiempo de servicio en su grado.
Además sus beneficiarios, en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que el Tesoro Público les pague por una sola vez, una compensación equivalente a cuatro (4) años de los haberes correspondientes al grado conferido al causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 de este Decreto. b. Al pago doble de la cesantía por el tiempo servido por el causante. c. Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido doce (12) o más años de servicio, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante. d. Si el Oficial o Suboficial no hubiere cumplido doce (12) años de servicio, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, con excepción de los hermanos tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas de que trata el artículo 140 de este Decreto.
Parágrafo. Se entiende por actos meritorios del servicio para todo efecto, aquellos en que el Oficial o Suboficial se enfrente a grave e inminente peligro en defensa de la vida, honra y bienes de las personas [subrayas de la Sala]. Las letras c y d (subrayadas) del precitado artículo 165 del Decreto 1212 de 1990 fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-654 de 3 de diciembre de 19973, toda vez que «[…] en materia laboral es posible que puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los patronos o empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, en principio, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad».
Asimismo, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1213 de 1990, «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional» 3 Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 7 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional que en su artículo 123 señaló: Muerte en actos especiales del servicio.
Durante la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado de Cabo Segundo cualquiera que sea el tiempo de servicio, además sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que el Tesoro Público les pague por una sola vez, una compensación equivalente a cuatro (4) años de los haberes correspondientes al grado conferido al causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 de este Decreto. b. Al pago doble de la cesantía por el tiempo servido por el causante. c. Si el Agente hubiere cumplido doce (12) o más años de servicio, a que el Tesoro Público le pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado conferido póstumamente. d. Si el Agente no hubiere cumplido doce (12) años de servicio, sus beneficiarios en el orden establecido en el presente Estatuto, con excepción de los hermanos, tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas señaladas en el artículo 100 de este Decreto.
Parágrafo. Se entiende por actos meritorios del servicio para todo efecto, aquellos en que el Agente, se enfrente a grave e inminente peligro en defensa de la vida, honra y bienes de las personas [subrayas de la Sala]. En idéntico sentido, las letras c y d (subrayadas) del artículo 123 del Decreto 1213 de 1990 también fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional, en el mismo fallo C-654 de 3 de diciembre de 1997.
Posteriormente, la Ley 180 de 1995 (artículo 7) permitió «[d]esarrollar en la Policía Nacional la Carrera Profesional del Nivel Ejecutivo […]» y dispuso que a esta podrían vincularse «[…] Suboficiales, Agentes, personal no uniformado y de incorporación directa […]» y que comprendería, entre otros aspectos, la jerarquía, la clasificación, los grados, el ascenso, las asignaciones salariales, las primas y las prestaciones sociales.
En cumplimiento de lo anterior, el Gobierno nacional emitió el Decreto 132 de 8 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional 1995, «[p]or el cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional», en el que se dispuso el ingreso de los agentes al nivel ejecutivo, así: Podrán ingresar al primer grado del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los agentes en servicio activo siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: 1.
Solicitud escrita a la Dirección General de la Policía Nacional. 2. Acreditar el título de bachiller en cualquier modalidad. 3. Evaluación y concepto favorable del Comité de Evaluación del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. Parágrafo 1o. Los agentes en servicio activo que no sean bachilleres, tendrán plazo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente decreto, para acreditar este requisito, o en su defecto, deberán adelantar y aprobar un curso de nivelación académica de acuedo con reglamentación que expida la Dirección General de la Policía Nacional.
Parágrafo 2o. Los agentes que al momento de ingresar al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, hayan cumplido ocho (8) o más años de servicio activo como tales, ingresarán al grado de Subintendente, sin perjuicio de los requisitos exigidos en los numerales 1, 2 y 3 de este artículo. En tal sentido, quienes se acogieron al régimen de carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional debían someterse al régimen salarial y prestacional que fijara el Gobierno nacional, sin que pudieran ser desmejorados o discriminados en su situación laboral; y, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1091 de 1995, que reguló el salario y prestaciones de ese personal.
Ahora bien, de conformidad con el principio de inescindibilidad de las normas, los agentes y suboficiales que se homologaron de manera voluntaria al nivel ejecutivo de la Policía Nacional se sometieron al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 1091 de 1995. Por el contrario, los agentes y suboficiales que no optaron por tal homologación continuaron cobijados por los Decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente.
Sobre este aspecto, la subsección B de la sección segunda de este Cuerpo Colegiado, en providencia de 31 de enero de 20134, sostuvo: 4 C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25-000-2011-00048-01 (1147-12). 9 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional […] quienes pertenecían al nivel de Agentes y Suboficiales de la Policía Nacional tenían la posibilidad de acceder, voluntariamente, a la carrera del Nivel Ejecutivo; y…quienes así lo hicieran debían someterse al régimen salarial y prestacional que estableciera el Gobierno Nacional, sin ser desmejorados o discriminados, en todo caso, en su situación laboral.
En relación con este último aspecto, debe advertirse que se convierte en una regulación expresa de la prohibición de retroceso o de regresividad derivada del principio de progresividad al que están sometidas las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con especial cuidado del artículo 2.1., se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso.
Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio, que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012.
De acuerdo con el anterior recuento normativo y jurisprudencial, resulta claro para la Sala que el nivel ejecutivo de la Policía Nacional fue creado con el propósito de i) mejorar las condiciones salariales de los agentes y suboficiales de menor grado dentro de la institución; ii) otorgar a los primeros un régimen salarial especial; iii) permitir el ascenso del aludido personal (agentes y suboficiales) dentro de la organización jerárquica de la Policía Nacional; y iv) profesionalizar la labor de los servidores que pertenecían a tales niveles en aras de mejorar el servicio cuya prestación ha sido encargada a la entidad.
De igual modo, el legislador buscó respetar y proteger los derechos y garantías reconocidos al personal de agentes y suboficiales que de manera voluntaria optó por ingresar al nuevo sistema de carrera, pues consagró expresamente que los funcionarios homologados no podían padecer desmejora en su situación salarial y prestacional en consideración a los principios de irrenunciabilidad de los beneficios laborales, buena fe, confianza legítima y progresividad de los derechos sociales, así como en la prohibición de regresividad en este mismo aspecto. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al 10 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Extractos de hoja de vida del señor Leonardo Fabio Marín López (q. e. p. d.), originaria de la unidad de defensa judicial de la Policía Nacional de 12 de julio de 2018 y de la hoja de servicios 18500207 de 11 de mayo de 1999, emitida por la dirección de recursos humanos de la misma institución, que dan cuenta de que el finado laboró en esa institución como agente alumno del 12 de febrero al 31 de julio de 1991 y, luego, pasó a ser agente, desde el 1° de agosto de 1991 hasta el 9 de enero de 1999 (f. 104 y 109 vuelto), con lo que completó 8 meses y 7 días de servicio, incluidos los tres meses de alta. b) Informe administrativo por muerte del departamento de Policía del Cauca de 14 de enero de 1990, en el que se relata que en hechos ocurridos el 9 de enero de 1990, en el municipio de Bolívar (cauca), «[…] cuando una patrulla policial procedía a practicar una requisa dos sospechosos abrieron fuego contra los uniformados resultando herido de gravedad el AG.
MARÍN LÓPEZ LEONARDO FABIO quien falleció minutos después […]» (sic). c) Resolución 519 de 12 de febrero de 1999 (f. 107 vuelto), suscrita por el director general de la Policía Nacional, «por la cual se retira del servicio activo por muerte a un personal de Agentes de la Policía Nacional», en la que se relaciona el nombre del agente Leonardo Fabio Marín López y cuya fecha de novedad fue el 9 de enero de 1990. d) Resolución 790 de 4 de marzo de 1999, por la que se ascendió en forma póstuma al agente de la Policía Nacional Leonardo Fabio Marín López al grado de cabo segundo, a partir del 9 de enero de 1999, en aplicación del artículo 123 del Decreto 1213 de 1990. e) Resolución 682 de 22 de junio de 1999, mediante la cual se reconoció en favor de la accionante una pensión de sobrevivientes, en calidad de beneficiaria del señor Leonardo Fabio Marín López (q. e. p. d.), prestación que se liquidó con base en el 50% del sueldo básico devengado por un cabo segundo y demás partidas computables, de conformidad con los artículos 123 del Decreto 1213 de 1990 y 140 del Decreto 1212 de 1990. f) Escrito de 16 de mayo de 2017 (ff. 11 a 19), a través del cual la demandante reclamó de la Policía Nacional reliquidar su pensión de sobrevivientes «[…] en el equivalente al 100.0% de[l] sueldo básico como consecuencia del fallecimiento del señor LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ en COMBATE 11 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional CON EL ENEMIGO, EN EL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO» con la asignación básica de un cabo segundo y las primas de antigüedad, actividad y navidad y el subsidio familiar, en aplicación de lo dispuesto en «la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1091 de 1995». g) Oficio 29523/ARPRE-GRUPE-1.10 de 28 de junio de 2017 (ff. 2 y 3 vuelto), por el que el jefe del grupo de pensiones de la Policía Nacional niega lo solicitado en la letra precedente, porque «[…] el legislador estableció […] que si el causante al momento de su muerte no hubiese laborado un tiempo mínimo en la Institución de doce (12) años o más, sus beneficiarios tendrían derecho a una pensión de sobreviviente la cual será liquidada en un 50%, de acuerdo con el grado conferido póstumamente, razón por la cual y como quiera que el señor agente LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ, laboró un tiempo total de ocho (8) años, cero (0) meses y siete (7) días se liquidó la pensión en el 50% del sueldo básico de un Cabo segundo más las partidas computables en aplicación al artículo 140 del Decreto 1212 de 1990.
Por lo anteriormente expuesto no es posible incrementar el reconocimiento de pensión de sobreviviente del 50% al 100% […] por cuanto, dicha prerrogativa no fue establecida por el legislador tanto en el artículo 123 del Decreto 1213 de 1990, como en el artículo 140 del Decreto 1212 de 1990» (sic); asimismo, señaló que «[…] respecto a la aplicación de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1091 de 1995 […] acogiendo el principio de inescindibilidad que rige la interpretación normativa de nuestro Estado, es claro, que cuando se trata de regímenes pensionales, debe tenerse en cuenta que la selección de uno u otro comporta la aceptación de todas sus condiciones, sin que sea jurídicamente posible acoger solamente lo favorable de uno y de otro, para fundir normas o regímenes y así obtener uno nuevo con disposiciones mixtas pero solo lo que concierne a la favorabilidad del trabajador, m[á]s cuando, el Decreto 1091 de 1995 solo aplica para miembros del nivel ejecutivo al cual no perteneció el señor agente LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ [ ]» (sic).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el señor Leonardo Fabio Marín López [q. e. p. d.] (i) laboró en la Policía Nacional como agente alumno del 12 de febrero al 31 de julio de 1991; luego, pasó a ser agente, desde el 1° de agosto de 1991 hasta el 9 de enero de 1999, y en esta última fecha falleció en «COMBATE CON EL ENEMIGO, EN EL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO»; y (ii) a través de Resoluciones 519 de 12 de febrero y 790 de 4 de marzo, ambas de 1999, la Policía Nacional lo retiró del servicio activo por muerte y lo ascendió en forma póstuma al grado de cabo segundo, respectivamente. 12 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Asimismo, mediante Resolución 682 de 22 de junio de 1999, se reconoció en favor de la accionante una pensión de sobrevivientes, en condición de beneficiaria del mencionado señor, la cual se liquidó con base en el 50% del sueldo básico devengado por un cabo segundo y demás partidas computables, de conformidad con los artículos 123 del Decreto 1213 de 1990 y 140 del Decreto 1212 de 1990; y el 16 de mayo de 2017 la actora reclamó de la accionada el reajuste de dicha prestación «[…] en el equivalente al 100.0% de[l] sueldo básico como consecuencia del fallecimiento del señor LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ en COMBATE CON EL ENEMIGO, EN EL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO» en aplicación de «la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1091 de 1995», lo que le fue negado con oficio 29523/ARPRE-GRUPE-1.10 de 28 de junio de 2017, porque, por una parte, «[…] el legislador estableció […] que si el causante al momento de su muerte no hubiese laborado un tiempo mínimo en la Institución de doce (12) años o más, sus beneficiarios tendrían derecho a una pensión de sobreviviente la cual será liquidada en un 50%, de acuerdo con el grado conferido póstumamente, razón por la cual y como quiera que el señor agente LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ, laboró un tiempo total de ocho (8) años, cero (0) meses y siete (7) días se liquidó la pensión en el 50% del sueldo básico de un Cabo segundo más las partidas computables en aplicación al artículo 140 del Decreto 1212 de 1990 […]» (sic); y, por otra, «[…] respecto a la aplicación de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1091 de 1995 […] acogiendo el principio de inescindibilidad que rige la interpretación normativa de nuestro Estado, es claro, que cuando se trata de regímenes pensionales, debe tenerse en cuenta que la selección de uno u otro comporta la aceptación de todas sus condiciones, sin que sea jurídicamente posible acoger solamente lo favorable de uno y de otro, para fundir normas o regímenes y así obtener uno nuevo con disposiciones mixtas pero solo lo que concierne a la favorabilidad del trabajador, m[á]s cuando, el Decreto 1091 de 1995 solo aplica para miembros del nivel ejecutivo al cual no perteneció el señor agente LEONARDO FABIO MARÍN LÓPEZ [ ]» (sic).
Ahora bien, la Sala evidencia que la accionante, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, pide la inaplicación, por «excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad», de los apartes «incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez» del artículo 161 del Decreto 1212 de 1990 y «doce (12) años o más años de servicio» del artículo 165 ibidem, por cuanto, en su criterio, constituyen una «inequidad manifiesta» que vulnera su dignidad humana y demás derechos fundamentales, pero dichas disposiciones no rigen su caso particular, pues la pensión de sobrevivientes fue concedida con sustento en los artículos 123 del Decreto 1213 de 1990 y 140 del Decreto 1212 13 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de 1990, y en sede administrativa deprecó que se diera aplicación a «la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1091 de 1995», normas que tampoco atañen a su difunto esposo al no haber pertenecido al nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
Sin embargo, se advierte que el artículo 123 del Decreto 1213 de 1990 estipuló, en similares términos que el 165 del Decreto 1212 de 1990, que ante la muerte de un agente de la Policía Nacional «en servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público», tendrían derecho sus beneficiarios, entre otras prerrogativas, a que se les pague una pensión mensual, liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro cuando hubiere cumplido 12 o más años de servicio y, de no haber completado los 12 años de servicio, sería equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas señaladas en el artículo 100 de ese Decreto, por lo que, en virtud del principio de tutela judicial efectiva, se procederá a revisar si dicha norma quebranta los derechos fundamentales de la accionante y, por ende, en el sub lite se debe inaplicar por excepción de inconstitucionalidad.
Sobre el particular, la Sala se remite a la precitada sentencia C-654 de 3 de diciembre de 1997 de la Corte Constitucional, que, al revisar la constitucionalidad de los artículos 164 y 165 del Decreto 1212 de 1990, 122 y 123 del Decreto 1213 de 1990 y 121 y 122 del Decreto 1214 de 1990, frente al régimen prestacional del Decreto 1091 de 1995, concluyó que el previsto en las normas acusadas era más favorable, para lo cual precisó: En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado.
Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima. En este orden de ideas, y en atención a los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en el escrito de alzada por la parte actora, no es dable realizar un test de igualdad frente a situaciones evidentemente desiguales, toda vez que resulta impertinente que se apliquen las reglas de la pensión por invalidez a la de sobrevivientes, pues, amén de amparar siniestros diferentes, no es 14 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional procedente que esta Sala efectúe juicios de valor sobre cuál es el más grave, pues implica subjetividad; además, sus destinatarios no son los mismos, por cuanto en el primer caso sigue siendo el miembro de la Policía Nacional afectado con la «incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez» quien va recibir la prestación, que sirve para la manutención de su familia y su propia subsistencia en las condiciones de limitación física o mental absoluta en la que quedó, mientras que en el segundo serán los correspondientes beneficiarios.
De igual modo, la expresión «doce (12) años o más años de servicio», para conceder la pensión de sobrevivientes en la misma forma de la asignación de retiro o, en su defecto, el equivalente al cincuenta por ciento (50%) del sueldo básico del grado al que haya sido ascendido póstumamente el causante, no vulnera de manera alguna la dignidad humana u otros derechos fundamentales, habida cuenta de que, en todo caso, el derecho pensional, en cualquiera de sus formas, comporta una mera expectativa, al cual se accede en cumplimiento, entre otras condiciones, de un tiempo mínimo de servicios, por ende, no se puede pretender que el único requisito para obtenerlo, en el caso de los beneficiarios, sea el suceso de la muerte del causante.
Así las cosas, no encuentra esta Sala justificación para inaplicar por excepción de inconstitucionalidad las normas acusadas y menos aún las que rigen el caso bajo examen. Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 20165, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». 5 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionante, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas. 16 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00149-01 (3989-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de oralidad), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Luz Alba Zúñiga Zúñiga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2°.
Revócase la condena en costas impuesta a la demandante, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS