CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Decide el Despacho la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 2024160000003002-6 de 2 de abril de 2024, “Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la EPS SANITAS S.A.S., identificada con NIT 800.251.440-6”, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud1.
I.- ANTECEDENTES El ciudadano CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presenta demanda ante esta Corporación 1 En adelante, la Superintendencia 2 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tendiente a obtener la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Resolución núm. 2024160000003002-6 de 2 de abril de 2024, “Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la EPS SANITAS S.A.S., identificada con NIT 800.251.440-6”, expedida por la Superintendencia. II-.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL En escrito separado de la demanda y en memorial radicado el 26 de abril de 20242, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. II.1. Hechos que sustentan la medida En el libelo introductorio, el demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: Adujo que en el acto acusado la Superintendencia ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la EPS SANITAS S.A.S., sin tener en cuenta que los problemas financieros 2 Cfr. Índice 24 del expediente digital.
Del escrito se corrió traslado, visible en el índice 29. 3 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del sector de aseguramiento en salud son principalmente consecuencia de la insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación -UPC-, la concentración de riesgo por afiliado y el no reconocimiento de la deuda acumulada, “frente a lo cual, el Gobierno Nacional no ha realizado el análisis responsable, ni ha tomado las decisiones correspondientes, siendo el causante de la insostenibilidad financiera de las EPS, a quienes ahora les traslada la responsabilidad para tomárselas forzadamente en una especie de expropiación blanda”.
Señaló que la resolución reprochada incurre en errores en cuanto a las cifras correspondientes a las deudas de SANITAS EPS y los indicadores de quejas de los usuarios. Igualmente, que fue expedida sin agotar etapas previas que permitieran adoptar medidas proporcionadas y ajustadas al debido proceso. Por último, advirtió que “en visita del día 4 de abril de 2024 a las 4:30 p.m por parte del Procurador delegado para la Conciliación Administrativa denunció que no encontró el expediente administrativo en donde conste toda la información que sustente los soportes para expedir las resoluciones de toma de las EPS SANITAS Y NUEVA EPS, según consta además en acta firmada por cuatro delegados, en virtud de agencia especial ordenada mediante Resolución 103 del 4 de abril de 2024 por la Procuradora General 4 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Nación, lo cual refuerza la teoría de la falsa motivación y violación del debido proceso de la resolución No. 2024160000003002-6 de 2024”.
II.2. Fundamentos de la medida En escrito separado de la demanda, el actor elevó solicitud de medida cautelar en los siguientes términos: “[…] La suspensión provisional, hoy prevista en el artículo 238 de la Constitución Política, y que había sido regulada por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo - C.C.A.- (artículo 31 del Decreto 2304 de 1989) en vigencia de la anterior Carta Política, fue concebida para la defensa del ordenamiento superior de las eventuales agresiones de actos administrativos, que amparados en su presunción de legalidad, incurran en una ilegalidad manifiesta, que surja de la mera comparación del acto administrativo impugnado con textos normativos superiores que se aduzcan como desconocidos por la Administración, sin que se requiera efectuar un mayor estudio a la confrontación directa de sus contenidos.
Con la adopción de esta medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria (arts. 238 superior, 66 No. 1 y 152 del C.C.A.). La procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie, conclusión a la que se debe llegar, mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo a doble columna, que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios, porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia. En tal sentido basta cotejar la mentada resolución con lo establecido en la Constitución Política, en materia de garantía constitucional procesal, para establecer que por virtud de la falsa motivación, y peor aún, la omisión de las etapas previas a la intervención, tales como un plan de mejoramiento, y una 5 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida de vigilancia especial, que corrigiera los problemas identificados, y ya como solución extrema la intervención forzosa, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD vulneró flagrantemente la norma superior contenida en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, garantía suprema del debido proceso en todas las actuaciones del Estado, por lo que resulta procedente que el Honorable Consejo de Estado, conceda la medida provisional de suspensión inmediata de los efectos jurídicos de la Resolución 2024160000003002-6 de 2024 al momento de admitir esta demanda, máxime por las consecuencias devastadoras para 5.7 millones de usuarios que pertenecemos a la EPS SANITAS SAS.
Refuerza las causales para conceder la MEDIDA CAUTELAR, la visita del día 4 de abril de 2024 a las 4:30 p.m. por parte del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, quien denunció que no encontró el expediente administrativo en donde conste toda la información que sustente los soportes para expedir las resoluciones de toma de las EPS SANITAS Y NUEVA EPS, según consta además en acta firmada por cuatro delegados, en virtud de agencia especial ordenada mediante Resolución 103 del 4 de abril de 2024 por la Procuradora General de la Nación, lo cual refuerza la teoría de la falsa motivación y violación del debido proceso de la resolución No. 2024160000003002-6 de 2024 […]”.
Igualmente, en escrito radicado el 26 de abril de 20243, el actor puso de presente la necesidad de decretar la medida de suspensión provisional, en atención que se estarían presentando casos de cancelación en la prestación de los servicios de la EPS SANITAS, a causa de la intervención de la entidad, lo que amenaza la salud de los usuarios, como aconteció con el afiliado DEIVIS SARMIENTO PÉREZ, quien tenía una cirugía programada para el 8 de abril de 2024, que fue “cancelada a última hora justo antes de entrar a quirófano por esa EPS, que ya estaba bajo administración forzosa de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD”. 3 Índice 24 del expediente digital. 6 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1.
La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD4 se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, para lo cual invocó los siguientes argumentos: Expresó que la solicitud de la medida no reúne los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para su decreto, habida cuenta que el actor se limita a efectuar apreciaciones subjetivas carentes de argumentación o prueba alguna; la demanda no está debidamente sustentada; el demandante no aportó ninguna prueba o realizó algún análisis que haya acreditado la titularidad del derecho o derechos invocados; no se presentan documentos, informes, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y tampoco se demuestra, efectivamente, que de no decretarse la medida se genere un perjuicio irremediable o sean nugatorios los efectos de la sentencia. Recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para acceder a una medida cautelar es necesario que se acredite la 4 Cfr. Índice 25 del expediente digital. 7 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apariencia de buen derecho, la urgencia de la medida y que se ponderen los intereses en conflicto de manera que se identifiquen las ventajas de acceder a la medida o las desventajas de no decretarla.
Dicho análisis, aseguró, no fue llevado a cabo por el demandante, por lo que es posible concluir que se incumple totalmente con las cargas procesales para solicitar la medida provisional. Frente al argumento de la necesidad de decretar la medida por la supuesta falta de un expediente administrativo que sustente el acto de intervención, según lo habría señalado la Procuraduría General de la Nación, estimó que se incurre en dos falacias argumentativas.
La primera, referida a una falacia de causa falsa, en atención a que el expediente administrativo sí existe; y la segunda, denominada falacia de apelación a la autoridad, por cuanto se pretende presentar un hecho como verdadero por haber sido expresado por una autoridad, sin allegar prueba alguna o la respectiva acta que lo demuestre.
Añadió que el actor no cumplió los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA, “situación que pudo verse motivada por el desconocimiento del demandante del marco normativo vigente, al basar su solicitud en el Código Contencioso Administrativo hoy derogado”. 8 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que la medida debe ser denegada pues no se acreditaron los argumentos que la sustentan, teniendo en cuenta que “el expediente administrativo sí fue conformado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 del CPACA” y “el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 12 de diciembre de 2017, Radicación núm.: 11001-03-06-000- 2017-00192-00, [sostuvo] que “la adopción de la medida de toma de posesión es una decisión discrecional de la SNS”.
Posteriormente, durante el traslado del escrito del actor radicado el 26 de abril de 20245, la Superintendencia remitió correo electrónico en el que anexó pruebas documentales. III.2. La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S. – EN INTERVENCIÓN6 descorrió el traslado de la medida y señaló que el agente interventor designado por la Superintendencia es quien debe ejercer las funciones asignadas a su cargo para dar cumplimiento a los fines de la toma de posesión e intervención administrativa para administrar.
Destacó que SANITAS EPS continúa garantizando la prestación de servicios de salud de manera integral a su población afiliada a través 5 Índice 24 del expediente digital. 6 Índice 31 del expediente digital. 9 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su red de prestadores de manera oportuna y efectiva, sin que se haya presentado suspensión o barrera alguna para el acceso.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA7 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, 7 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).
Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 10 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».8 Esta Corporación9 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos10: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 11 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).11 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización 11 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 12 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho y (ii) periculum in 13 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 202012, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 12 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez. 14 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora.
Caso concreto El acto acusado es del siguiente tenor: “[…] RESOLUCIÓN 2024160000003002-6 DE 02 – 04 - 2024 "Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar de la EPS SANITAS S.A.S identificada con NIT. 800.251.440-6" EL SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD En uso de sus atribuciones legales y reglamentarias, en especial las que le confieren las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, los artículos 114,115, 116 parágrafo y 335 del Decreto Ley 663 de 1993, el 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, los artículos 42 y 68 de la Ley 715 de 2001, el artículo 68 de la Ley 1753 de 2015, los artículos 11 y 26 de la Ley 1797 de 2016, el artículo 17 de la Ley 1966 de 2019, el artículo 2.5.5.1.1, 2.5.5.1.9 del Decreto 780 de 2016, el numeral 30 del artículo 4 y numeral 7 del artículo 7 del Decreto 1080 de 2021, la Resolución 002599 de 2016 y sus modificaciones, el Decreto 0211 de 2024 y demás normas concordantes y, (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y, la intervención forzosa administrativa para administrar a ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S identificada con el NIT 800251440-6, por el término de un (1) año, es decir, desde el 02 de abril de 2024 hasta el 02 de abril de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR al interventor de ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S, presentar 15 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e implementar un plan de trabajo, dentro del término de treinta (30) días calendario siguientes a su posesión que será evaluado, discutido y aprobado por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas21 que dé cumplimiento a las siguientes ordenes: (…)
ARTÍCULO TERCERO: NO REMOVER el revisor fiscal de la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S.
ARTÍCULO CUARTO. ORDENAR el cumplimiento de las siguientes medidas preventivas, dé conformidad con lo establecido el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, así: (…)
ARTÍCULO QUINTO. DISPONER que los gastos que ocasione la decisión aquí ordenada serán a cargo de ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S, en los términos de ley.
ARTÍCULO SEXTO. ORDENAR la separación del gerente o representante legal, de la Junta Directiva, asamblea de accionistas de ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S, de conformidad con el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
ARTÍCULO SÉPTIMO. DESIGNAR como interventor de ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S, a DUVER DICSON VARGAS ROJAS identificado con cédula de ciudadanía número 1.026.252.683 de Bogotá, quien ejercerá las funciones de su cargo, de acuerdo con lo previsto en las normas del Sistema General de Seguridad Social, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que sean aplicables, para dar cumplimiento a los fines de la toma de posesión e intervención administrativa para administrar.
(…)
ARTÍCULO OCTAVO. ORDENAR al interventor, presentar ante la Superintendencia Nacional de Salud los informes que a continuación se describen, los cuáles serán evaluados, discutidos y aprobados por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas, que contenga la siguiente información: (…)
ARTÍCULO NOVENO. CUMPLIMIENTO Y NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN. La presente resolución será de cumplimiento inmediato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y será a cargo del funcionario comisionado en los términos del artículo 2º del presente acto y se notificará de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1.2.1.1 del Decreto 2555 de 2010, para lo cual fijará un aviso por un día, en lugar público de las 16 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficinas de la administración del domicilio social de la intervenida.
(…)
ARTÍCULO DÉCIMO. COMUNICAR el contenido del presente acto administrativo al Ministerio de Salud y Protección Social, a la dirección electrónica notificacionesiudiciales@minsalud.gov.co o a la dirección física Carrera 13 No. 32-76 de la ciudad de Bogotá; al Director General de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Salud ADRES a la dirección electrónica notificaciones.judiciales@adres.gov.co o, a la dirección física Avenida Calle 26 -69- 76 Torre l. Piso 17 en la ciudad de Bogotá; al Director de Cuenta de Alto Costo en la dirección electrónica administrativa@cuentadealtocosto.org o, a la dirección física Carrera 45 No. 103-34 Oficina 802 en Bogotá D.C; a los gobernadores de los departamentos de Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bogotá D.C, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Huila, La Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Risaralda, Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. Dada en Bogotá D.C., a los 02 días del mes 04 de 2024.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente por: Luis Carlos Leal Angarita SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD […]”. Por su parte, la norma superior que se estima infringida es del siguiente tenor: Constitución Política “ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o 17 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. Problema jurídico A juicio del actor, la Resolución núm. 2024160000003002-6 de 2 de abril de 2024 está falsamente motivada habida cuenta que presenta información errónea y sin soporte acerca de las causas que justificaron la intervención forzosa de la EPS SANITAS.
Estima también que la resolución acusada es violatoria del debido proceso, toda vez que no atendió las reglas de los procedimientos de intervención que incluyen una serie de etapas previas a la decisión definitiva de intervención forzosa administrativa, tales como un plan de mejoramiento o una medida de vigilancia especial. 18 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver lo correspondiente, la Sala Unitaria abordará los siguientes asuntos: i) Carga argumentativa de la solicitud de suspensión provisional y ii) Cargos que sustentan la medida cautelar. i) Carga argumentativa de la solicitud de suspensión provisional De acuerdo con el artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos contenciosos administrativos proceden a petición de parte, debidamente sustentada, salvo en los procesos que busquen la defensa de los derechos e intereses colectivos, en los que se le permite al juez decretarlas de oficio.
En tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala que su procedencia está supeditada a la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas.
A partir de lo preceptuado en los artículos 229 y 231 del CPACA, la jurisprudencia de la Sección ha sostenido pacíficamente que para la procedencia de la suspensión provisional no basta con invocar la solicitud o remitirse al concepto de violación de la demanda, sino que es necesario sustentar en forma expresa y concreta la referida 19 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición. Así, en providencia de 21 de octubre de 2013, esta Sección explicó detalladamente lo siguiente: “[…] En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.
Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. 20 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capítulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida; sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.
Finalmente, sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia [13] y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.
A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.
En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior […]”14. (Resaltado fuera del texto original). Asimismo, en proveído de 22 de febrero de 2024, la Sección expresó: “[…] La solicitud de suspensión de los efectos de un acto administrativo debe estar respaldada por razones específicas e independientes.
Dentro de estas razones, se requiere una argumentación que explique de manera suficiente la necesidad de la medida y la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta la emisión de la sentencia. En otras palabras, la parte demandante debe presentar al juez los motivos que justifiquen la interrupción de los efectos del acto, los cuales deben ser distintos de los argumentos empleados para declarar la nulidad.
Este último análisis, por lo general, [13] En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone. “Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.” 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 11001-03-24-000-2012-00317-00.
C.p. Guillermo Vargas Ayala. 21 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implica la presentación de pruebas y la oportunidad para que la parte demandada ejerza su derecho de defensa y contradicción. Examinar el concepto de violación expuesto en la demanda en este estadio procesal sería equivalente a evaluar la legalidad del acto demandado, cuestión que escapa del alcance de la presente providencia, ya que es un asunto que la Sala deberá abordar en el momento oportuno al pronunciarse sobre el fondo de la controversia […]”15.
(Resaltado fuera del texto original). De lo dicho se colige que la procedencia de la medida cautelar en comento requiere una adecuada sustentación por quien la solicita, es decir, una exposición clara, precisa y concreta de las razones que la justifican y que imposibilitan esperar hasta la emisión de la sentencia. ii) Cargos que sustentan la medida cautelar Revisado los escritos que sustentan la medida cautelar, la Sala Unitaria advierte que la parte actora no fundamentó la petición de suspensión provisional de los efectos del acto acusado en la forma en que lo ordena el artículo 231 del CPACA.
En efecto, si bien el actor expone los hechos que dieron lugar a la expedición del acto acusado y el concepto de violación de la norma superior, lo cierto es que en el escrito de solicitud de la medida cautelar se limita a invocar el fundamento normativo de las medidas 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 11001 03 24 000 2023 00176 00.
C.P. Oswaldo Giraldo López. 22 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelares en el proceso contencioso administrativo, refiriéndose al Decreto 01 de 1987 y no a la Ley 1437 de 2011, para luego argumentar que para la procedencia de la medida “basta cotejar la mentada resolución con lo establecido en la Constitución Política, en materia de garantía constitucional procesal, para establecer que por virtud de la falsa motivación, y peor aún, la omisión de las etapas previas a la intervención, tales como un plan de mejoramiento, y una medida de vigilancia especial, que corrigiera los problemas identificados, y ya como solución extrema la intervención forzosa, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD vulneró flagrantemente la norma superior contenida en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, garantía suprema del debido proceso en todas las actuaciones del Estado, por lo que resulta procedente que el Honorable Consejo de Estado, conceda la medida provisional de suspensión inmediata de los efectos jurídicos de la Resolución 2024160000003002-6 de 2024 al momento de admitir esta demanda, máxime por las consecuencias devastadoras para 5.7 millones de usuarios que pertenecemos a la EPS SANITAS SAS”.
Es decir, que el argumento para solicitar la suspensión provisional del acto acusado gira en torno a considerar que en su expedición se incurrió en falsa motivación y se omitido desarrollar etapas previas a la intervención forzosa que hubiesen permitido adoptar una medida menos drástica. 23 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, el actor no explica en qué consistiría la falsa motivación, así como tampoco desarrolla el argumento de la necesidad de adelantar etapas previas a la toma de posesión, o de cómo esa supuesta omisión habría vulnerado el ordenamiento.
Ahora, el actor pretendió satisfacer el requisito de argumentación de la medida alegando que el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa realizó una visita a la Superintendencia en la cual “no encontró el expediente administrativo en donde conste toda la información que sustente los soportes para expedir las resoluciones de toma de las EPS SANITAS Y NUEVA EPS”.
Sin embargo, dicha apreciación además de carecer del debido soporte probatorio, en tanto el actor expresó en el acápite de pruebas de la demanda que allegaba un “video del procurador delegado para la Conciliación Administrativa, sobre visita a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD el 4 de abril de 2024”, el cual no se aportó, tampoco fue sustentada por el demandante en orden a demostrar como ello vulneró la normativa superior.
Adicionalmente, el argumento consistente en la no prestación de los servicios de salud por parte de la EPS, que el actor puso de presente en el escrito radicado el 26 de abril de 2024, a lo sumo demostraría 24 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00095 00 Actor: CESAR AUGUSTO PIZARRO BARCASNEGRAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las consecuencias de la ejecución del acto acusado sin que de ello pueda evidenciarse los vicios de ilegalidad que alega el demandante.
De ahí que deba denegarse la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado por falta de argumentación suficiente que explique la vulneración del ordenamiento superior por presunta “falsa motivación” y “violación del debido proceso”, así como la necesidad de la medida y la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta la emisión de la sentencia. Son estas las razones que conducen a la Sala Unitaria a denegar la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto acusado, por no cumplir los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DENEGAR la medida cautelar solicitada por el demandante.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera