Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dos (02) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 190012331753201200004 01 (60252) Demandantes: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros Demandado: La Nación-Ministerio de Defensa —Policía Nacional y otros Referencia: Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad del.Etado por ocupaciones ajenas a la administración Subtema: Amparo contra actos perturbadores de la posesión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el;ecurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de¡ Casanare, el 1 de junio de 2017, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
SÍNTESIS La parte actora reclama indemnización de perjuicios por el daño causado como consecuencia de la invasión a los predios de su propiedad por parte de terceros indeterminados que talaron el bosque nativo y dañaron los cultivos de caña, por lo que los propietarios i) perdieron la posesión sobre la parte del predio donde se encontraba el bosque de reserva, u) terminaron anticipadamente el contrato que tenían con el Ingenio La Cabaña para la venta de la caña, debido a que la invasión imposibilitóla entrada al predio para recoger la cosecha y, finalmente, iii) tuvieron que vender part del terreno al Ingenio Cauca —INCAUCA-, por un valor menor al del mercado.
El Tribunal Administrativo del Casanare absolvió al Ejército Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, pues consideró que sus actuaciones no influyeron en la producción del daño y, condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y al muñicipio de Caloto, por la desatención ala sentencia de querella proferida por el insector de policía de Caloto que ordenó se adoptaran las medidas tendientes a restituir la posesión del bien a sus propietarios.
Ante esta instancia, solamente apeló el órgano condenado Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Pretenden los accionantes que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a • cargo de la Nación-Fiscalí; General de la Nación, la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y el municipio de Cáloto (Cauca), como responsables de los daños y perjuicios causados con 1 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros ocasión de la omisión en el cumplimiento de sus funciones, por la falta de actuación y desatención al llamado de protección para la defensa y salvaguarda de los terrenos de su propiedad, ante la invasión por parte de terceros, a pesar de que el Inspector de Policía de Caloto, mediante sentencia del 15 de octubre de 2009, resolvió la querella civil y ordenó el restablecimiento deda posesión. Aducen los actores que, aunque se remitieron comunicaciones a los comandantes de la Policía y del Ejército, para el cumplimiento del fallo, el mismo no fue acatado, y no se logró su acompañamiento para efectuar la dilige(ncia de desalojo, por lo que se perdió, no solo la posesión sobre el predio, sino también los cultivos de caña de azúcar de los que obtenían su sustento económico.
La Fiscalía General de la Nación, también desatendió sus deberes legales y constitucionales con la inactividad y negligencia ante* la denuncia instaurada por los hechos conexos a la invasión de sus predios, pues no se adelantó ninguna diligencia, por lo que los invasores se afianzaron en el terreno, debido a la falta de presencia de la autoridad.
Los demandantes señalaron que "ante las constantes amenazas de muerte a los propietarios de las tierras invadidas, más la situación de inseguridad e incertidumbre que se vive en la región, por la falta de presencia del Estado y omisión al deber por parte de las autoridades ( ) la familia Guerrero decidió abandonar los predios invadidos dejándolos a merced de los delincuentes y vender la otra parte de sus predios, también destinados al cultivo de caña al ingenio del Cauca INCA UCA S.A. [por un] valor que se encuentra muy por debajo del promedio de venta de este tipo de tierras productivas de caña, perdiendo así también, Ja valorización de la tierra ( ).
La venta se hace en consideración al temor que siente la familia de volver a vivir la incertidumbre de nuevas invasiones y ante la amenaza de muerte contra el señor Miguel Guillermo Guerrero y/o los que trabajen la tierra que sean ajenos a las comunidades campesinas". Como indemnización de perjuicios solicitaron: "Se estima por concepto de perjuicio moral para cada Lno de los demandantes en su calidad de víctimas directas, la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes ( ).
Los demandantes se encuentran afligidos sintiendo impotencia y desolación ante la imposibilidad de recuperar sus tierras que se encuentran hoy en poder de delincuentes ante un Estado que ha sido indiferente e incapaz de brindar la seguridad que requieren los ciudadanos ( ). Daño emergente: "El reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente por lesión a bienes muebles e inmuebles, no presenta mayQt dificultad, el peritaje es un elemento determinante para la valoración, sea la pérdida total o parcial, cubriendo no solo el valor de lo dañado, sino además las erogaciones que sean consecuencias de la privación. De acuerdo al análisis contable adjunto por los costos incurridos e invertidos en la tierra por este concepto se estima el perjuicio en SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS DIECISEIS MIL DPSCIEN TOS CINCUENTA PESOS MCTE.
($795.516.250) ( ). 2 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero L.eib y otros CÁLCULO DE LOS DAÑOS POR INVASIÓN VALOR DE LA TIERRA Área de la planada La Lorna 20 hectáreas ( ) $531.250.000 Área de bosque en recuperación 32.94 hectáreas ( ) $154.406.250 TOTAL $685.656.250 VALOR DE LA SOCA DESTRUIDA Área sembrada en caña ( ) 14 hectáreas Valor de siembra $4.500.000 [TOTAL] $63.000.000 *ver contrato con ingenio La Cabaña VALOR COSTOS INCURRIDOS EN PREPARACIÓN MARZO 2011 Maquinaria ( ) Abonos ( ) Venenos ( ) Mano de obra ( ) Vigilancia (mes) ( ) TOTAL COSTOS INCURRIDOS LEVANTAR SOCA $34.860.000 VALOR DE LOS CERCOS Cerco linderos $12.000.000 TOTAL DAÑO EMERGENTE $795.516.250 Lucro cesante: "Por este concepto se toma como referencia el contrato de venta de caña suscrito con el Ingenio La Cabaña hasta el año 2020 y el valor de la tierra que se vendió a menor precio del establecido en el mercado al Ingenio Cauca.
Adjunto cuadro de valores contables certificados por contador público que anexo a la presente, que se estiman en: MIL SETENCIEN TOS NOVENTA Y SIENTE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL CERO SESENTA Y TRES MCTE (1.797.238.063). Subtotal por perjuicios materiales: $2.592.754.313 ( )". 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia: El Tribunal Administrativo del Cauca en auto del 30 de noviembre de 2012, dispuso la admisión de la demanda.
El auto admisorio fue notificado en debida formal. Transcurrido el término para contestar la demanda, la Nación —Ministerio de Defensa -Ejército NacionI manifestó que no existe soporte legal ni probatorio que indique que el Ejército incurrió en alguna omisión en la prestación de sus funciones, por lo que se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, la inexistencia de la obligación de pagar indemnización de perjuicios y el hecho de un tercero, por cuanto fueron los 1 Auto admisorio de la demanda y constancias de notificación, f. 153 y 160 a 166, c. 1. 3 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros integrantes de las comunidades y reservas campesinas del Carmelo (Caloto) los que invadieron los predios y causaron los supuestos perjuicios reclamados2.
La Corporación Autónoma Regional del Cauca —CRC presentó escrito de contestación, aunque la demanda está dirigida en contra del Municipio de Caloto3. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional presentó contestación, en la que argumentó que, aunque es cierto que la inspección de policía del municipio de Caloto expidió sentencia en la que ordenó "a las personas indeterminadas y consideradas querelladas, que se abstuvieran de perturbar la posesión de los predios", no existe prueba que demuestre que se hubieca expedido un auto o acto administrativo que fijara la fecha y hora para adelantar e.! procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, como tampoco obra ningún oficio de notificación en el que se requiera el apoyo de la Policía Nacional para dicho desalojo.
También afirmó que, de acuerdo con lo prescrito en la Ley 747 de 1992, la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho en predio rural se puede adelantar sin perjuicio de la acción judicial que debe ser instauradá ante el Juez Agrario, hoy Juez Civil del Circuito, para que efectúe el lanzamiento por ocupación de hecho, procedimiento que omitieron los demandantes, al no acudir ante el juez civil, tal como lo establece el Decreto 2303 de 1989, para iniciar el respectivo proceso de lanzamiento, ya que la perturbación de la propiedad llevaba más de un año y once meses.
E. Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, el hecho de un tercero, y la culpa exclusiva de la víctima, esta última, por cuanto los actores fueron negligentes al no realizar los procedimientos tendientes a la recuperación de sus predios, mediante cerramientos y desmantelamiento de las viviendas construidas, en coordinación con la inspección de poliéía de Caloto, para que al culminar todas las etapas del proceso fijara fecha yhora para la diligencia de desalojo4.
La Nación-Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que en el presente caso no se encuentran configurados los elementos de la responsabilidad, pues no está demostnada una falla en el servicio en que hubiera incurrido la Fiscalía, que permita imputarle responsabilidad alguna5. Vencida la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión 6.
Así lo hicieron la parte actora y las entidades demandadas Nación- Fiscalía General de la Nación y Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para reiterar los argumentos esgrimidos en sus contestaciones'. El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad procesal. Mediante auto del 28 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo del Cauca remitió el proceso al Tribunal del Casanare, para que dicte el correspondiente fallo, en atención a las medidas de descongestión establecidas en Acuerdo n. PSAAI6- 2 Contestación de la demanda, Nación- Ministerio de Defensa Ejército Nacional, f. 175 a 181, c. 1.
Escrito de contestación del CRC, f. 182 a 195, c. 1. Contestación de la demanda, Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, f. 197 a 200, c. 1 Contestación de la demanda, Nación-Fiscalía General de la Nación, f. 216 a 219, c. 2. 6 Auto de pruebas, auto de traslado, y alegatos, f. 305, 318, 320, 333 y 351 c. 2. Alegatos de conclusión en primera instancia, f.405 a 410 y 415 a 425, c. 3. 4 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros 10529 del 14 de junio de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura8. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Casanare encontró demostrado el daño causado a los accionantes, propietarios y poseedores por adjudicación por sucesión de los inmuebles que hacen parte de la Hacienda Barro Colorado y que fueron perturbados en la posesión y tenencia, entre el 24 y el 29 de agosto de 2009, por personas que talaron el bosque nativo, por cuanto, aunque obtuvieron sentencia favorable el 15 de octubre de 2009, con ocasión de un proceso policivo en el que se ordenó el restablecimiento y preservación del status quo, esta no se hizo efectiva, a pesar de haber requerido la colaboración del Ejército y la Policía sin obtener respuesta.
Al respecto, el Tribunal concluyó: "Así las cosas, es dable concluir que los demandantes resultaron afectados en su patrimonio al no recuperar la tenencia de parte de los citados inmuebles frente a las vías de hecho desplegadas por terceros indeterminados, en detrimento de sus derechos constitucionales a la tutela efectiva y el goce pleno de la propiedad".
En lo atinente a la imputación, el Tribunal afirmó que, en la medida en que ninguno de los órganos demandados fue el causante de la tala de bosques que se dice se ocasionó en la parte alta de la hacienda Barro Colorado, no es posible imputarles la responsabilidad por estos hechos, máxime cuando los accionantes debían adelantar, ante el juez civil o agrario, el proceso reivindicatorio previsto en el ordenamiento jurídico para la restitución de la propiedad y no lo hicieron.
Aclaró que, en el presente caso, no se está reclamando el amparo de derechos cuya protección se encuentre a cargo del Ejército Nacional, como la soberanía, independencia e integridad del territorio nacional. Así mismo, señaló que la presunta falta en la que hubiera incurrido la Fiscalía General de la Nación, no tiene asidero jurídico y agregó que la denuncia presentada por los accionantes fue remitida a la jurisdicción indígena, por lo que no quedó bajo la competencia del ente demandado.
Finalmente, estableció que la responsabilidad por el daño causado, consistente en la pérdida de la tenencia d.e parte del inmueble de propiedad de los demandantes, es imputable al municipio de Caloto y a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, por cuanto las autoridades de policía de Caloto desconocieron su obligación legal de ejecutar la sentencia, fijando fecha y hora para la práctica de la respectiva diligencia de desalojo.
Sin embargo, aclaró que el daño no resulta imputable a título de falta en el servicio, sino de daño especial, "puesto que la zona donde están ubicados los bienes tenía problemas de orden público y tanto la policía como la inspección de policía de Caloto priorizaron la vida e integridad de los servidores públicos sobre los bienes objeto de la perturbación ( )".
En cuanto a la liquidación de la condena, el a quo negó el reconocimiento de indemnización de los perjuicios morales, por no encontrarlos demostrados en el proceso y, respecto de la indemnización de perjuicios materiales indicó que las pruebas allegadas no permiten cuantificar el daño ocasionado con la falta de recuperación de la tenencia del predio, por cuanto la prueba allegada al expediente 8 Auto que remite, f. 371, c. 2. 5 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros permite inferir que los demandantes prometieron en venta parte de los predios de la hacienda, sin embargo, en la certificación obrante a folio 89 se hace alusión al cálculo de valor futuro de cosechas por un periodo de 2012 a 2020, sin que se conozca "cuáles son los daños resultantes de la inactividad del municipio de Caloto y la Policía Nacional desde la ejecutoria de la sentenciaque ordenó la recuperación de los bienes, proferida por la Inspección de Policía de., Caloto y hasta la venta del inmueble".
También, encontró que la certificación de contador allegada no está debidamente soportada en libros de contabilidad, declaraciones de renta o documentos que acrediten su contenido y, además, incluye los perjuicios causados con la tala del bosque, hechos que ocurrieron con anterioridad a la interposición de la querella y que no fueron causados ni por el municipio ni por la policía, sino por terceros.
Por todo lo anterior, el a quo profirió una condena en abstracto a cargo de la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional y del Municipio de Caloto (Cauca). 2.4. El recurso 2.4.1. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional sustentó su recurso de apelación y solicitó la revocación de la sentencia con el fin de que se nieguen las pretensiones, con fundamento en los siguientes cargos9, 2.4.1.1.
No existen pruebas fehacientes que acrediten que la Policía Nacional no quiso prestar el apoyo a la alcaldía de Caloto (Cauca), para llevar a cabo un desalojo en cumplimiento a la sentencia de querella 002 de 2009. 2.4.1.2. El proceso policivo de lanzamiento,por ocupación de hecho corresponde a una actuación administrativa a tray'és de la cual se cumple una función judicial de naturaleza civil y es diferente a la actividad de policía que corresponde a la ejecución del poder en un marco estrictamente material y que se encuentra subordinado a la función de policía. 2.4.1.3.
Por lo anterior, la competencia para llevar a cabo la diligencia de desalojo forzoso estaba en cabeza del inspector de policía del municipio de Caloto, quien debió realizar reuniones de coordjnación con los propietarios, entidades municipales y fuerza pública, con el fin de establecer la fecha y hora en que se llevaría a cabo la diligencia para ejecutar las medidas resueltas en la sentencia 002 del 15 de octubre de 2009. 2.4.1.4.
También era deber del inspector de policía coordinar el equipo adecuado y logístico para materializar la diligencia de desalojo, contando con defensores de familia que garantizaran la protección a los menores que pudieran hacer parte del grupo de personas que ocupaban el terreno, así como con contratistas con maquinaria para derribar los cambuches armados, pues la participación de la Policía Nacional en tasos de desalojos forzosos se limita a la prestación de un servicio de seguridad y manejo de multitudes con grupos ESMAD, en caso de presentarse resistencia. 2.4.1.5.
En el plenario solo se demostró queel inspector de policía del municipio de Caloto se limitó a enviar un oficio con copia de la sentencia 002 de 15 de octubre de 2009, sin precisar el pie de fuerza que requería y sin Recurso de apelación, f. 428, c. ppal. 6 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros especificar la fechay hora en que se realizaría la diligencia de desalojo, por lo que la Policía Nacional no podía emprender acciones sin las directrices de coordinación claras: 2.4.1.6.
No existe ninguna prueba que demuestre que la administración municipal expidió auto o acto administrativo en el que fijara fecha para adelantar el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho de los predios de la hacienda Barro Colorado, en el que se requiera el apoyo o acompañamiento de la Policía Nacional. 2.4.1.7. El Decreto 747 de 1992 establece que la acción policiva se realizará sin perjuicio de la acción judicial que se instaure ante un juez agrario, hoy juez civil del circuito, por lo que las medidas que se dicten serán provisionales, mientras el juez decide, y los demandantes omitieron acudir a la jurisdicción civil (Decreto 2303 de 1989) para iniciar el respectivo proceso de lanzamiento por ocupación. 2.4.1.8.
Es preciso tener en cuenta que el predio de los demandantes está ubicado en territorio indígena, por lo que se han venido presentando reclamaciones de tierras por parte de las comunidades, situación que debe ser tenida en cuenta para resolver la mencionada controversia. 2.5. Conciliación Según lo prescrito en el artículo 70 de la Ley 1395 de 201010, el Tribunal Administrativo del Cauca convocó a las partes a audiencia de conciliación11, la cual fue evacuada el 12 de septiembre de 201712, y hubo que declararse fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes.
En consecuencia, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por la Nación Ministerio de Defensa—Policía Nacional en contra de la sentencia de primera instancia. 2.6. Trámite relevante en segunda instancia Esta Corporación, en auto del 30 de octubre de 201713, admitió el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, el 1 de junio de 2017.
Por auto del 7 de diciembre de 201714, corrió traslado a las partes, para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público, para que rindiera concepto de fondo. La Fiscalía General de la Nación presentó sus alegatos15, en los que reiteró que no existe ninguna prueba que indique que la actuación de la Fiscalía hubiera incidido en la causación de los supuestos e improbados daños y 10 "Artículo 70.
Adiciónese un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001 cuyo texto será el siguiente: II En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. 11 PARÁGRAFO: Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso". 11 Esto, a través de auto del 19 de julio de 2017, que obra a folio 441 del c. ppal. 12 Acta de audiencia de conciliación, f. 467 y 468, c. ppal. 13 Auto que admite recurso de apelación, f. 472, c. ppal. 14 Auto de traslado, f. 475, c. ppal. 15 Alegatos Fiscalía General de la Nación, f. 481 a 485, c. ppal. 7 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros perjuicios alegados en la demanda.
Las demás partes guardaron silencio. El Ministerio Público rindió su concepto en el que solicitó confirmar la decisión de primera instancia, por cuanto consideró que la Policía Nacional incumplió su deber de protección de los derechos de los ciudadanos, al no realizar ninguna actuación, una vez le fue comunicada la sentencia 002 de 1999 que. ordenó el restablecimiento de la tenencia por perturbación a la posesión del predio: Mediante auto de 9 de julio de 2019, el despacho declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales para conocer el presente asunto, por estar inmerso en la causal que dispone el numeral 12 del artículo 141 del CGP16.
III. PROBLEMA JURÍDICO 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso ("CGP") - aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 18871718_ el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley', como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como la,-..,misma norma lo establece, "cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia. o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones".
IZ Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de "pronunciarse: oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada"' 9. 3.2.
En este orden de ideas, de acuerdo con los cargos de la apelación, es preciso resolver el siguiente problema jurídico: ¿Son patri mon ¡al mente responsables el municipio de Caloto y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por el daño causado a 1o5 demandantes, al no hacer efectiva la orden de abstención de la perturbación a los terrenos de su propiedad, por parte de terceros, contenida en la sentencia del 15 de octubre de 2009, proferida por el inspector de policía de Caloto, en virtud de la querella adelantada con ocasión de los hechos de intrusión? 16 Auto del 9 de julio de 2019, f. 519, c. ppal. 17 "Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regJr. II Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se reqirán por las leves viqentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaci,ones. [ ' (subrayado fuera del texto original). 18 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (U). 19 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 8 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros W. CONSIDERACIONES 4.1.
Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 4.1.1. La Sala procede a resolver el problema atinente al fondo de la controversia, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, por tratarse del recurso de apelación presentado en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare en un proceso con vocación de doble instancia20 y al oportuno ejercicio que del medio de control hizo la parte demandante, ya que presentó su demanda dentro de los dos (2) años previstos en el artículo 136.8 del CCA21.
Para contar el término de caducidad se tiene en cuenta que en el presente caso el hecho dañoso se deriva de la imposibilidad de cesar la perturbación desplegada por terceros indeterminados luego de que el inspector de policía profiriera una sentencia para el restablecimiento de la situación que existía en el inmueble de los demandantes antes de la invasión. Por tanto, para el cómputo de la caducidad se tiene en cuenta la fecha de la última actuación en el procedimiento policivo según el cual el restablecimiento del orden debía efectuarse durante la diligencia de inspección judicial en la que se proferiría el respectivo fallo.
Así, se encuentra que i) la Inspección de Policía de Caloto (Cauca) dictó la providencia el 15 de octubre de 200922, cuya diligencia de notificación personal se realizó en la misma fecha; Ii) la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 22 de agosto de 2011, e interrumpió el término de caducidad hasta la audiencia de conciliación que se declaró fallida el 25 de octubre de 201123; iii) y la demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2011, cuando aún no había vencido el término de caducidad. 4.1.2.
La presente decisión tendrá tal alcance respecto de los siguientes demandantes que la Sala encuentra legitimados en la causa por activa: Miguel Guillermo Guerrero Leib, Luz Marina Guerrero Leib, Bernardo Guerrero Leib, Patricia Guerrero Leib, Adriana Guerrero Leib y José Antonio Zuluaga Guerrero. Esto, por cuanto acreditaron ser los propietarios de los bienes inmuebles afectados con la perturbación24. 20 La cuantía estimada en la demanda ($1.797.238.063) supera el monto establecido en el artículo 132 del C.C.A., para que un proceso adelantado en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta Corporación, -500 smlmv- considerados al momento de presentación de la demanda-, que para el 2011 ($535.600) ascendía a $267.800.000. 21 Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación en los eventos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados de la privación injusta de la libertad, el término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo inicia a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la decisión penal absolutoria, de la que cesó el procedimiento o de la que declaró la preclusión de la investigación penal, pues solo a partir de ese momento el sindicado puede inferir la existencia de un daño antijurídico.
(Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de unificación de 15 de agosto de 2018 y 18 de julio de 2019, expedientes 46947 y 44572, respectivamente. En igual sentido, Sección Tercera, auto de 19 de julio de 2010, expediente 37410). 22 Sentencia 002 del 15 de octubre de 2009, f. 262 a 273, c. 2. 23 Acta de audiencia de conciliación extrajudicial, f. 3 y 4, c. 2. 24 Copia de la escritura pública 2827 del 7 de septiembre de 2010 en la que se protocolizó la adjudicación de los bienes de la sucesión de los causantes Bernardo Guerreo Mendoza e Hilde Leib de Guerrero a los herederos Miguel Guillermo Guerrero Leib, Luz Marina Guerrero Leib, Bernardo Guerrero Leib, Patricia Guerrero Leib, Adriana Guerrero Leib y José Antonio Zuluaga Guerrero, entre ellos, un terreno de 1555 metros cuadrados denominado Campobello identificado con folio de matrícula inmobiliaria n. 124-0008-771 y otro identificado con folio de matrícula inmobiliaria n. 124- 0008771, f. 10 16, c. 1.
Certificados de tradición de la oficina de registro de instrumentos públicos 9 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros Y, en lo que atañe al extremo pasivo de la litis, la Sala4encuentra legitimada en la causa a la Nación-Fiscalía General de la Nación, la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y al municipio de Caloto (Cauca), por ser los organismos a los que laparte actora les atribuye la omisión en el cumplimiento de sus funciones, por la falta-de actuación y desatención al llamado de protección para la defensa y salvaguarda de los terrenos de su propiedad, ante la invasión por parte de terceros. 4.2.
Sobre la declaración de responsabilidad deprecada 4.2.1. El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (u) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas.
Teniendo en cuenta que el primer elemento que se debe dilucidar para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado es el daño, la Sala analizará su configuración según lo planteado en el líbelo de la demanda. La parte actora señaló como daño, i) la pérdida de la posesión de una porción de sus predios, como consecuencia de la invasión por parte de terceros indeterminados, lo que conllevó a u) la terminación anticipada del contrato de venta de caña que los demandantes habían suscrito con el Ingenio La Cabaña, debido a la imposibilidad de ingresar al predio para cosechar, y,¡Sor último, a iii) la venta, por un precio menor, de la parte del predio que no fue invadida.
En ese sentido, para la acreditación del daño es necesario encontrar demostrada la pérdida de la posesión del inmueble de propiedad de los demandantes, así como la interrupción de los ingresos generados por la actividad económica agrícola llevada a cabo en este. Estas pruebas son esenciales para avanzar con el proceso de responsabilidad patrimonial y están relacionadas con 'las supuestas negligencias cometidas por los órganos demandados durante el procedimiento policivo de amparo contra actos perturbadores de la posesión inici.ado por los demandantes.
La Sala estima pertinente hacer un recuento de los medios de prueba obrantes en el plenario, a efectos de verificar el acaecimiento del daño antijurídico alegado en la demanda, así como su atribución o no a los órganos accionados. 1. El 27 de agosto de 2009, Miguel Guillermo Guerrero Leib presentó denuncia por los delitos de invasión de tierras, perturbac1n de la posesión y daño en bien ajeno, como propietario de la finca Campo'Bello, ubicada en la vereda El Carmelo, del municipio de Caloto.
En el formato único de noticia criminal quedó anotado lo siguiente: t. "[H]ace días las reservas campesinas se entraran a la finca vecina ( ) los dueños ( ) hablaron con ellos y desocuparon (.J, pero esta semana han incursionado algunas personas en la parte alta de la finca ( ), pero no estamos seguros si son de las Reservas Campesinas o de otro ( ). de Caloto expedidos el 29 de abril de 2011 respecto de lós inmuebles n. 124-8771 del lote de 1.555 metros de extensión y n. 124-19198 del lote de 210.797 metros de extensión, f. 5 a 9, c. 1. 10 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros [E]n este momento están con motosierras cortando en el bosque en proceso de recuperación natural, en un área aproximada de 70 hectáreas y además echaron candela en una parte ( ). [N]o sabemos si han hecho ranchos o albergues, porque no hemos entrado a la finca, nos da miedo entrar por nuestra seguridad.
La finca está a cargo de LUIS ALBERTO VILLALOBOS Y NELSON VILLALOBOS ellos viven allí con la familia y el Ingenio del Cauca que tiene contrato con la finca tiene agrónomo y mayordomo también ( ), fuera de eso estamos nosotros como propietarios que vamos con alguna regularidad a la finca, la parte alta tiene bosque en recuperación, pero no hemos vuelto a caminarla ( )". 2.
El 9 de septiembre de 2009, Miguel Guillermo Guerrero Leib acudió al alcalde municipal de Caloto, como máxima autoridad de policía, para iniciar acción a través de querella por perturbación a la posesión contra personas indeterminadas. En el escrito mencionó que entre el 24 y el 29 de agosto incursionaron personas desconocidas a los predios de su propiedad y procedieron a quemar parte de la loma y a talar árboles en el bosque.
Al respecto se anotó: "No sabemos si estas personas son vecinas del sector, desconocemos cuántas personas están en este momento invadiendo la finca, se encuentran con moto sierras cortando árboles en bosques nativos ( ). Nos encontramos ante un ataque injusto e ilegal sobre el derecho ajeno ( ). Estoy obligado a informar que presentamos denuncia penal, por el presunto delito de invasión de tierras, perturbación de la posesión y daño en bien ajeno( )". 3.
El 18 de septiembre. de 2009, el inspector de policía de Caloto le informó al comandante de la Estación de Policía Municipal sobre la admisión de la querella y, en virtud de los problemas de orden público en la zona, le solicitó la adopción de todas las medidas que sean del caso para la protección del bien inmueble de los querellantes, debido a la información sobre un grupo de personas no identificadas que han ingresado a su propiedad para talar árboles y realizar quemas en la parte alta25. 4.
El 1 de octubre de 2009, ante el despacho de la inspección de Policía de Caloto compareció Luis Alberto Villalobos, administrador de los cultivos de caña de azúcar de la hacienda Barro Colorado de propiedad de Miguel Guillermo Guerrero Leib, quien señaló: "desde hace dos o tres meses se han presentado quemas, talas de árboles y han aserrado árboles en el sector de la loma ( ) no he logrado identificar las personas, ellos no viven dentro del predio, todos los días se presenta ingreso de personas y quema de vegetales, no han realizado construcciones, están en proceso de limpieza ( ).
Se rumora de que son reservas campesinas, pero no tengo conocimiento directo de la identificación de los mismos, ya que no me acerco hasta ese lugar por seguridad para evitarme problemas con los mismos ya que yo vivo en ese sitio ( ) ". A la pregunta: "informe si usted ha recibido algún tipo de información de parte del grupo perturbador sobre el proyecto de ocupación del predio o si ha 25 Oficio 359 del 18 de septiembre de 2009, f. 252, c. 3. 11 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros recibido algún tipo de intimidación o amenaza en calidad de administrador de la misma", contestó: "no he recibido información( ) ni tampoco he recibido intimidaciones ni amenazas" También ¡nformóque no se han presentado alteraciones en el orden público en los últimos meses y que las cercas del predio están en mal estado26. 5.
El 2 de octubre de 2009, el perito nombrado para realizar la inspección ocular, rindió el respectivo informe de la visita, en el que relató que, en compañía del inspector de policía del corregimiento El Palo, observó que en la parte alta de la finca talaron indiscriminadamente el bosque nativo y realizaron quemas parciales del predio.
En el lugar solamente se encontró una persona que al parecer se encontraba vigilando una madera que se encontraba lista para ser despachada, pero no quiso dar su nombre. También observó que no se habían levantado construcciones y que las quemas aparentemente fueron realizadas con el fin de sembrar la tierra27. 6. Una vez constatada la perturbación, el 15 de octubre de 2009, el inspector de policía de Caloto profirió sentencia, en la qué resolvió: "PRIMERO: Ordenar a las personas INDETERMINADAS y consideradas querelladas en el presente proceso, que se abstengan de perturbar la posesión ejercida por los querellante, sobre los predios BARROCOL ORADO, cAMPOBELLO, EL DIAMANTE, que integran la Hacienda Barrocolorado en su parte alta- Vereda El Carmelo, Municipio de Caloto, Cauca. • SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterqr, se ordena levantar el STA TUO QUO provisional, restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación a favor de MIGUEL GUILLERMO GUERRERO LEIB, LUZ MARINA,;
ADRIANA, BERNARDO Y PATRICIA GUERRERO LEIB, GLORIA MARINA, CONSUELO GUERRERO MENDOZA conminando a los perturbadores a cumplir con la sentencia en los términos establecidos [en] los Art. 261 y262 del Decreto 1214188 Código Departamental de Policía del Cauca, y de abstenerse de perturbar la posesión de los propietarios del inmueble en Jo sucesivo, bajo caución equivalente a diez (10), días de salario mínimo legal vigente.
TERCERO: Si fuere necesario para el cumplimiento de la presente decisión se utilizará la Fuerza Pública (Policía Nacional y Ejército), para lograr la eliminación de los actos perturbatorios (•)28• 7. El 23 de enero de 2010, Miguel Guillermo Guerrero Leib radicó oficio con referencia a la querella, dirigido al Inspector de Policía del Municipio de Caloto, para ponerle en conocimiento que las »zonas deforestadas fueron sembradas con cultivos de maíz, coca y marihuana; además, que se presentó una nueva quema de aproximadamente 8 hectáreas, entre el 12 y el 16 de enero, y continúan las labores de tala en la montaña. Al mismo tenor, solicitó el envío de la fuerza pública para intervenir la situación de invasión29. 26 Diligencia de declaración rendida ante la inspección de policía de Caloto, f. 52 a 54, c. 4. 27 Acta de diligencia de inspección ocular e informes de inspección ocular, f. (23-48-58), 90 y 91, c. 4. 28 Sentencia del 15 de octubre de 2009, f. 29 a 39, c. 2. 29 Oficio del 23 de enero de 2010, f. 54, c. 2. 12 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros 8.
Pasados varios meses sin que la orden de cese a la perturbación se hubiera podido hacer efectiva, los demandantes insistieron ante el Alcalde Municipal y el Inspector de Policía de Caloto, el 7 de mayo de 2010, para que se hiciera efectiva la sentencia de querella, y pusieron en conocimiento de las autoridades nuevos hechos como: que en la zona deforestada se estaban realizando siembras de maíz, coca y marihuana, así como la continuación de la quema y tala del bosque nativo.
Para esta época no se mencionó ninguna afectación directa a los cultivos de caña, causada por los perturbadores que se encontraban en la parte alta del predio30. 9. El 8 de mayo de 2010, el querellante, nuevamente, le comunicó en oficios separados al inspector de policía de Caloto y al alcalde de dicho municipio sobre la continuación de la perturbación y la construcción de cuatro ranchos, por lo que solicitó ordenar el cumplimiento de la sentencia del 15 de octubre de 2009 oficiando al Ejército Nacional y a la Policía Nacional para que se logre el desalojo pacífico o por la fuerza de las personas que se encuentran en el lugar materia de perturbación31. 10.
El 21 de mayo de 2010, el Inspector de Policía de Caloto respondió la petición afirmando que, en cumplimiento de la sentencia de¡ 15 de octubre de 2009, el alcalde municipal procedió a enviar los respectivos oficios el 28 de octubre de 2009, al comandante de la estación de policía de Caloto, y el 27 de noviembre al comandante del batallón Pichincha32. 11.
El 18 de junio de 2010, el inspector de policía de Caloto le envió oficio UDCGS No. 158, al inspector de policía del corregimiento El Palo, con la referencia "desalojo de perturbadores de una posesión de predios de la hacienda Barro colorado-vereda Carmelo Caloto". Este tenía como finalidad comunicar la sentencia del 15 de octubre de 2009 "con el objetivo de que en coordinación con la Fuerza Pública: Policía y Ejército se realice la diligencia en mención y se restablezca el STA TUQUO que existía antes de la perturbación" También, señaló que el querellante gestionó ante los comandos respectivos el apoyo, por lo que, en virtud de lo establecido en el artículo 184 del Código Departamental de Policía del Cauca, le corresponde acompañar la diligencia de desalojo como inspector de policía del corregimiento del Palo (Caloto) por ser el sector donde está ubicada la Hacienda Barro Colorado33. 12.
El 29 de abril de 2011, Miguel Guillermo Guerrero Leib presentó ante la inspección de policía de Caloto una nueva querella por amenazas y ocupación de tierras, en contra de las reservas campesinas de la vereda el Carmelo, debido a que expresaron amenazas en su contra y realizaron quemas en el terreno para que el cultivo de caña no progresara.
En el formato de querella se anotó: "Soy propietario del predio denominado Campobello, en especial de la parte alta de la vía de Caloto a Corinto, Vereda El Carmelo, Mpio de Caloto, zona compuesta por 30 HTS aprox. de loma ya invadida y reportada ante la Alcaldía ( ). Y 20 HTS de planadas sembradas en caña de azúcar. Estas 30 Oficios del 7 de mayo de 20101 f. 47 a 50, c. 2. 31 Oficios dirigidos a la alcaldía de Caloto y a la inspección de Policía de Caloto, f. 47 y 49, c. 2. 32 Respuesta por parte del Inspector de Policía de Caloto, f. 46, c. 2. 33 Comunicación al inspector de policía del corregimiento del Palo, Caloto, f. 44, c. 2. 13 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros últimas la comunidad del Carmelo trató de cosechar/as adelantándonos nosotros a esta acción y posterior a esto ya fue objeto de amenaza de muerte si volvía a intervenir en esas tierras que, teóricamente ya fueron repartidas por las reservas campesinas a la comunidad del Carmelo.
Iniciamos las labores agrícolas posteriores a la cosecha y supimos que la comunidad se molestó y volvió a expresar amenazas en mi contra porque estábamos ejecutando labores agrícolas en nuestra propiedad cuando ellos habían decidido repartirse esas tierras. En el día de ayer estas tierras fueron objeto de quema para evitar que el cultivo de caña progrese, quema que ocasionó pérdidas económicas para nosotros y que acabamos de denunciar ( ).
A partir del 4 de abril de 2011 envié un trabajador a la zona en varias oportunidades para que hiciera un recorrido de la parte alta, encontrando en la zona invadida hace un año, cuatro o cinco cambuches ya construidos y más de 15 parcelas con cultivos varios, especiálmente coca y marihuana ( )' 13. El 30 de julio de 2011, Miguel Guillermo Guerrero, Leib radicó oficio ante la alcaldía municipal de Caloto, con copia a la lnspeçción de Policía de Caloto, en el que solicitó información sobre el proceso policivo, "pues a pesar de oficiarse al inspector de policía del Corre gimientó el Palo para que proceda con el cumplimiento de la sentencia citada anteriormente, hasta la fecha la situación perturbadora continúa incluso con más influencia, observando con preocupación que el perjuicio cada vez acrece habiendo transcurrido un año y nueve meses aproximadamente desde que, se profirió sentencia sin restablecerse el derecho"34. 14.
El 5 de agosto de 2011, Miguel Guillermo Guerrro Leib suscribió un oficio dirigido al Ingenio la Cabaña S.A. en el que señaló que por motivos de fuerza mayor se dará por terminado el contrato de venta de caña, debido a la situación de seguridad de la zona, invasión de tierras, amenazas y daños a cultivos. En efecto, el 8 de agosto de 2011, las partes contratantes suscribieron la terminación anticipada del contrato de compra de caña. En este último documento quedó registrado que la terminación se daba por mutuo acuerdo, sin especificar las razones35. 15.
El 23 de junio de 2015, Tomás Llano Domínguéz, representante legal del Ingenio La Cabaña, rindió declaración ante el Tribunal Administrativo del Cauca, quien, a la pregunta "ide qué manera afectó la quema y tala de árboles en la hacienda Barroco/orado, el contrato de compra venta de caña suscrito con los copropietarios de la Hacienda,,y el Ingenio La Cabaña?", respondió: "en la tala de bosques no nos afectó, nos afectó en que nos invadieron el predio que teníamos del contrato de compra de caña, en ese predio nos afectó (sic) nos invadieron para la cosecha teníamos que ir acompañados del Ejército y de la seguridad del irgenio para poder entrar por la caña hasta que llegó el momento en que no pudimos entrar a cosechar' 6. 16.
En la misma fecha, Luis Alberto Villalobos, trabajador de la Hacienda Campobello, en su declaración jurada relató: "lá invasiones se empezaron desde la parte alta en un bosque que había de reerva forestal, de ahí fueron avanzando en la parte que estaba cultivada en caña, ya vinieron quemas de Oficio solicitando información, f. 61, c. 2. 35 Terminación anticipada de contrato de compra de caña, f. 70, c. 2. 36 Diligencia de recepción de testimonio de Tomás Llano Domínguez ante el Tribunal Administrativo del Cauca, f. 102, c. 4. 14 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros cultivos de caña, comenzaron a llegar a la casa en donde yo vivía a preguntar por el señor Miguel Guerrero ya decir que le iban a invadir y a pedir que tenía que colaborar, [que] cómo hacían para entrevistar/o, hasta ahí llegaron al punto de cosechar/es unas cañas, luego fueron las denuncias de él y las visitas de los inspectores para saber si había invasiones".
A la pregunta: " ( ) esas personas eran integrantes de grupos al margen de la ley o de qué gremio hacían parte?", respondió: "reservas campesinas" PREGUNTADO: ¿Cómo le consta a usted que eran integrantes de reservas campesinas?, RESPONDIO: porque era lo que ellos manifestaban' 7. Según lo planteado en la demanda, el daño tuvo origen en los actos perturbadores cometidos por terceros indeterminados cuya prolongación es atribuible a la falta de ejecución de la sentencia emitida por el inspector de policía de Caloto, en la que ordenó el cese de las conductas perturbadoras en el predio de propiedad de los demandantes con el fin de restablecer el orden.
Esto, por cuanto, tres meses después de haberse proferido la sentencia de querella y, comunicado al comandante de la policía la necesidad de adelantar acciones para la protección del bien inmueble, ante el ingreso de personas que efectuaban acciones de tala y quema del bosque, el propietario del bien puso en conocimiento de la inspección de policía las labores de deforestación al interior del predio, por lo que solicitó la intervención de la fuerza pública y, aunque el inspector de policía del corregimiento El Palo, quien tenía la competencia jurisdiccional para actuar, fue informado, con el fin de solicitarle el acompañamiento en una diligencia de desalojo, esta nunca ocurrió y esta situación se prolongó durante más de un año, al cabo del cual, los propietarios del bien adoptaron medidas como la terminación anticipada del contrato de caña suscrito con el Ingenio La Cabaña y la venta parcial del terreno. Los supuestos de hecho que enmarcan el presente caso han sido analizados por la jurisprudencia como responsabilidad del Estado por ocupaciones por particulares ajenos a la administración, cuya evolución jurisprudencia¡ fue recopilada en la sentencia de la Corte Constitucional SU- 157 de 2022, con ocasión de la revisión de dos asuntos en los que propietarios particulares de inmuebles emprendieron acciones administrativas, penales y/o policivas, con el propósito de obtener la protección de la tenencia material de los predios, la cual resultó afectada como consecuencia de ocupaciones de hecho por parte de terceros.
En las sentencias estudiadas por la Corte se analizó la responsabilidad extracontractual derivada de la ocupación efectuada por terceros ajenos al Estado, pero en cuya consolidación se ven involucradas autoridades, supuesto que ha sido estudiado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo títulos de imputación como la falla en el servicio, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y el daño especial, y que han tenido como punto en común, la exigencia del cumplimiento, por parte de los demandantes, de una carga mínima en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para la protección de los derechos involucrados.
En el primer supuesto, la responsabilidad puede encontrar fundamento en una falla en el servicio, cuando se -demuestre la omisión injustificada, o la "negligencia de agentes públicos encargados de la protección de los derechos de propiedad y posesión, que permitan la consolídación de ocupaciones irregulares a favor de 37 Diligencia de recepción de testimonio de Luis Alberto Villalobos ante el Tribunal Administrativo del Cauca, f. 104, c. 4. 15 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros terceras personas con la subsecuente pérdida de derechos de los legítimos propietarios".
Conforme con las decisiones contencioso: administrativas estudiadas por la Corte, dentro del marco del régimen subjetivo de responsabilidad, al propietario del bien afectado le corresponde demostrar la pérdida de la posesión, así como la diligencia en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para evitar el daño. Por último, silo que se debate en el proceso es la pérdida de dominio sobre el bien, se hace menester que la parte interesada acredite haber agotado el trámite de las acciones dispuestas en el ordenamiento jurídico para el restablecimiento del derecho de propiedad.
Otro escenario en el que la jurisprudencia de la Secpión Tercera ha imputado la responsabilidad por ocupaciones ajenas a la administración, es el que corresponde a la configuración de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por dilación dentro del proceso policivo adelantado mediante querella. En este supuesto, la imputación de responsabilidad depende de la demostración de una actuación negligente al interior del proceso, que sea la causa de la final pérdida de tenencia del bien38.
Finalmente, en sentencias proferidas con posterioridd al año 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado previó la posibilidad, excepcional de aplicar un régimen objetivo de responsabilidad por daño especial bajo las siguientes reglas: "(1) se configura en los eventos en los que no se comprobó la ocurrencia de una falla en el servicio, ya que (u) la omisión en la protección de la posesión está justificada, pues (iii) las actuaciones dirigidas a lá restitución del predio son imposibles de efectuar por razones de interés general o de orden público y social, como la protección de sujetos de especial protección constitucional, la atención a desastres o la garantía a la vida y seguridad de funcionarios públicos.
En estos eventos, (iv) la responsabilidad patrimonial del Estado se sustenta en el desequilibrio de las cargas públicas, dado que el demandante tuvo que asumir una carga excesiva que afectó la posesión del predio y su derecho a la tutela judicial efectiva. En cualquier caso,, la configuración de este título de imputación se determina conforme con 'una carga mínima de diligencia del demandante en presentar y promover los mecanismos administrativos y judiciales de defensa procedentes para la protección de sus intereses' De esta forma, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido indemnización de perjuicios por daños causados con ocupaciones efectuadas por 38 Por ejemplo, en sentencia de la Sección Tercera de la Sala de16 Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 12915, C.P. María Elena GiraldoGómez, Ia demandante presentó querella policiva para que se diera inicio al proceso de lanzamiento, y en la providencia que admitió la solicitud, expedida por fuera del término legal, se comisionó al Inspector Séptimo de Policía para que adelantara las actuaciones que resultaran necesarias.
Sin embargo, dicho funcionario notificó la admisión de la querella a solo 2 de los tres ocupantes, situación que imposibilitó continuar con el proceso policivo". Por otra parte, en sentencia de la Sección Tercera - Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de abril de 2012, expediente 22248, C.P. Stelia Conto Diaz del Castillo, "el demandante adujo que una porción de su inmueble fue ocupada por un grupo indeterminado de personas, razón por la cual instauró querella ppliciva por ocupación de hecho en diciembre de 1995.
Dentro de este trámite, la alcaldía profirió ordeñ de desalojo en marzo de 1996, pero la diligencia fue suspendida, ya que (i) el funcionario encarado consideró que era necesario determinar con mayor precisión el área del terreno que había sido invadida; y (u) los ocupantes se opusieron al desalojo, ya que alegaron ser poseedores legítimos., de dicho lote.
Posteriormente, la inspección de policía volvió a agendar la diligencia para febrero de 1997, pero el querellante no acudió y por ese motivo no pudo ser ejecutada". 16 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros particulares, bajo un régimen objetivo de responsabilidad, en casos en los que se encontró que las medidas para obtener la restitución de la posesión resultaban imposibles de cumplir en atención a situaciones relacionadas con la alteración del orden público o la existencia de conflictos sociales en la zona, en el entendido de que el propietario del bien sufre un daño en virtud de un desequilibrio de las cargas públicas.
En cualquier caso, para que se configure la responsabilidad por un daño causado por una ocupación efectuada por particulares, es preciso encontrar acreditada la pérdida de derecho de dominio sobre el bien ocupado, la diligencia por parte del propietario al adelantar las acciones legales pertinentes para la recuperación del bien y la falta de adopción de medidas correctivas por parte de los órganos competentes para el restablecimiento de la posesión. Esto, sin perjuicio de los impedimentos que puedan existir para hacer efectivas dichas medidas.
En el presente caso, el procedimiento adelantado mediante querella fue el establecido en el Decreto 747 de 1992, para la protección de los predios por perturbación a la posesión, dado que se trataba de un bien rural que estaba siendo explotado económicamente por los propietarios demandantes. Esto, por cuanto, ante las ocupaciones de hecho que se venían presentando en fincas agrícolas a lo largo de todo el país y, las reclamaciones de los dueños de los terrenos afectados ante las autoridades locales y regionales para la protección de sus inmuebles, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 189 numeral 4° de la Constitución Política, profirió el decreto ordinario 747 de 1992, en el cual estableció una acción de protección policiva que permitía solicitar al alcalde, como máxima autoridad municipal de policía, la protección de un predio frente a la perturbación de terceros, para lograr el restablecimiento de la situación existente antes de la intrusión. El Decreto 747 de 1992 estableció: "Artículo 1° La persona que explote económicamente un predio agrario, según el artículo 2° de la Ley 41 de 1973 y disposiciones concordantes, que hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente de la tenencia material del mismo, sin que medie su consentimiento expreso o tácito, u orden de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, sin perjuicio de la acción que pueda intentar ante el juez para que se efectúe el lanzamiento por ocupación de hecho, podrá solicitar al alcalde o funcionario en quien se haya delegado esta función, la protección de su predio con el objeto de que dentro de los tres días calendario siguientes se restablezca y mantenqa la situación que existía antes de la invasión. Artículo 20 Las medidas que dicten las autoridades de policía serán provisionales, en consecuencia no constituyen obstáculo para la intervención del respectivo juez y se mantendrán mientras este no decida otra cosa".
Como se lee, el mencionado decreto aclara que la acción policiva deberá ejercerse como medida provisional para el desalojo de los perturbadores, sin perjuicio del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que podría adelantarse ante las autoridades judiciales frente a la posible pérdida de la posesión del bien. Es decir, que la acción policiva ejercida por los aquí demandantes mediante querella no tenía la vocación para la recuperación de la posesión del bien, cuando esta se viera afectada, pues las autoridades de policía solo estaban obligadas a restablecer el orden de manera provisional, lo que no impedía a los propietarios ejercer las 11 Por el cual se dictan medidas pblicivas con el fin de prevenir las invasiones en predios rurales que están ocasionando la alteración del orden público interno en algunos departamentos. 17 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros correspondientes acciones judiciales al ver amenazada la tenencia material de su predio.
Para la configuración del daño por pérdida de la posesión de un bien inmueble, la jurisprudencia de esta Sección ha establecido que es necesario que la parte afectada hubiere agotado los mecanismos civiles establecidos para la recuperación de la posesión, de lo contrario no habría lugar a la çpnfiguración del daño por afectación a este derecho.
Esto, por cuanto, el procedimiento adelantado mediante querella, para el amparo contra actos perturbadores de la posesión fue establecido para el restablecimiento del orden de manera provisional, pero no para la protección de los derechos reales sobre el bien afectado. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado: "Estos procedimientos policivos son actuaciones en las que se despliega la función de policía para preservar el orden público y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia ( ). [E]l éxito o fracaso del querellante en esa actuación no impide que el mismo asunto pueda tramitarse ante 'él juez civil, sobre todo en los eventos en que dicho trámite no sea eficaz en la protección de la posesión, caso en el cual el afectado puede ejercer, en aras de la protección de su derecho, la acción posesoria o la acción reivindicatoria, según sepa el caso`.
Por tanto, como en el presente caso no se demostró qúe los propietarios del bien inmueble hubieran adelantado las acciones civiles pertinentes para la recuperación de su posesión, la Sala desestimará las pretensiones encaminadas al resarcimiento de los perjuicios derivados de la pérdida de posesión del bien, por cuanto el procedimiento policivo adelantado fue ineficaz frente a la posibilidad de restablecer el orden alterado con la perturbación efectuada por terceros indeterminados, pero no tenía la vocación de proteger el derecho de posesión que finalmente la parte actora consideró afectado, sin que se adelantaran las acciones judiciales para realizar un lanzamiento por ocupación de hecho o las acciones civiles existentes en el ordenamiento jurídico para la protección efectiva del derecho conculcado.
Ahora, respecto del daño a los cultivos de caña, la Sala encuentra que Miguel Guillermo Guerrero Leib presentó una nueva querella, el 29 de abril de 2011, debido a que además de la invasión permanente en la parte alta del predio, se presentaron amenazas para el desarrollo del cultivo de caña de su propiedad. Sobre la existencia del cultivo de caña, la Sala encuentra que, en efecto, la parte actora suscribió contrato para su venta el 28 de febrero de 2007 con el Ingenio La Cabaña S.A., en el que los poseedores del predio se obligaron a sembrar y cultivar caña de azúcar por su entera cuenta y riesgo, en23 hectáreas del predio denominado Campobello, para venderle al comprador la totalidad de los frutos presentes y futuros, quien, a su vez, se obligó a comprar la totalidad de dichos frutos, efectuando, por su cuenta, el corte, alce y transporte de los frutos de las cañas, desde el predio hasta la fábrica.
En el contrato se pactó un precio por los primeros 5 años, aunque su duración sería de 15 años, contados a partir del 1 de enero del 2006, hasta el 31 de diciembre del año 2020. También obra en el expediente la terminación anticipada del contrato de venta de caña, en cuyas cláusulas quedó establecido que la terminación se dio por un acuerdo devoluntades, y la copia de la 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de marzo de 2021, expediente 46197. 18 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Miguel Guillermo Guerrero Leib y otros promesa de compraventa sobre los predios que integran la hacienda Campobello de propiedad de los demandantes41.
De lo relatado por Miguel Guillermo Guerrero Leib en la nueva querella se desprende que luego de los actos de perturbación a la posesión que se presentaron en el 2009, se consolidó una ocupación de hecho, pues, según lo denunciado, ya en el 2011 se encontraron cambuches y cultivos en la parte alta del predio. Además, según el querellante, los ocupantes intentaron cosechar los cultivos de caña e impedir las labores de agricultura mediante amenazas, lo que, de acuerdo con las pretensiones de la demanda aquí estudiada, implicó la terminación anticipada del contrato para la venta de caña suscrito por los actores y, finalmente, la venta de la parte del predio no invadida, por debajo del precio del mercado.
En este punto, cabe aclarar que la sentencia proferida en el procedimiento policivo iniciado con ocasión de los actos de perturbación que se presentaron en la parte alta del predio en el año 2009 no incluyó la protección del predio frente a la ocupación de hecho que se presentó progresivamente, como tampoco de la afectación a los cultivos de caña que para esa época aún no se había presentado.
Por tanto, frente a los nuevos hechos en contra de los cultivos de caña, el demandante Miguel Guillermo Guerrero Leib presentó nuevamente querella, en la que denunció directamente a la comunidad y reservas campesinas de la vereda El Carmelo, no solo de haber hecho asentamientos y cultivos en la parte alta del predio, sino de impedir la cosecha de la caña mediante amenazas.
Sin embargo, en el proceso no se conoce cuál fue el resultado de la querella presentada una vez se denunció la ocupación, como tampoco, si se ejercieron otras acciones de índole judicial para el restablecimiento del derecho de posesión, teniendo en cuenta que, para ese momento, ya se tenía conocimiento de la ocupación de hecho ejercida por las comunidades campesinas de la región. Aunado a lo anterior, los elementos de prueba aportados al expediente dan cuenta de que los demandantes ejercieron la disposición que tenían de sus derechos sobre los bienes, pues obra promesa de compraventa sobre el terreno en el que tenían los cultivos de caña, así como la terminación anticipada del contrato de venta, por un acuerdo de voluntades entre las partes.
Dicho esto, la Sala concluye que el daño sufrido por los demandantes no puede ser atribuido a la falta de cumplimiento de la orden de cese a la perturbación emitida por el inspector de policía municipal en el 2009, como se planteó en la demanda, pues ante el escalamiento de la situación a una ocupación de hecho a lo largo de los años, la acción idónea para la protección del derecho de posesión sobre el predio era, como la ley lo indicaba, una de índole judicial para lograr la realización de un lanzamiento por ocupación de hecho y, por otro lado, una civil para lograr la reivindicación de los derechos reales sobre el inmueble.
Y, como se expuso, para la configuración de la responsabilidad extracontractual por la ocupación por parte de particulares es necesario que los afectados demuestren haber agotado las vías judiciales para el restablecimiento de sus derechos lo cual no se encontró demostrado. Por consiguiente, la Sala revocará la decisión de primera instancia en la que el Tribunal Administrativo del Casanare accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, en su lugar, negará tales pretensiones. 41 Copia promesa de compraventa hacienda Campobello, f. 77 a 88, c. 2. 19 Radicado: 190012331753201200004 01 (60252) Demandante: Migué! Guillermo Guerrero Leib y otros V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de. lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y porautoridad déla ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, el 1 de junio de 2017 y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO S,, LUQUE Magistrado Magistrado Aclaración de voto. Cfr. Rad. 45.655-19 #2 R2 20