CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02470-011 Demandantes: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Vinculado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sección Quinta del Consejo de Estado Acción: Tutela Derechos: Debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al juez natural y al acceso a cargos públicos Decisión: Confirma Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en la acción de tutela incoada por Francisco Javier García Londoño, en contra del Consejo de Estado-Sección Primera por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al juez natural y al acceso a cargos públicos.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada; luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
La parte actora interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 2 de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al juez natural y al acceso a cargos públicos.
Por consiguiente, solicitó: 1. Que se deje sin efectos el fallo dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado con Radicación: 11001-03-15-000-2024-06125-00 de fecha 21 de febrero de 2025. 2. Que como consecuencia de lo anterior, se profiera una nueva Sentencia Judicial, en la cual teniendo en cuenta los argumentos jurídicos planteados en el escrito de acción de tutela dentro del radicado 2024-06125-00 y el presente escrito de acción de tutela, se amparen mis derechos fundamentales invocados como vulnerados por la Sección Primera del Consejo de Estado con Radicación: 11001-03-15-000-2024-06125-00 de fecha 21 de febrero de 2025: i) DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y AL JUEZ NATURAL. ii) DERECHO A LA IGUALDAD. iii) DERECHO A EJERCER CARGO PÚBLICO EN CARRERA ADMINISTRATIVA.
IV) DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. 3. QUE, COMO CONSECUENCIA DEL AMPARO DE MIS DERECHOS FUNDAMENTALES INVOCADOS, SE ME REINTEGRE A MI CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA DIAN SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD PARA TODOS LOS EFECTOS LABORALES Y LEGALES. 1.3 Hechos2. El 28 de marzo de 2019, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió una sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2012-00372-00, providencia que se constituye como el acto judicial central que el accionante busca impugnar de manera persistente al haber acudido a la acción de tutela en 29 ocasiones distintas bajo distintos argumentos3.
Con posterioridad, el señor García Londoño formuló tres acciones de tutela que fueron conocidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, con radicados 2019-03444-01, 2023-01080-00 y 2024-06125-00, todas dirigidas contra la sentencia de 2019. Frente al último proceso, la accionada emitió la sentencia de primera instancia el 12 de diciembre de 2024, en la que declaró que se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y la temeridad, al encontrar identidad de partes, hechos y pretensiones con las tutelas previas que ya fueron falladas. 1.4 Argumentos de la tutela.
La parte actora manifestó que los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en una «vía de hecho» al no declararse impedidos para conocer y 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. 3 El actor, a la fecha, ha presentado las siguientes acciones de tutela ante el Consejo de Estado: 2025-04941-00; 2025-03256-00; 2025-03173-00; 2025-02968-00; 2025-02648-00; 2025-02470-00; 2025-02472-00; 2025-02218-00; 2025-01352-00; 2025-01180-00; 2025-01026-00; 2025-00788-00; 2025-00727-00; 2025-00541-00; 2025-00007-00; 2024-07030-00; 2024-06920-00; 2024-06125-00; 2024-05185-00; 2024-04622-00; 2024-02493-00; 2023-04221-00; 2023-03293-00; 2023-02698-00; 2023-01080-00; 2022-06171-00; 2022-02768-00; 2021-08662-00; 2019-03444-00.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 3 fallar la tutela de radicado 2024-06125-00, ya que ellos habían fallado las tutelas anteriores del 2019 y 2023 que versaban sobre el mismo asunto nuclear: la sentencia de 2019, por lo que violaron el deber de declararse impedidos para conocer la tutela de 2024.
Sostuvo que, el numeral 4° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión expresa el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, establece como causal de impedimento que el funcionario judicial «haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso» y las sentencias judiciales accionadas en efecto son una manera de brindar consejo u opinión. Igualmente, argumentó que la sentencia cuestionada constituye cosa juzgada fraudulenta, según los parámetros de la sentencia SU-627 de 2015 de la Corte Constitucional, por: 1.
Fraude del Juez: el fraude se materializó porque el juez adoptó una decisión «derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial» al omitir declararse impedidos. 2. Cumplimiento de requisitos para tutela contra tutela: alegó cumplir con todos los requisitos generales y específicos (identidad procesal, pruebas claras de fraude y ausencia de otro mecanismo) para que proceda esta acción de tutela contra la sentencia de tutela anterior.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de auto del 19 de junio del 20254, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado como accionado; y vinculó a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y a la Sección Quinta del Consejo de Estado, como terceros con interés. 2.1 Contestaciones de la acción. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 24.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 4 2.1.1 El Consejo de Estado, Sección Primera5 indicó que la acción de tutela que nos ocupa es improcedente, dado que, va dirigida contra otro mecanismo de la misma naturaleza, lo que se encuentra expresamente prohibido; adicionalmente, manifestó que el actor no indicó ante los jueces cuestionados que aquellos tuviesen alguna razón para declararse impedidos de conocer el expediente de radicado 11001-03-15-000-2024- 06125-00, por lo que no habría agotado sus mecanismos ordinarios de defensa. 2.1.1 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN6 realizó un recuento de 20 acciones de tutela de similares contornos a la que nos ocupa, que han sido presentadas por el accionante contra distintas salas del Consejo de Estado, pero, además, comentó que en el presente caso no se configuran elementos suficientes como para indicar la existencia de un vicio o fraude, sino que se pretende reabrir el debate ya culminado en el 2019. 2.1.1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B7 manifestó que el actor ya ha tramitado una cantidad elevada y diversa de acciones de tutela que en últimas buscan reabrir un debate culminado hace varios años sobre su desvinculación de la DIAN.
Por lo demás, comentó que el asunto de marras era abiertamente improcedente, dado que, no logró demostrar la configuración de fraude en la acción de tutela del asunto. Los demás vinculados no se pronunciaron sobre esta acción de tutela. 2.2 Sentencia de primera instancia8 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante fallo del 11 de julio del 2025 declaró improcedente el amparo solicitado por el actor, por tratarse de una tutela contra tutela y no haber demostrado la configuración del fraude.
Para soportar esta decisión, manifestó que: 36. Al respecto, si bien el accionante sostiene que los magistrados de la Sección Primera de esta corporación se encontraban impedidos para proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2024, dicha situación no puede considerarse como un fraude, error inducido o un hecho nuevo que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela contra demandas de la misma naturaleza.
Además, la recusación en tutela no procede en ningún caso, conforme lo establece el Decreto 2591 de 1991. 37. Así las cosas, de conformidad con lo anterior, la Subsección declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. Sin embargo, esta Sala desea llamar la atención al actor para que no acuda a la acción de tutela con el fin de cuestionar otras decisiones de igual naturaleza, sin seguir ni cumplir las causales excepcionales que la 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 30. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 31. 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 31. 8 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 36.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 5 jurisprudencia constitucional ha configurado para impugnar una providencia expedida en el procedimiento de amparo de derechos fundamentales. 2.3 Impugnación9 Inconforme con esa decisión, el actor la impugnó, para lo que insistió en la configuración de un fraude por parte de los operadores judiciales al haberse pronunciado en un caso anterior presentado por el mismo accionante: Es forzoso volver a señalar, por la trascendencia jurídica en el presente proceso constitucional, que: La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que el impedimento por haber manifestado opinión sobre el asunto materia del proceso, consagrado en el numeral 4° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, no refiere a cualquier opinión sobre el objeto del proceso.
En efecto, la jurisprudencia de esa Corporación ha determinado que el concepto que se emita debe cumplir con dos requisitos: (i) haberse producido extraprocesalmente; y (ii) ser sustancial, de manera que constituya una barrera que comprometa el juicio del juzgador y le impida actuar con libertad e imparcialidad. En relación con el primero de estos presupuestos, la jurisprudencia de ese Tribunal ha establecido que la exigencia consistente en que el concepto haya sido proferido por fuera del proceso, implica que éste sea expresado en circunstancias y oportunidades diferentes a aquella que prevé la legislación procesal para el asunto del cual se debe conocer funcionalmente.
En el presente caso, el primer requisito se cumple, toda vez que, el concepto se emitió en otro proceso constitucional diferente al radicado 2024-06125-00; en efecto, el concepto se emitió en los fallos de tutela con radicados números 11001-03-15-000-2019-03444-01 y 11001-03-15-000-2023- 01080-00. En cuanto al segundo de los requisitos mencionados, la misma autoridad judicial ha establecido que para que una opinión tenga la entidad suficiente para generar la separación del juez del conocimiento del proceso, debe ser sustancial, es decir, “que vincule al funcionario judicial con el asunto sometido a su consideración al punto que le impida actuar con la imparcialidad y ponderación que de él espera el conglomerado social, y particularmente los sujetos procesales que intervienen en la actuación”.
En ese orden de ideas, lo sustancial se identifica con el fondo de la pretensión o de la relación jurídica materia de debate. En esa medida, se entiende que la opinión es vinculante cuando el funcionario judicial que la emitió queda sujeto a ella, de modo que en adelante no puede ignorarla o modificarla sin incurrir en contradicción. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 201913 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 9 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 40. 10 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 12 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 13 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 6 3.2 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, se deberá establecer si el Consejo de Estado- Sección Primera vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante al no declararse impedido para conocer y fallar la acción de tutela radicada con el núm. 2024- 06125-00, pese a que sus magistrados ya se habían pronunciado sustancialmente sobre el mismo asunto nuclear (la sentencia de 2019), en procesos de tutela anteriores (radicados 2019-03444-01 y 2023-01080-00), configurando así la causal de impedimento prevista en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho14. 3.4 La acción de tutela contra providencia judicial. La jurisprudencia constitucional ha identificado con claridad la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, 14 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 7 entre las cuales, están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra providencia judicial y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 8 probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales15; sin embargo, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201216, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos17. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: 15 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 17 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 9 (ii) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, juez natural y acceso a cargos públicos de la parte actora;
(iii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno por tratarse de una sentencia de tutela de primera instancia, contra la cual se interpuso una impugnación; (iv) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (v) el requisito de inmediatez se satisface, por cuanto la providencia atacada quedó ejecutoriada el 20 de enero de 202518 y la solicitud de amparo se presentó el 29 de abril de 2025, es decir, dentro de los 6 meses y, (vi) la providencia acusada desató una acción de tutela.
Las pretensiones elevadas por el actor, en su escrito de demanda, van encaminadas a infirmar otra acción de tutela, lo que configura de manera expresa la imposibilidad de estudiar el fondo del asunto, en razón a la improcedencia del mecanismo constitucional. Frente a ello, no habría más consideraciones que adelantar, de no ser porque la Corte Constitucional en la sentencia SU-245 de 202119 indicó que existe un elemento a tener en cuenta al momento de estudiar la procedibilidad de este tipo de solicitudes de amparo, siendo este la cosa juzgada fraudulenta: […] la acción de tutela contra sentencias de tutela procede de manera excepcional cuando se configura el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta.
Esta última se produce cuando una acción de tutela no ha sido seleccionada para revisión por la Corte Constitucional y finaliza el término de insistencia de los magistrados, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La consecuencia de la exclusión de un caso de la revisión de la Corte es la firmeza jurídica del último fallo que se haya adoptado en sede de instancia, el cual cobra entonces ejecutoria formal y material.
De este modo, la sentencia mediante la cual se ha resuelto el asunto concreto hace tránsito a cosa juzgada constitucional. Según se puede evidenciar en la página de la Corte Constitucional, al expediente cuestionado se le asignó el consecutivo T11097640 en dicha corporación. Asimismo, en la página de la Secretaría General de la misma Corte, se puede verificar que en junio se emitió el auto que determinó abstenerse de revisar el expediente del asunto y, habiendo transcurrido el término de insistencia, la decisión se encuentra en firme, por lo que sería procedente analizar el fraude en la cosa juzgada. 18 Índice 19 del expediente con radicado 11001-03-15-000-2024-06125-00, visible en el aplicativo Samai en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202406125001100103. 19 M.P. Diana Fajardo Rivera Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 10 Ahora bien, el demandante señala que, en el presente asunto, se configura una actuación fraudulenta, toda vez que, los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado no se declararon impedidos para conocer del trámite constitucional cuestionado, a pesar de haber decidido otra acción de tutela dirigida contra la misma sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-03-25-000-2012-00372-00.
Al respecto, la Sala no encuentra que el demandante hubiera sustentado de manera suficiente la configuración del fraude, pues, no señaló argumento adicional al que se mencionó en el párrafo precedente, el cual, debe decirse, no es suficiente para determinar el fraude alegado. Sobre ello, debe reiterarse que, tanto la carga probatoria como la argumentativa20 exigida para cuestionar la legitimidad de las sentencias judiciales emitidas por altas cortes es exigente, de modo que, no se atente de manera indiscriminada contra el principio de seguridad jurídica: 80.
El fraude en las actuaciones procesales se presenta en aquellos eventos en los que las partes o el juez usan el “proceso con fines ilegales o dolosos” y con ello afectan los derechos de terceros y atentan “contra el bien social de la administración de justicia”. La Corte Constitucional ha precisado que “el fraude puede ser cometido, por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto”.
Así mismo, ha indicado, que el fraude puede presentarse durante el proceso de tutela o puede materializarse directamente en las sentencias de instancia. Existe fraude en los fallos de tutela cuando (i) estos se profieren “con fines ilegales ligados a una intención dolosa”; (ii) la providencia es resultado “de un negocio fraudulento [efectuado] a través de medios procesales, que implican un 20 Corte Constitucional, sentencia SU 2015 del 2022: «[…] la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Se destaca que este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista especialmente, cuando se trata de una tutela contra una sentencia de una alta corte» Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 11 perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad” o (iii) el juez de tutela adopta una decisión “derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial”.
En estos casos, el fallo de tutela debe ser revertido en el entendido de que la Constitución no permite la consolidación de situaciones “espurias” o “dolosas”, bajo el argumento de “la obediencia ciega a las situaciones juzgadas”. No obstante, el actor no presentó, en esta oportunidad, elementos de prueba que permitieran identificar el fin ilegal y doloso de la conducta indicada y tampoco aportó pruebas directas o indirectas del negocio fraudulento o que se haya aplicado una interpretación abiertamente contraria a los principios y estándares constitucionales contrarios a la buena fe judicial, de modo que, no existen consideraciones mínimas sobre la configuración de fraude en la sentencia cuestionada.
Por ello, la Sala no evidencia la manera en que la declaratoria de inhabilidad habría configurado el fraude mencionado; lo que sí se observa de manera clara, es un evidente afán en obtener una decisión favorable sobre las pretensiones de la demanda dentro del radicado 2012-00372-00, como se puede apreciar en el tercer punto de las pretensiones de esta acción, lo que en ningún caso permite estructurar el defecto atribuido a la providencia judicial.
Ha de recordarse que, la buena fe se presume y desvirtuarla le corresponde a quien alega la conducta fraudulenta. En resumen, dado que, no se colman los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, por ir dirigida contra otro mecanismo de la misma naturaleza y no se ha demostrado la configuración de la cosa juzgada fraudulenta, esta Sala deberá confirmar la improcedencia determinada por el A Quo.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, y al no superar los requisitos de procedibilidad, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de julio del 2025 emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02470-01 Demandante: Francisco Javier García Londoño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera 12 SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO