Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Fallo de segunda instancia _____________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - -Subsección A), que negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora María Clara Ballesteros Rodríguez., por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para solicitar la nulidad No. S-2015-78555 del 02 de junio de 2015 el cual indica que no es procedente realizar la liquidación de las cesantías con régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a reliquidar y pagar las cesantías con aplicación del régimen de retroactividad de conformidad con lo previsto por la Ley 91 de 1989; ii) el valor de la diferencia que resulte de la reliquidación de la prestación social; iii) la indexación de las sumas adeudadas; iv) los intereses moratorios; y v) el cumplimiento del fallo.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora María Clara Ballesteros Rodríguez fue nombrada por la Alcaldía de Bogotá, mediante decreto de nombramiento en propiedad No. 202 del 1° de febrero de 1993. Su posesión se realizó el 8 de febrero de 1993. La señora Ballesteros Rodríguez, el 4 de mayo de 2015 solicitó ante la Secretaria de Educación de Bogotá- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-el reconocimiento del régimen de retroactividad en las cesantías.
Mediante Oficio No. S-2015-78555 del 02 de junio de 2015, se informó que «no se puede acceder a su solicitud por cuanto las cesantías se liquidaron conforme a la ley». 1.2. Normas violadas y concepto de violación. El actor invocó como normas violadas, de la Constitución Política de Colombia, los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 53, 58, 228 y 336.
Las Leyes 4 de 1992, 6 de 1946, 65 de 1946, 5 de 1969, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994. Los Decretos 1160 de 1947, 1498 de 1986 y 1919 de 2002. Señaló que la accionante viene prestando sus servicios desde el 8 de febrero de 1993, y se ha venido desempeñando en forma ininterrumpida como docente territorial, por tanto, las cesantías de los docentes territoriales vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996 se liquidan con retroactividad. 2.
Contestación de la demanda. Según informe de la Secretaría de la Sección Segunda, Subsección A, la entidad demandada no presentó escrito de contestación. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda – Subsección A) mediante sentencia proferida el 27 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda.
Expuso, en síntesis, lo siguiente: […] teniendo en cuenta que la señora Adriana Mercedes Ramos, tomó posesión del cargo el 31 de julio de 1990, es claro que para el presente caso le es aplicable lo dispuesto en el literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece en relación a las cesantías un sistema anualizado, relativo al reconcomiendo y pago de un interés anual sobre el saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad.
Es importante resaltar que, la valoración de las pruebas que realizó el a quo fue sobre documentos no relacionados con la demandante; asimismo, desarrolló un argumento del escrito de demanda que no coinciden con el del presente caso. En la conclusión y en la parte resolutiva si se relaciona a la ahora demandante. 4. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Solicitó tener en cuenta los tiempos laborados por la demandante, anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 ya que fue nombrada como docente por la Secretaria de Educación de Bogota, bajo la modalidad de docente con vinculación como docente Interina durante el año lectivo de 1986 y posteriormente con vinculación temporal tiempo completo para los años lectivos de 1987 a 1992, como consta en el Certificado de Historia Laboral allegado al expediente.
Cuando la demandante fue nombrada como docente en propiedad por la Alcaldía Mayor de Bogota, mediante Resolución 202 del 1° de febrero de 1993, y tomó posesión el 8 de febrero de 1993, no concurrió el fenómeno de solución de continuidad, pues los intervalos entre periodo y periodo, coinciden con el cese de actividades escolares por vacaciones obligatorias de los estudiantes y de la planta docente. 5.
Trámite del recurso. Mediante auto del 21 de noviembre de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público, podían pronunciarse sobre la alzada.
Las partes guardaron silencio. El Ministerio Público en esta oportunidad no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora María Clara Ballesteros Rodríguez para efectos de reconocimiento de sus cesantías le es aplicable el régimen retroactivo previsto en la Ley 6 de 1945 teniendo en cuenta su vinculación en el año 1986 o si, por el contrario, es destinatario de la Ley 91 de 1989 y, por consiguiente, se encuentra bajo el sistema de liquidación anualizada.
Para resolver el presente asunto la Sala analizará el sistema de liquidación de cesantías de los docentes conforme la Ley 91 de 1989, para luego, entrar a resolver el caso en concreto. 2.1. Marco normativo Régimen de cesantías aplicable a los empleados públicos. La Ley 6ª de 1945, en el artículo 17, determinó que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1 de enero de 1942.
Mediante el artículo 1 del Decreto 2767 de 1945 se extendieron la totalidad de las prestaciones sociales previstas en el artículo 17 de la Ley 6 de 1945 a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, lo que incluyó el auxilio de cesantías. Posteriormente, la Ley 65 de 20 de diciembre de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías, beneficios que también fueron extendidos a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios y así, el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946 fijó los parámetros para su liquidación; y el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1947 previó que tendría derecho a dicho auxilio el empleado inscrito o no en carrera administrativa, sea cual fuere la causa de su retiro, aclarando que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso.
De lo anterior, se establece que este régimen de cesantías era de carácter retroactivo, por cuanto para su liquidación se tenía en cuenta todo el tiempo de servicio y el último salario devengado. El Decreto 3118 de 1968, creó el Fondo Nacional del Ahorro, FNA, como un establecimiento público vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico.
El mencionado decreto, ordenó adicionalmente, que se debían liquidar y entregar al Fondo Nacional del Ahorro las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado del orden nacional, con excepción de las de los miembros de las cámaras legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional.
Así, en relación con la liquidación de las cesantías, en el artículo 27 del citado decreto, formuló: «[…] Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. […]» De igual manera, con el mentado decreto se inició en el sector público el desmonte de la retroactividad de las cesantías para dar paso al sistema de liquidación anualizado, que en principio no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías dispuesto en las Leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo, no obstante, con las disposiciones que modificaron su naturaleza y cobertura, permitieron la afiliación a este de los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados.
La Ley 50 de 1990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron explicadas en su artículo 99 de la siguiente manera: «[…] El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]» A su vez, el artículo 13 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 1996, extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996), en virtud del cual, la liquidación definitiva debía realizarse el 31 de diciembre de cada año y con la expedición del Decreto 1582 del 5 de agosto de 1998 se amplió el régimen de cesantías que trata la Ley 50 de 1990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial.
En el caso de aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la precitada Ley 344 de 1996, el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998 previó el siguiente procedimiento: «a). La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b).
La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la seleccionada por el trabajador y c). En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición. […]» Visto lo anterior, coexisten dos regímenes de cesantías, las retroactivas, que son dables para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996 y las anualizadas creadas por la Ley 50 de 1990, inicialmente para el sector privado y que la Ley 344 de 1996 extendió a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996), incluidos los del nivel territorial.
Sin embargo, para aquellos servidores con vinculación anterior a la Ley 344 de 1996 y beneficiarios del régimen retroactivo, el Decreto 1582 de 1998, les concedió la posibilidad de acogerse u optar por el régimen anualizado de cesantías, previa solicitud, liquidación total de la prestación y entrega del emolumento al fondo de su elección, tal como lo previó en su artículo 3°, procedimiento necesario para el deprecado cambio.
Por otra parte, el Decreto 1252 del 30 de junio de 2000, en el artículo 2, conservó el régimen de cesantías retroactivas para los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 lo disfrutaban, hasta la terminación de la relación laboral y en el mismo sentido, el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, que extendió el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, a los servidores del orden territorial, en el artículo 3 previó que: «Los empleados públicos a quienes se les aplique el régimen de retroactividad de cesantías continuarán con el disfrute de este, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000». 2.2.
Sistema de liquidación de cesantías de los docentes. La Ley 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con el fin de atender «las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella» (artículo 4), estableció la liquidación anual de las cesantías de sus afiliados, con algunas circunstancias excepcionales en el momento de su promulgación, así: «Artículo 2.° […] Parágrafo - Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […] Artículo 15.° A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Subrayado nuestro Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […] 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional». Conforme las normas trascritas, se establece una distinción entre los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para quienes el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, es decir, con aplicación del régimen retroactivo de cesantías.
Por su parte, los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y los nacionales vinculados desde antes, solo en lo atinente a las cesantías que se causen desde el 1º de enero 1990, el Fondo pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, valga decir, las cesantías se reconocerán con el régimen anualizado.
Así mismo, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, al decidir casos similares ha establecido que los docentes que ingresaron al sector oficial con posterioridad al 1º de enero de 1990, independientemente de ser designados por el alcalde o gobernador de un ente territorial u ostentar la calidad de financiados con recursos propios, se rigen por las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, que en materia de cesantías, prevén la liquidación bajo el sistema anualizado.
Al efecto, en sentencia de 31 de enero de 2019, sostuvo lo siguiente: «[…] la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», en lo relativo a las cesantías del personal docente, previó la siguiente disposición: «3.- Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.» […] De acuerdo con lo expuesto, se concluye que la citada Ley 91 de 1989, dispuso que aquellos docentes vinculados con anterioridad a 31 de diciembre de 1989, conservarían el régimen prestacional que gozaban en la entidad territorial a la cual se encontraban adscritos, esto es, la Ley 6 de 1945 y demás normas concordantes y quienes se incorporaron a partir del 1 de enero de 1990, sin lugar a distinción entre docentes nacionales y nacionalizados, quienes estarían regulados por las normas de los empleados públicos del orden nacional, cuyo sistema de liquidación reviste las siguientes características: i) Liquidación: El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación, equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año; ii) Intereses: Anual sobre el valor acumulado de la cesantía al 31 de diciembre de cada año, más la tasa de interés que de acuerdo con la certificación de la Superintendencia Financiera, haya sido el comercial promedio efectiva de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Ahora bien, considera la Sala pertinente señalar que el Consejo de Estado al pronunciarse respecto de si los docentes oficiales son destinatarios de la prima de servicios contemplada en el Decreto 1042 de 1978 mediante la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 proferida el 14 de abril de 2016, sostuvo que la finalidad del legislador al expedir la Ley 91 de 1989 fue la de unificar el régimen prestacional de los docentes a partir del 1º de enero de 1990, sin desconocer las normas prestacionales que regulaban a aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, quienes mantendrían el sistema que regulaba a los servidores de orden territorial, a diferencia de los educadores que ingresaren a partir de dicha fecha sin hacer distinción entre nacionales o territoriales, los cuales se regularían por las normas de los empleados públicos del orden nacional. […] Así las cosas, la Ley 91 de 1989, además de crear el FOMAG para centralizar la administración de los recursos destinados al pago sus prestaciones sociales, unificó el régimen laboral de los docentes oficiales, equiparándolo desde el punto de vista prestacional al de los empleados públicos del orden nacional, sin desconocer los derechos adquiridos de aquellos maestros que se vincularan con anterioridad al 31 de diciembre de 1989.» De acuerdo con la norma prevista y la posición jurisprudencial, se tiene que los docentes que ingresaron con anterioridad al 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, es decir, con aplicación del régimen retroactivo de cesantías. 3.
Del caso en concreto. Al examinar la Sala el acervo probatorio, observa que de acuerdo al certificado de historia laboral de María Clara Ballesteros Rodriguez, estuvo vinculada con el sector educativo oficial así: Obra en el proceso oficio S-2015-78555 del 6 de junio de 2015 por medio del cual la secretaría de educación de Bogotá no accedió al reconocimiento de las cesantías con el régimen de retroactividad.
Asimismo, obra la Resolución 202 del 1° de febrero de 1993 por la cual se realizó el nombramiento de la demandante en propiedad como docente de tiempo completo en el distrito capital de Bogotá y el acta de posesión del 8 de febrero de 1993. De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que i) la demandante se desempeña como docente territorial al servicio de la secretaría de educación de Bogotá, desde el 8 de febrero de 1993 de manera ininterrumpida; ii) el oficio S-2015-78555 del 6 de junio de 2015 negó el reconcomiendo y pago de las cesantías con el régimen de retroactividad.
Dicho oficio es el acto acusado en el presente proceso, pues considera que el auxilio de cesantías debe liquidarse por el régimen retroactivo y no con aplicación del anualizado, según la Ley 344 de 1996, desde su publicación. Como se puede observar, según el marco normativo relacionado en precedencia, en cuanto a las cesantías, se establece en el artículo 15 (numeral 3, letra b) de la Ley 91 de 1989 que los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, como en el presente asunto (8 de febrero de 1993), el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, es decir, que la norma no precisa si se trata de docente nacional, nacionalizado o territorial, como los define el artículo 1 ibidem, sino que los incluye a todos.
Al tener en cuenta que todas las vinculaciones acreditadas en el proceso demuestran que la demandante tuvo su vinculación de manera continua e ininterrumpida con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, en esa medida, se establece que no tiene derecho al reconocimiento y pago de dicha prestación social con base en el sistema retroactivo, pues para ello es requisito necesario haber sido vinculada como docente con anterioridad al 1° de enero de 1990, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1989 de conformidad con lo dispuesto la Ley 91 de 1989, situación fáctica que no acredita la demandante.
Los educadores nombrados con posterioridad al 1° de enero de 1990, como es el caso de la actora, se encuentran cobijados por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que estableció que se regirían por las disposiciones previstas para los empleados públicos del orden nacional y además, contempló en su literal b) del numeral 3 ibidem la liquidación de la mencionada prestación social en forma anualizada y no retroactiva, sistema que comporta el pago de un interés equivalente a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante cada período (anual) certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, sobre el ahorro o el acumulado de cesantías a 31 de diciembre de cada anualidad, valores que por disposición legal son notificado año a año a los titulares.
Es pertinente indicar que si bien la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, también lo es que tales previsiones tan solo cobijaban, en esa materia, a aquellos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, porque los que ingresaron a partir del 1 de enero de 1990, se rigen por esta última disposición, como bien lo señala el enunciado del artículo 15 y la parte inicial de su literal B, previsión que se aplica sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.
La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989 como el artículo 3 del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior.
La demandante adujo que el a quo desconoció que estuvo vinculada desde 1986 a la docencia oficial, de manera que la liquidación de su prestación social debió ser con aplicación del régimen retroactivo. Al respecto se observa que la recurrente tuvo en efecto vínculos con anterioridad al 1° de enero de 1990. Sin embargo, no puede desconocerse que tales vinculaciones fueron en interinidad.
Si bien el ordenamiento jurídico no ha definido expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación a través de la jurisprudencia ha precisado que dicha figura debe entenderse como el «mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Constituye una forma de vinculación a la administración en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo». Así las cosas, ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente, con ocasión de cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia, comisión o vacaciones, la administración cuenta con la posibilidad de proveer dicho empleo en forma transitoria, a través de un nombramiento interino con el fin, como quedó dicho en precedencia, de evitar cualquier tipo de traumatismo en la prestación normal del servicio educativo oficial.
En esa medida, al desempañar la demandante la labor docente en calidad de educadora aunque hubieran laborado en calidad de interino tuvo derecho al reconocimiento y pago de todas sus prestaciones sociales entre ellas, las cesantías, de lo cual se infiere que en cada uno de los periodos en los que María Clara Ballesteros estuvo vinculada como docente interina, esto es, entre el 14 de mayo de 1986 y el 28 de mayo de 1986 (15 días); 15 al 24 de julio de 1986 (11 días); del 5 al 12 de septiembre de 1986 (8 días); del 19 de junio al 28 de noviembre de 1986 (5 meses y 9 días); del 6 de abril de 1987 al 1 de diciembre de 1988 ( 1 año, 7 meses y 25 días); 15 de enero al 3 de diciembre del 1989 (10 meses y 18 días); del 22 de enero al 2 de diciembre de 1990 (10 meses, 10 días); del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991 (10 meses, 11 días); del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 (10 meses, 10 días); al existir interrupción entre uno y otro nombramiento, procedió la liquidación definitiva de sus cesantías en los lapsos correspondientes en que permaneció la relación laboral sin que sea posible tener en cuenta dichos tiempos de servicios para efectos de la liquidación parcial de las cesantías, comoquiera que, solo a partir de la posesión de la docente el 8 de febrero de 1993 ha mantenido de manera ininterrumpida y permanente el vínculo con la docencia pública.
Entonces, las pruebas que descansan en el proceso demuestran que la vinculación laboral de María Clara Ballesteros Rodríguez como docente al servicio del Distrito Capital de Bogotá, ocurrió el 8 de febrero de 1993, es decir, con posterioridad al 1° de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí contemplado y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes; por lo tanto, la liquidación de sus cesantías parciales debe someterse al régimen anualizado allí establecido.
Por otro lado, se advierte que el tribunal incurrió en unos defectos formales en relación con la sentencia de primera instancia, toda vez que se valoraron documentos que no se atañen con el material probatorio presentado en la demanda. Es evidente que se relacionan datos correspondientes a la señora Adriana Mercedes Marulanda Ramos; así como el desarrollo de un argumento del escrito de la demanda que no coinciden con el del presente caso.
Mientras que en la conclusión y en la parte resolutiva del fallo se hace referencia a la demandante actual. Pese a lo anterior, al hacer la valoración fáctica y probatoria, se evidencia que ambas situaciones fácticas son similares y, por tanto, no hay lugar a modificar la decisión. 4. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, pues no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
De manera que, no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)». En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no hay lugar a condena en costas en esta instancia. 5.
Conclusión. En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia la sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - -Subsección A), que negó las pretensiones de la demanda. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - -Subsección A), que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.