CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Manuel Antonio Pastorizo Escorcia, respecto de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).
I.
ANTECEDENTES La parte convocante solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas militares (CREMIL) la extensión de los efectos de las siguientes sentencias: De la Corte Constitucional C-432 de 1994. T-327 de 2015. SU-298 de 2015. Del Consejo de Estado Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 10 de diciembre de 2002; expediente 11001-03-15-000-2001-00299-01 (S-100).
Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección B; sentencia del 28 de octubre de 2004; expediente 25000-23-25-000-2000-06986-01 (4048-03). Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección B; sentencia del 23 de febrero de 2006; expediente 25000-23-25-000-2002-09331-01 (6871-05). Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección B; sentencia del 21 de agosto de 2008; expediente 13001-23-31-000-2003-00725-01 (1589-2007).
Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección B; sentencia del 15 de julio de 2010, expediente 25000-23-25-000-2008-00798-01 (2061-2009). Consejo de Estado, Sección Segunda; Subsección B; auto interlocutorio del 26 de enero de 2012, expediente 13001-23-31-000-2008-00669-01 (126610). Como sustento fáctico, el apoderado del solicitante planteó que su poderdante tiene derecho a la reliquidación y el correspondiente reajuste de la asignación de retiro otorgada mediante Resolución Número 783 de 1997, toda vez que «[…] los porcentajes de la Prima de Actualización nunca fueron incorporados en la asignación de retiro de mi poderdante para los años de 1973 y 2018, repercutiendo ello indiscutiblemente en la verdadera nivelación salarial que una vez concluida debió servir como referente para el establecimiento de la escala gradual porcentual, lo cual era el sentido de una verdadera nivelación salarial» (Sic para toda la cita).
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125, 246 (numeral 4) y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».
Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».
Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».
Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo al texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;
(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;
(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión;
(ii) se haya presentado extemporáneamente; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.3.
Análisis específico de admisibilidad. Descendiendo al sub examine, se observa que la petición deberá ser rechazada de plano, de acuerdo con las consideraciones que siguen. Así, en primer lugar, respecto de las sentencias C-432 de 1994, T-327 de 2015, SU-298 de 2015, de la Corte Constitucional, debe decirse que, en virtud del artículo 269 del CPACA, no son pronunciamientos de los cuales puedan ser extendidos sus efectos, tal como esa misma Colegiatura sostuvo en sentencia SU-611 de 2017, así: 10.9.
Corolario lo anterior, esta Corporación encontró que la aplicación del trámite de extensión de jurisprudencia previsto en el CPACA, en función exclusivamente de sentencias de unificación del Consejo de Estado, no significaba desconocer la fuerza vinculante y el carácter de preferente de la jurisprudencia constitucional, pues esta elección del legislador estaba orientada a ampliar los efectos de las sentencias de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa mediante un trámite sumario que descongestionara la administración. […] 10.14.
Así las cosas, no corresponde al Consejo de Estado, por vía de la extensión, dar aplicación directa a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional más allá de la vinculatoriedad que el precedente de esta Corporación impone a todas las autoridades en el ejercicio de sus funciones, y que en el caso en concreto se expresa frente a las sentencias de unificación del Consejo de Estado cuyos efectos pretendan ser extendidos a casos similares, pero siempre dentro del alcance de los mandatos de la Constitución y la jurisprudencia que la desarrolla. […] 10.16.
En conclusión, es preciso anotar que una cosa es el carácter vinculante del precedente de las altas cortes, en especial el de la Corte Constitucional, y otra distinta es la regla procesal que permite, a partir de unos supuestos específicos, que las autoridades administrativas y el propio Consejo de Estado hagan extensivas las sentencias de unificación que profiera el mismo Consejo a casos similares.
Dicha regla de extensión, parte de la verificación de unos requisitos puntuales establecidos en el CPACA cuya exigencia no implica el desconocimiento del carácter vinculante del precedente constitucional, al punto que, en caso de no ser acatado dentro del trámite de extensión de jurisprudencia, es posible exigir su aplicación mediante las vías respectivas para tal efecto, como puede ser la acción de tutela.
De la jurisprudencia reproducida, se colige que el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un trámite propio del Contencioso Administrativo y opera, de forma exclusiva, para la aplicación de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado en las que se haya reconocido un derecho subjetivo. En consecuencia, no resulta procedente el ejercicio de este mecanismo para la aplicación de los efectos de una sentencia de unificación expedida por la Corte Constitucional, como lo pretende el convocante, de manera que dicha petición resulta improcedente, al no colmar el requisito previsto en el numeral 3 del inciso cuarto del artículo 269 del CPACA.
En segundo término, en lo concerniente a las sentencias proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación en su orden, debe decirse que, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA, no comportan decisiones de unificación. Lo anterior, por cuanto no fueron dictadas por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, y, a través de ellas, no fue resuelto algún recurso extraordinario.
En ese orden de ideas, al tratarse de providencias sin vocación de unificación, se configura la causal de rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia contenida en el numeral 3 del inciso cuarto del artículo 269 del CPACA. Por último, en tercer lugar, en lo concerniente a la sentencia de 10 de diciembre de 2002 expediente 11001-03-15-000-2001-00299-01 (S-100), debe decirse que se trata de una providencia expedida por la Sala Plena de esta Corporación en virtud del Recurso Extraordinario de Súplica consagrado en Decreto 1 de 1984 y, oportunidad en la cual se dispuso: En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrado justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA INFÍRMASE parcialmente la sentencia de 19 de abril de 2001 proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de esta Corporación, que confirmó la sentencia de primer grado y dentro de ella el numeral tercero, en el que se reconoció el derecho a los reajustes de la asignación de retiro del actor a partir del 30 de diciembre de 1993, en atención a la prescripción cuatrienal.
La Sala, actuando en instancia DISPONE: REFÓRMASE el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia pronunciada el 5 de mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección C), el cual quedará así: “Ordenase a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconocer y pagar al señor ORLANDO TAMAYO TAMAYO, identificado con la C.C No 17.066.831, como parte de la asignación de retiro, la prima de actualización a que tiene derecho como Mayor ® los reajustes de su asignación de retiro resultantes de computar el valor de la prima de actualización en las mesadas a partir del 1 de enero de 1993, de conformidad con lo dispuesto en los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994”.
Ahora bien, ha quedado claro que el objeto de la presente solicitud de extensión de jurisprudencia es el reconocimiento de la prima de actualización, y, en consecuencia, el reajuste que de allí se derive respecto de su asignación de retiro. No obstante, esta Corporación ha sido reiterativa y precisa en cuanto al término cuatrienal de prescripción respecto de la prima de actualización, así como de su aplicación para los miembros retirados de las Fuerzas Militares.
Muestra de lo anterior es que, en la misma providencia de 10 de diciembre de 2002 que el solicitante pretende le sea extendida, se afirmó: Para la Sala es claro que la prima de actualización fue creada únicamente para los miembros activos de las Fuerzas Militares y de la Policía, con excusión de los oficiales retirados, que solo pudieron acceder a dicho beneficio a partir de la ejecutoria de las sentencias de 14 de agosto y de 6 de noviembre de 1997, por medio de las cuales se declaró la nulidad de apartes de los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, que la crearon para las respectivas vigencias.
(…) Sin embargo, en virtud del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, a cuyo amparo todo acto se presume conforme a derecho y será obligatorio siempre y cuando no haya sido anulado o suspendido por la jurisdicción contencioso administrativa, es palmario que mientras estuvieron vigentes los parágrafos de los artículos 28 de los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, y el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995, mantuvieron privado de este derecho al personal en retiro, que no podía reclamarlo a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por cuanto la obligación se hizo exigible solo hasta el momento en que la sentencia judicial declaró la nulidad de los actos que excluían a los oficiales en retiro del beneficio de la prima de actualización, fecha en la cual empezó a correr el tiempo para la configuración del fenómeno de la prescripción. En igual sentido, respecto de la prescripción de la prima de actualización, esta Subsección, en sentencia de 23 de junio de 2011, sostuvo: Solo con ocasión de las mencionadas providencias el personal en retiro obtuvo el fundamento normativo idóneo para reclamar el reconocimiento de la prima de actualización. Por lo anterior esta Corporación ha manifestado en reiteradas oportunidades que para el personal en retico la prescripción del derecho a percibir la citada prestación debe contarse a partir de la fecha de ejecutoria de las providencias mencionadas.
El contexto jurisprudencial que antecede es señalar que la prima de actualización fue una prestación que se estableció con carácter temporal, esto es, que fue reconocida de forma transitoria para el periodo comprendido entre 1993 y 1995, y, respecto del personal en retiro, el Consejo de Estado estableció dos reglas de prescripción para reclamar el reconocimiento de la prima de actualización: Para el reconocimiento de la prima de actualización de los años 1993 y 1994, el término de prescripción corrió entre el 19 de septiembre de 1997 y el 19 de septiembre de 2001.
Para el reconocimiento de la prima de actualización de 1995, el término de prescripción corrió entre el 24 de noviembre de 1997 y el 24 de noviembre de 2001. En ese orden de ideas, teniendo presente que la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Manuel Antonio Pastorizo Escorcia esta encaminada al reconocimiento de la prima de actualización, que no aportó la solicitud de extensión efectuada ante CREMIL (que, por lógica jurídica, no pudo ser presentada antes del 2 de julio de 2012, día de entrada en vigencia del CPACA) y, que, acudió ante esta Corporación hasta el 26 de mayo de 2021, el despacho evidencia la configuración de la causal 5 del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que, es viable concluir que el derecho pretendido con este mecanismo se encuentra prescrito. 2.4.
Conclusión Así las cosas, el despacho encuentra que la solicitud elevada no reúne los presupuestos exigidos por la ley, toda vez que, en suma, las sentencias invocadas no corresponden a sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado cuyos efectos sean susceptibles de ser extendidos, y los derechos pretendidos se encuentran prescritos.
Razón por la cual, se impone ahora rechazar de plano la petición, conforme a lo preceptuado por el artículo 269 del CPACA. Finalmente, se reconocerá personería jurídica al abogado de la parte convocante, en los términos del poder conferido. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, III.
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Manuel Antonio Pastorizo Escorcia, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 y 5 del inciso cuarto del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Fernando Antonio Arias Arias, con cédula de ciudadanía 10.156.948 y tarjeta profesional 46.574, como apoderado judicial del señor Manuel Antonio Pastorizo Escorcia, en los términos del poder allegado al proceso.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR el asunto previas las anotaciones respectivas en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA