Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Exención del impuesto predial / Se niega el amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela presentada por Perijá Inmobiliaria S.A.S. contra la sentencia proferida el 25 de octubre de 2023 por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-036-2016-00971-01, promovido para obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 12 de febrero de 2024 la sociedad Perijá Inmobiliaria S.A.S. interpuso, por medio de apoderado judicial, una acción de tutela contra la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. La accionante consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso porque, en el marco del proceso con radicado 05001-33-33-036-2016-00971-01, la autoridad judicial accionada revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 2 restablecimiento del derecho instaurada por el accionante contra el Acuerdo Municipal 048 de 2015 del Concejo de Medellín. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<PRIMERA: Con el fin de garantizar y restablecer el derecho fundamental al debido proceso de PERIJÁ INMOBILIARIA S.A.S., respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado tutelar el derecho fundamental al debido proceso de mis representados, declarando que la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo o material, defecto fáctico y decisión sin motivación en la providencia proferida el veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023), mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2017 expedida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Oralidad de Medellín. SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, producto de la tutela judicial efectiva solicito al Honorable Consejo de Estado ordenar a la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que en el término máximo de cuarenta (48) horas, contados a partir del fallo de tutela, proceda a revocar el numeral PRIMERO la sentencia proferida el 25 de octubre de 2023, y, en consecuencia, confirmar la sentencia de primera instancia por medio de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo Municipal 048 del 2015.
TERCERA: Subsidiariamente, en caso de no acceder a lo solicitud de tutela requerida en el numeral anterior, solicito al Honorable Consejo de Estado ordenar a la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que en el término máximo de cuarenta (48) horas, contados a partir del fallo de tutela que tutele el derecho al debido proceso de PERIJÁ INMOBILIARIA S.A.S., proceda a proferir nueva providencia de reemplazo, de acuerdo a las consideraciones que para el efecto se dicten en este fallo.
CUARTA: Sin perjuicio de lo anterior, con la finalidad de buscar el correcto ejercicio de la administración de justicia, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, exhortar a la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia para que en lo sucesivo se abstenga de proferir sentencias sin el lleno de los requisitos legales>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 064 de 2012, que estableció que los propietarios o poseedores de inmuebles evacuados por orden del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres estaban exentos del pago del impuesto predial, siempre y cuando la evacuación no hubiera obedecido a hechos o acciones humanas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 3 3.2.- Posteriormente, ante el colapso del Edificio Space y la amenaza a la estabilidad de los proyectos inmobiliarios Conjunto Residencial Olivares y Condominio Asensi, el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 048 de 2015, mediante el cual modificó los requisitos para acceder a la exención del impuesto predial por parte de los propietarios de inmuebles que fueron evacuados por recomendación del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres.
En concreto, añadió que si la evacuación se produjo como consecuencia de una acción humana no atribuible a los propietarios, estos podrían exonerarse del pago del impuesto predial si reunían los siguientes requisitos (se transcribe): << (…) 15. Los inmuebles construidos y situados dentro de la jurisdicción del Municipio de Medellín que han sido evacuados temporal o definitivamente, acatando la recomendación técnica del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres - DAGRD-, por causas naturales imprevisibles, irresistibles y ajenas a sus propietarios o poseedores, cuando se aporte o demuestre por parte de los mismos, lo siguiente: a. Acta de demolición o evacuación levantada por la autoridad competente. b. La propiedad o posesión del bien objeto de la solicitud de exención, al momento de la evacuación. c. La licencia de construcción, incluyendo lo relativo al cumplimiento de normatividad sobre retiros obligatorios de ríos y quebradas, con la prueba de la ubicación del inmueble en zona apta para la construcción, no declarada de alto riesgo por autoridad competente.
Si las causas que originaron la evacuación temporal o definitiva o la demolición, según el concepto técnico del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres -DAGRD-, están relacionadas con posibles acciones humanas no atribuibles a los propietarios o poseedores con calidad de personas naturales, la exención referida aplicará, además de lo consagrado en los literales b. y c. del inciso anterior, siempre que los propietarios o poseedores del bien evacuado: a. Hayan ejercido acciones legales en contra de los presuntos responsables de la afectación; b. No hayan recibido indemnizaciones respecto de las consecuencias dañinas producidas por el hecho que condujo a la situación de evacuación. c. No tengan relación parental, societaria, accionaria, de propiedad o laboral; con las empresas constructoras, con los titulares de las licencias de urbanización de los inmuebles evacuados ni con los presuntos causantes de la situación de evacuación. d. Se mantenga la orden de evacuación del bien objeto de la exención>>. 3.3.- El 20 de mayo de 2016 la accionante demandó la nulidad del Acuerdo 048 de 2015 porque, en su criterio, transgredió el principio de la igualdad.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la exoneración del pago del impuesto predial y la devolución de los dineros que pagó por este concepto. 3.4.- Mediante sentencia del 18 de octubre de 2017, el Juzgado 36 Administrativo de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda. Expuso que todos los Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 4 propietarios o poseedores de inmuebles evacuados por causas humanas debían encontrarse en la misma situación formal, con independencia de si adelantaron acciones legales, recibieron indemnizaciones por la afectación o tienen tenían una relación parental, societaria, accionaria, de propiedad o laboral con las compañías constructoras.
Por lo tanto, evidenció que el Acuerdo 048 de 2015 ofrecía un trato discriminatorio entre personas que compartían un mismo supuesto fáctico y concluyó que esa diferenciación no obedecía a una finalidad constitucionalmente admisible. 3.5.- El Distrito de Medellín apeló la decisión bajo el argumento de que, en virtud del artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses.
Agregó que el Acuerdo 048 de 2015 no vulneró los principios de la igualdad o la equidad tributaria, pues las cargas que se impusieron para acceder al beneficio eran razonables y proporcionales. 3.6.- Mediante sentencia del 25 de octubre de 2023, la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 3.6.1.- Estableció que con base en la exposición de motivos del Acuerdo 048 de 2015, que era razonable dar un trato diferenciado a las víctimas del edificio desplomado frente a la generalidad de propietarios del municipio.
Además, afirmó que establecer requisitos adicionales para acceder al beneficio tributario no transgredía el principio de igualdad, pues es un hecho notorio que la calamidad había ocurrido por causas humanas no atribuibles a los propietarios o poseedores, y que es constitucionalmente admisible ofrecer un trato diferenciado respecto de quienes originaron el riesgo de colapso de los inmuebles. 3.6.2.- Precisó que la accionante pertenece al grupo empresarial <<Constructora CDO>>, del cual también hace parte la sociedad Lérida Constructora de Obras S.A. y que obró como constructora de los proyectos inmobiliarios Edificio Space, Conjunto Residencial Olivares y Condominio Asensi.
Por lo tanto, la accionante no era beneficiaria de la exención al impuesto predial. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que la sentencia proferida el 25 de octubre de 2023 por la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y falta de motivación. 4.1.- Frente al defecto fáctico, sostiene que la exposición de motivos del Acuerdo 048 de 2015 fue valorada de manera irracional y arbitraria, pues en el documento no consta una justificación sobre los requisitos adicionales para acceder al beneficio Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 5 tributario de exención del impuesto predial.
En segundo lugar, indica que el tribunal afirmó que el Acuerdo 048 de 2015 se expidió con fundamento en un informe técnico realizado por el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres; sin embargo, el presunto informe no hace parte del expediente. Alega que la autoridad judicial accionada también se refirió a un concepto técnico elaborado por la Universidad de los Andes acerca de las fallas técnicas del Edificio Space, el cual tampoco se incorporó al expediente ni fue objeto de contradicción. 4.2.- Invoca un defecto sustantivo porque el tribunal inaplicó las disposiciones de la Ley 222 de 1995 sobre grupos empresariales.
Afirma que el simple hecho de pertenecer a un grupo empresarial no implica que las sociedades que lo integran sean solidariamente responsables por los daños generados por una sociedad del grupo. Añade que las compañías que conforman un grupo empresarial ejecutan su objeto social con independencia y autonomía. 4.3.- Alega un defecto por falta de motivación porque la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia tardó más de seis años en resolver el recurso de apelación y la decisión se profirió <<sin un estudio de las normas que rigen la responsabilidad de los grupos empresariales, dando como resultado una sentencia carente totalmente de fundamentación fáctica y jurídica>>.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia (accionada) insistió que la sentencia proferida el 25 de octubre de 2023 se ajustó a las pruebas y a las normas aplicables. Indicó que la accionante hace parte del grupo empresarial <<Constructora CDO>> y pretende ser exonerada del impuesto con una demanda contra la norma que, acertadamente, condicionó el beneficio de exención a unos criterios razonables y prudentes. 6.- La Alcaldía de Medellín (tercero interesado) solicitó negar el amparo porque la decisión del tribunal fue acertada.
Argumentó que los defectos invocados por el accionante no fueron determinantes para el sentido de la decisión, y que los criterios para acceder a la exención del impuesto predial dispuestos por el Acuerdo 048 de 2015 pretenden la observancia de una finalidad legal y constitucional, pues las evacuaciones a los inmuebles fueron el resultado de acciones humanas.
II. CONSIDERACIONES Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 6 7.- La Sala negará el amparo solicitado porque no encuentra que la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia hubiese incurrido en los defectos alegados por la accionante. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 8.- Los requisitos generales de procedencia se cumplen, toda vez que: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se alega la vulneración del derecho al debido proceso por los defectos fáctico, sustantivo y falta de motivación. Además, los reproches que formula la accionante no fueron estudiados ni resueltos dentro del proceso ordinario, en tanto surgieron con ocasión de la sentencia de segunda instancia que revocó la decisión de primera y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda;
(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez) puesto que la decisión se notificó el 26 de octubre de 2023 y la tutela se presentó el 12 de febrero de 2024; es decir, dentro del término de seis meses precisado por esta Corporación1 y por la Corte Constitucional2; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. No se configura el defecto fáctico porque la autoridad judicial accionada no valoró arbitraria o caprichosamente las pruebas 9.- La Sala considera que la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia valoró razonablemente las pruebas. En el subtítulo 9.6 de la sentencia del 25 de octubre de 2023, el tribunal relacionó los hechos probados con cada uno de los medios de prueba obrantes en el expediente. 9.1.- Además, la exposición de motivos del Acuerdo 048 de 20153 fue valorada conforme a las reglas de la sana crítica.
Aunque la accionante reprocha que no consta una justificación por parte del Concejo de Medellín sobre los requisitos para acceder al beneficio tributario de exención del impuesto predial, lo cierto es que el Concejo sí estableció fundamentos jurídicos y de conveniencia, que también fueron 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 3 Índice no. 00018 del expediente digital con radicado 05001-33-33-036-2016-00971-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 7 citados en extenso por el tribunal.
Particularmente, se destaca que en el documento se consignó que (se transcribe): <<(…) Así las cosas, el presente proyecto de acuerdo que respetuosamente se pone a consideración del Honorable Concejo Municipal, se sustenta en que: i) las indemnizaciones a los poseedores y propietarios de inmuebles evacuados cuyo acaecimiento pueda obedecer a posible responsabilidad de terceros, no se realiza con la celeridad que el contexto amerita, lo cual agrava la ya precaria situación de los afectados en tanto a más de soportar la evacuación de sus inmuebles, deben continuar respondiendo por la carga tributaria impositiva; ii) la plausible suspensión del pago de impuesto predial no constituye la condonación o el alivio del pago de la obligación tributaria, la cual deberá cubrirse totalmente, en la mayoría de los casos, sin que se hayan obtenido las indemnizaciones a que hubiere lugar por parte de los presuntos responsables de la evacuación y iii) la Administración Municipal “ está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” le asiste la obligación de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, motivo por el cual le asiste el compromiso de apoyar en forma integral a las familias afectadas por diferentes calamidades (…)>>. 9.2.- En el mismo sentido, el <<informe técnico del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres>>, que la accionante reclama como desconocido, en realidad se refiere al contenido de la norma demandada; y esta dispone que, para determinar las causas que llevaron a la evacuación, debe tenerse en cuenta el concepto técnico que elabore el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres para el efecto.
No se trata, entonces, de una prueba documental o pericial extraña al expediente, sino del texto del Acuerdo 048 de 2015. En palabras del tribunal: <<De ahí que, efectivamente el Concejo Municipal de Medellín mediante el Acuerdo No. 048 de 2015, “Por medio del cual se modifica el numeral 15 del artículo 146 del Acuerdo 064 de 2012, Por medio del cual se expide la normativa sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el Municipio de Medellín”, condiciona la exención al pago del impuesto predial bajo el cumplimiento de cuatro requisitos adicionales a los dispuestos en el numeral 15 del artículo 146 del Acuerdo Municipal 064 de 2012, en los casos en los que las causas que originaron la evacuación temporal o definitiva o la demolición, según el concepto técnico del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo, Emergencias y Desastres -DAGRD-, están relacionadas con posibles acciones humanas no atribuibles a los propietarios o poseedores>>. 9.3.- Por otra parte, la accionante repara en que el tribunal citó como referencia un texto titulado <<Concepto técnico en relación al cumplimiento de las normas técnicas legales aplicables en los procesos de diseño y construcción de la cimentación, estructura y elementos no-estructurales del Edificio Space en Medellín, elaborado Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 8 por la Universidad de los Andes>> y que no fue objeto de contradicción. La Sala advierte que le asiste razón en que se trata de un documento que no fue incorporado al proceso como prueba.
Sin embargo, lo anterior no tuvo una incidencia decisiva en el fallo. El tribunal despachó desfavorablemente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque el Acuerdo 048 de 2015 sí superó el test de igualdad, que constituye un control abstracto de la norma y cuya metodología no involucró al texto que la accionante reclama como desconocido.
En consecuencia, la autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto fáctico. G. No se configura el defecto sustantivo ni la falta de motivación porque la autoridad judicial accionada no desconoció la Ley 222 de 1995 10.- Según el artículo 28 de la Ley 222 de 1995, el grupo empresarial describe una situación de control societario en la que las compañías matrices y subordinadas tienen una unidad de propósito y dirección. Si bien las sociedades desarrollan su objeto social con independencia, comparten un objetivo general y tienen un vínculo de subordinación con la sociedad matriz4. 11.- Así las cosas, la Sala considera que la decisión del tribunal no contrarió las disposiciones de la Ley 222 de 1995 sobre grupos empresariales porque no extendió la responsabilidad de Lérida Constructora de Obras S.A. a Perijá Inmobiliaria S.A.S., sino que constató la existencia de una relación societaria entre la empresa constructora y la accionante.
Lo cual es, justamente, el presupuesto consagrado en el Acuerdo 048 de 2015 para excluir a un contribuyente del beneficio de exención del impuesto predial sobre inmuebles evacuados. 12.- Adicionalmente, no es cierto que el tribunal hubiese admitido que, por el simple hecho de pertenecer a un grupo empresarial, las sociedades que lo integran son solidariamente responsables por los daños generados por una sociedad del grupo y con ello excluirlos de la exención tributaria.
Lo que dijo el tribunal es que la exención no resultaba discriminatoria porque la norma territorial tenía como finalidad conceder un beneficio temporal al propietario o poseedor que hubiese sido evacuado temporal o definitivamente de su vivienda o que esta hubiese sido demolida, siempre y cuando 4 De conformidad con el artículo 261 del Código de Comercio (modificado por el artículo 27 de la Ley 222 de 1995), será subordinada una sociedad cuando se encuentre en uno o más de los siguientes supuestos: <<1.
Cuando más del cincuenta por ciento (50%) del capital pertenezca a la matriz, directamente o por intermedio o con el concurso de sus subordinadas, o de las subordinadas de éstas. Para tal efecto, no se computarán las acciones con dividendo preferencial y sin derecho a voto. 2. Cuando la matriz y las subordinadas tengan conjunta o separadamente el derecho de emitir los votos constitutivos de la mayoría mínima decisoria en la junta de socios o en la asamblea, o tengan el número de votos necesario para elegir la mayoría de miembros de la junta directiva, si la hubiere. 3.
Cuando la matriz, directamente o por intermedio o con el concurso de las subordinadas, en razón de un acto o negocio con la sociedad controlada o con sus socios, ejerza influencia dominante en las decisiones de los órganos de administración de la sociedad>>. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00641-00 Accionante: Perijá Inmobiliaria S.A.S. Se niega el amparo 9 este no tuviera relación societaria con las empresas constructoras.
Consideró que los excluidos, en el caso de los socios de las constructoras, debían soportar el pago del impuesto porque la afectación en las viviendas provenía de aquellas, lo cual justifica el establecimiento de un trato desigual. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE el amparo al derecho fundamental al debido proceso.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si la sentencia no fuera impugnada una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado