1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01879-02 Demandante ADRIANA MARCELA BORJA VILLANUEVA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE CONJUECES Y OTRO ASUNTO AUTO QUE SE ABSTIENE DE ABRIR INCIDENTE Se decide si hay lugar a abrir el incidente de desacato propuesto por el abogado de la señora Adriana Marcela Borja Villanueva, quien alega que a la fecha de radicación de este incidente no se ha dado cabal cumplimiento a la sentencia de tutela proferida el 31 de julio de 2025, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. La señora Adriana Marcela Borja Villanueva, actuando a través de su apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al haber dictado la providencia del 18 de febrero de 2025 que confirmó el auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual, se rechazó la demanda en el medio de control 13001- 33-33-001-2019-00165-00. 1.2.
Por reparto le correspondió conocer de la primera instancia de este mecanismo constitucional a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la cual mediante sentencia del 22 de mayo de 2025 declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva. Contra esta decisión la parte accionante presentó impugnación. 1.3.
Del trámite de la segunda instancia de esta acción de tutela conoció la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado quien, mediante sentencia del 31 de julio de 2025, dispuso revocar la decisión de primera instancia para en su lugar amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Borja Villanueva.
La orden de amparo fue la siguiente: «PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia, en atención a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Adriana Marcela Borja Villanueva. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-02 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 18 de febrero de 2025 de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se confirmó el rechazo la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001-33-33- 001-2019-00165-00/01 y ORDENAR a la mencionada autoridad judicial que profiera decisión de remplazo, de conformidad con lo señalado en esta providencia. […]» 2.
De la solicitud de apertura del incidente de desacato El apoderado de la señora Adriana Marcela Borja Villanueva solicitó la apertura del incidente de desacato a través de memorial radicado el 28 de agosto de 2025. En su escrito manifestó que han transcurrido más de 48 horas sin que la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena hubieran dado cumplimiento a la orden impartida en la sentencia del 31 de julio de 2025, providencia notificada el 12 de agosto de 2025, lo que demostraría que la vulneración de los derechos fundamentales continúa. Como fundamento citó los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y la sentencia T-652 de 2010 dictada por la Corte Constitucional.
En consecuencia, solicitó: (i) que se declarara la existencia de desacato por parte de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, (ii) se procediera a ordenar el cumplimiento del fallo y (iii) de ser necesario se impusieran las sanciones de ley. 3. Trámite impartido e intervenciones 3.1. En auto del 1 de septiembre de 2025, el despacho ponente requirió a la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, integrada por los doctores Jesús Joaquín Caballero García, Tatiana Beatriz Argote Pombo y Mario Javier Soleiman Arrieta, o quien hiciera sus veces en el evento de que se hubiera realizado algún cambio en la integración de la Sala, para que comprobaran si se dio cumplimiento a la decisión de tutela de segunda instancia del 31 de julio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2.
En memorial del 4 de septiembre del año en curso, la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Bolívar rindió informe en el que puso de presente que una vez se recibió la notificación del fallo del 31 de julio de 2025 se procedió a notificar a cada uno de los conjueces y se le remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado una comunicación en donde se informaba que «uno de los conjueces había renunciado con anterioridad, y que debía recomponerse la Sala de Conjueces, por Presidencia, pero todos los magistrados en dicha fecha se encontraban de comisión de servicios», por lo que una vez finalizara la comisión de servicios de dos días se procedería con el trámite pertinente.
Indicó que luego de realizar el sorteo del conjuez, le designó al doctor Marcelo Arturo Tapia. A su vez, el ponente de este asunto (Conjuez Jesús Caballero García) elaboró el proyecto y lo llevó ante la Sala, una vez se aprobó, este fue enviado a la Secretaría en donde se notificó por estado y se realizaron las comunicaciones respectivas.
Señaló que en la misma fecha de la notificación de la nueva providencia la accionante interpuso el incidente de desacato ante el Consejo de Estado, por lo que ese mismo día la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió un correo electrónico dirigido al apoderado de la señora Borja Villanueva manifestándole: «Cordial saludo doctor Emiro.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-02 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El auto fue proferido y notificado en la fecha por estado. Al Consejo de Estado en su momento se le contestó que uno de los conjueces que integraban la sala había renunciado porque lo nombraron en un cargo público, por lo que había que hacer recomposición de la sala, y en el momento de la notificación de la sentencia tanto el Presidente como todos los magistrados estaban en comisión de servicios, por lo que se hizo saber para que se tuviera en cuenta esa circunstancia; una vez restablecidos se nombró al nuevo conjuez, y la sala recién compuesta se reunió, realizaron algunas sugerencias al proyecto y al final ya fue notificado en la fecha.
Una vez ejecutoriado el mismo, de inmediato se procederá a devolver el expediente al Juzgado Transitorio. Adjunto providencia.» Manifestó que el 3 de septiembre de 2025 mediante oficio N.1693-D- CONJUEZ la Secretaría del Tribunal procedió a remitir el expediente 13001- 33-33-001-2019-00165-01 al Juzgado Administrativo Transitorio Oral del Circuito Judicial.
Por lo que, consideró que ya se había dado cumplimiento al fallo del 31 de julio de 2025. Adjuntó el enlace de consulta del medio de control. CONSIDERACIONES 1. Del incidente de desacato como mecanismo para el cumplimiento de las sentencias de tutela Los artículos 27 y 521 del decreto 2591 de 1991 consagran las herramientas por medio de las cuales el juez de tutela pueda obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado.
Entre dichas medidas, están las de (i) requerir al superior del funcionario a quien correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir y abra el correspondiente proceso disciplinario, (ii) abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y (iii) sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. En reiteradas oportunidades la jurisprudencia constitucional ha expresado que el desacato a las órdenes proferidas dentro del trámite de una solicitud de tutela debe ser atribuible a una conducta subjetiva dirigida a incumplir la decisión judicial, de tal manera que si el incumplimiento obedece a ciertas situaciones no atribuibles de manera subjetiva a aquél que debe cumplir la orden no será posible sancionarlo por desacato.
La Corte Constitucional ha señalado que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción. Esto se debe a que la finalidad de este trámite no es la sanción, sino el cumplimiento de la orden de tutela. 1 «ART. 27.
Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza». «ART. 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-02 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Análisis del caso concreto Encuentra el despacho que el Tribunal Administrativo de Bolívar acreditó el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 31 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y por lo tanto, no se abrirá el incidente de desacato. Se tiene que, en el informe que rindió la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar informó que en la misma fecha en la que se radicó este incidente de desacato se estaba comunicando la existencia de la notificación por estado electrónico de la providencia judicial que dio cumplimiento al amparo dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
De la revisión realizada al expediente 13001-33-33-001-2019-00165-00, que fue aportado por la secretaría, se advierte que el 15 de agosto de 2025 la Sala de Conjueces dictó la providencia de remplazo en cumplimiento de la sentencia del 31 de julio de 2025, en donde dispuso dejar sin efecto el auto del 18 de febrero de 2025, para en su lugar revocar el auto mediante el cual el juzgado rechazó la demanda ordenando a esa autoridad que procediera con la admisión del medio de control.
Esto en los siguientes términos: «III. CUMPLIMIENTO A LA ORDEN Y TRÁMITE A DAR Una vez vista la sentencia de fecha treinta y uno (31) de julio del presente año, proferida por el H. Consejo de Estado1 en sede de tutela, que resuelve: Este Despacho aprehenderá el conocimiento, obedecerá y cumplirá lo dispuesto por la alta Corporación y ordenará cumplir con lo dispuesto por ella.
A su vez, se ordenará el desarchivo del expediente, como quiera que, mediante auto de fecha anterior, se había ordenado su archivo. En mérito de lo expuesto se,
RESUELVE
PRIMERO: OBEDECER Y CUMPLIR lo ordenado por el H. Consejo de Estado en sentencia de fecha 31 de julio de 2025, en consecuencia, DESARCHIVAR el presente proceso.
SEGUNDO: En consecuencia, queda SIN EFECTO el Auto de 18 de febrero de 2025 de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se confirmó el rechazo la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001- 33-33-001-2019-00165-00/01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-02 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REEMPLAZAR la decisión tomada de fecha 18 de febrero de 2025 y en su lugar, REVOCAR el AUTO proferido por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cartagena, mediante el cual rechazó la demanda, y disponer que la citada autoridad judicial provea sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia.
CUARTO: En firme este proveído, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.» A su vez, el 28 de agosto de 2025, a las 3:47 p.m. la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar comunicó a la dirección electrónica: emiroprins@gmail.com2 que en cumplimiento del artículo 201 inciso 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso se profirió auto por medio del cual «SE ORDENA: OBEDECER Y CUMPLIR» y que para consultar el estado electrónico se podría realizar a través del siguiente enlace: https://publicacionesprocesales.ramajudicial.gov.co/, se le indicó que se adjuntaba la providencia y se observó que obraba constancia de entrega del mencionado mensaje.
Por último, se advierte que el 3 de septiembre de 2025, a las 13:50, la Secretaría remitió el medio de control 13001-33-33-001-2019-00165-00/01, mediante oficio N.1693-D-CONJUEZ, con destino al Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Bolívar dirigiéndolo al correo electrónico: j401admctg@cendoj.ramajudicial.gov.co. Por estas razones, en la actualidad no se advierte desacato a lo decidido en sede de tutela, pues fue emitida y notificada la providencia de reemplazo del auto del 18 de febrero de 2025 en donde se ordenó al juzgado proveer sobre la admisión del medio de control 13001-33-33-001-2019-00165-00/01, por lo que es dable declarar que se acató la orden de tutela del 31 de julio de 2025.
En consecuencia, este despacho se abstendrá de abrir el incidente de desacato promovido por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva y declarará cumplida la orden de tutela. Por lo expuesto se,
RESUELVE
1. Declarar el cumplimiento de la sentencia del 31 de julio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, abstenerse de abrir el incidente de desacato promovido por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente providencia, a las partes interesadas, por el medio más expedito. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 2 Dirección electrónica de notificación aportada por el apoderado de la parte accionante.