CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06480-01 Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Demandado: Consejo de Estado – Sección Cuarta Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 2 de diciembre de 2021, proferido por la Sección Primera de esta Corporación, por medio del cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante SENA).
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El SENA, quien a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por el presunto defecto sustantivo en que incurrió al dictar la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que motivó el presente amparo constitucional.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “Con fundamento en los hechos relacionados y los fundamentos de la violación, de forma respetuosa solicito a los H. (sic) Consejeros con funciones constitucionales, ordenar a la parte accionada y a favor de mi representada, lo siguiente: Primera. Tutelar los derechos fundamentales del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela jurisdiccional efectiva, que le han sido vulnerados por la decisión emitida por la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo – Consejo de Estado.
Segunda. En consecuencia, dejar sin efectos jurídicos la decisión contenida en la providencia de fecha (sic) 12 de agosto de 2021, de conformidad con los argumentos y consideraciones antes expuestas, en el sentido de ordenar a la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo – Consejo de Estado, emitir una nueva decisión ajustada a derecho, esto es, valorar en debida forma las normas que regulan la base gravable y así, proferir una decisión de fondo con todas las garantías legales para las partes.
Tercero. Enviar copia de la siguiente acción de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. (Sic) ”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La sociedad Construcciones el Cóndor S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda, contra el SENA, en la cual pidió se declararan nulas las Resoluciones números 8102 de 2016 y 002417 de 2017, con las cuales, respectivamente, la entidad realizó la liquidación unilateral sobre los aportes parafiscales que debía efectuar al Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción (en adelante FIC), en el período comprendido entre enero de 2010 y agosto de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se declarara que no era sujeto pasivo de la obligación contenida en los actos demandados. El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante sentencia de 24 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en tal virtud, declaró que las sumas adeudadas con anterioridad a marzo de 2012 habían prescrito, razón por la que el SENA carecía de competencia para liquidarlas y efectuar los cobros a que hubiere lugar.
Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recursos de apelación. El Consejo de Estado – Sección Cuarta, con providencia de 12 de agosto de 2021, revocó la decisión de primera instancia; en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda y, por tanto, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, por considerar que la entidad demandada había determinado de forma errónea la base gravable presuntiva sobre la cual efectuó el cálculo de las contribuciones parafiscales reclamadas.
La entidad accionante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, puesto que realizó un análisis jurídico indebido de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto con fuerza legislativa 2375 de 1974. En ese orden, afirmó que la referida norma indica la forma en que se debe determinar la base gravable, en aras de calcular los aportes parafiscales que deben ser depositados en el FIC.
Así, expuso que la base gravable corresponde al concepto valor de obras, que en su criterio está integrado por la sumatoria de la totalidad de pagos efectuados por el sujeto pasivo de la obligación, con cargo a una obra determinada, de forma independiente a que se efectúen por su propietario o el contratista. En tal virtud, adujo que, debido a que las obras realizadas por construcciones El Cóndor S.A., no eran propias, tomó como base para liquidar la contribución, el total de los ingresos percibidos por las actividades de construcción realizadas por la sociedad, cuyos soportes correspondían a las cuentas contables 413010, 413015, 413050, 413020, 413025 y 413095. 3.
Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante auto de 29 de septiembre de 2021 admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimara pertinentes. Asimismo dispuso la vinculación de Construcciones El Cóndor S.A., por tener interés en las resultas del proceso.
El Consejo de Estado – Sección Cuarta solicitó la improcedencia de la acción, debido a que en su sentir, adolecía del requisito de relevancia constitucional. Indicó que la entidad accionante fundamenta su dicho en meras discrepancias respecto del análisis jurídico contenido en la providencia censurada, la cual aborda los planteamientos contenidos en el libelo.
Expuso que en consecuencia lo pretendido se reduce a obtener una revisión de instancia por parte del juez de tutela, situación esta que desnaturaliza la esencia del amparo constitucional. Concluyó que, contrario a lo afirmado por la actora, la decisión se profirió conforme a Derecho, por lo cual, no causa los menoscabos señalados en la demanda.
La sociedad Construcciones el Cóndor S.A. se opuso a la petición de amparo. Indicó que la providencia censurada se profirió con arreglo a la normativa aplicable al asunto y cuya interpretación obedeció a la hermenéutica propia del juez. Concluyó que lo pretendido redunda en obtener una instancia adicional, dentro de un trámite que se encuentra clausurado con la sentencia de segundo grado. 4.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021 declaró improcedente la tutela interpuesta por el SENA, por razón a que no satisfacía el requisito general contenido en el literal e de la sentencia C-590 de 2005, esto es, que el actor hubiese identificado en forma razonable los hechos que generan la vulneración alegada y, en caso de ser procedente, haber alegado la circunstancia dentro del proceso ordinario.
En ese contexto, advirtió que revisado el escrito de tutela, se encontraba que este contenía elementos nuevos, que no habían sido objeto de debate dentro del proceso ordinario y, que, por tanto, no recibieron pronunciamiento por parte del juez del proceso ordinario. Aseveró que la entidad accionante únicamente apeló la sentencia de primer grado, debido a su inconformidad sobre la prescripción de los dineros declarada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y respecto del surgimiento de los intereses moratorios, sin que hubiese hecho manifestación alguna relacionada con la determinación de la base gravable.
Por lo demás, señaló que esa situación hacía improcedente el amparo presentado, habida cuenta que no satisfacía uno de los requisitos de tutela contra providencia judicial. Concluyó que, no se avizoraba una situación especial que relevara a la entidad del cumplimiento de este requisito y ameritara la intervención del juez constitucional. 5.
La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos. Refirió que, no le era exigible haber incluido el tema de la tutela, dentro del escrito de apelación por ella formulado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Explicó que la alzada se concentró en los temas que le eran adversos en la sentencia de primera instancia, esto es, la competencia que tenía para expedir los actos de liquidación unilateral de aportes al FIC, a cargo de Construcciones El Cóndor S.A., entre enero de 2010 y marzo de 2012, los cuales en concepto del a quo se encontraban prescritos y su incidencia en los intereses moratorios calculados.
De otro lado, precisó que la determinación de la base gravable presuntiva fue favorable a sus intereses, por lo cual, no fue objeto de apelación. Para finalizar, manifestó que se cumplió con el requisito, luego era procedente tenerlo por superado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por la Sección Primera de esta Corporación, por medio de la cual se declaró improcedente la tutela interpuesta por el SENA. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[3]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[4].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[5]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[6], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [7].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [8]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[9].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[10].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[11].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: con el fin de abordar este punto, la Sala se referirá a los siguientes puntos (i) consideraciones sobre la relevancia constitucional y (ii) análisis del caso concreto. 5.1.1. Consideraciones sobre la relevancia constitucional La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.[12] En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[13] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 5.2.2.
Análisis del caso concreto. El SENA, señaló que el Consejo de Estado - Sección Cuarta, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de 12 de agosto de 2021, que revocó la providencia dictada el 24 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda dirigida en su contra, por Construcciones El Cóndor S.A. Señaló que la decisión censurada efectuó una interpretación errada el artículo 4º del Decreto con fuerza legislativa 2375 de 1974, norma que indica la forma en que se debe determinar la base gravable, en aras de calcular los aportes parafiscales que deben ser depositados en el FIC.
Así, expuso que la base gravable corresponde al concepto valor de obras, que en su criterio está integrado por la sumatoria de la totalidad de pagos efectuados por el sujeto pasivo de la obligación, con cargo a una obra determinada, en forma independiente a que se efectúen por su propietario o el contratista. En ese orden, el Consejo de Estado – Sección Primera consideró que el asunto resultaba improcedente, puesto que adolecía del requisito según el cual, corresponde al tutelante identificar razonablemente los hechos en que fundamenta su solicitud y, en caso de tratarse de tutela contra providencia, cuando menos haberlos puesto en conocimiento del juez competente.
Así, recalcó que revisado el escrito de tutela y comparado su contenido con lo dicho en el recurso de apelación formulado por el SENA, no existía identidad de argumentos, luego lo solicitado redundaba en la introducción de nuevos elementos al debate, con el fin de obtener un pronunciamiento de instancia por parte del juez de tutela. Pues bien, la Sala no comparte la apreciación del A quo, en cuanto considera que parte de un análisis errado de la situación fáctica que motivó este amparo.
Es de aclarar que, revisado el expediente ordinario, se tiene que la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones formuladas por Construcciones El Cóndor S.A, en lo referente al SENA, determinó que carecía de competencia para cobrar los parafiscales causados entre enero de 2010 y marzo de 2014 y sus correspondientes intereses moratorios, argumentos estos que pretendieron ser rebatidos en la alzada.
En contraposición, la determinación de la base gravable presuntiva fue un elemento que el Tribunal encontró conforme a derecho, por lo cual, sobre este aspecto, denegó lo pedido por la demandante. Bajo ese panorama, la Sala considera que resulta una carga desproporcionada el exigir que la aquí accionante, hubiese incluido dentro de su escrito de apelación, un acápite referente a la determinación de la base gravable, que de suyo, era un tema que resultaba acorde con sus intereses.
Sea de aclarar que el derecho de la doble instancia supone una revisión por parte del superior jerárquico, de aquellas decisiones que resultan contrarias a los intereses de determinada parte procesal. Por tanto, resulta contrario al deber ser del proceso y de la lógica jurídica, exigir que los usuarios cuestionen indistintamente los aspectos favorables y desfavorables de una providencia, so pretexto del cumplimiento del requisito de una causal genérica de procedencia de tutela contra providencia. Sin perjuicio de lo anterior, a juicio de la Sala, la cuestión que se discute carece de relevancia constitucional, toda vez que el debate suscitado obedece únicamente a una cuestión legal y, además, se circunscribe a un asunto eminentemente económico, que busca que el juez constitucional efectúe una valoración de instancia respecto de la sentencia de 12 de agosto de 2021, fundamentada esencialmente en una diferencia interpretativa con respecto a la aplicación del artículo 4º del Decreto con fuerza legislativa número 2375 de 1974, referentes a la determinación de la base gravable presuntiva, para calcular el monto de los aportes parafiscales destinados al FIC.
Asimismo, lo pretendido se centra en obtener una decisión favorable sobre la interpretación acorde con sus intereses, frente a las actividades comprendidas en el concepto valor de obras, lo cual sin duda, se enmarca en una mera diferencia de interpretación con el estudio jurídico realizado por el Consejo de Estado - Sección Cuarta. En ese orden, se advierte que las razones expuestas por la parte actora no comportan un asunto propio de un debate de orden constitucional, que le permitan al juez de tutela emitir un pronunciamiento, pues aunque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que su argumentación se dirige a cuestionar la interpretación y aplicación que realizaron las autoridades judiciales en relación con la pertinencia de la configuración de la base gravable alegada.
De igual manera, la Sala advierte, que contrario a lo expuesto en el escrito de tutela, de la lectura de sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, se avizora que la aplicación de la norma fue objeto de estudio, y a pesar de que la decisión fue contraria a sus intereses, esta no puede ser calificada de caprichosa. En efecto, la Sala observa que el Consejo de Estado - Sección Cuarta se pronunció sobre el tema que la sociedad actora señala como obviado, en los siguientes términos: “De la conformación de la base gravable para la liquidación de la contribución al FIC La parte actora discute que la base gravable determinada por el SENA no se ajusta a los lineamientos legales, toda vez que, a su juicio, esta debía atender a los costos en los que se incurrió, derivados de los pagos relacionados con la ejecución de obras directas o por medio de subcontratistas, pese a lo cual, la entidad demandada liquidó la contribución con fundamento en los ingresos contabilizados en las cuentas 413010, 413015, 413050, 413020, 413025 y 413095.
De conformidad con lo establecido en el artículo 4[14] del Decreto Ley 2375 de 1974, las personas jurídicas y naturales dedicadas a la industria de la construcción de manera ocasional o habitual, están obligadas al pago de un aporte al SENA, equivalente al medio por ciento (1/2%) del valor de las obras que ejecuten directamente o a través de subcontratistas.
La disposición normativa así descrita enmarca uno de los elementos sustanciales del tributo, como lo es la base gravable, la que gira en torno a los pagos en los que se incurre durante la ejecución de las labores destinadas estrictamente a la obra o construcción, trátese de pagos realizados directamente por el contratante, o por intermedio de quienes obran como subcontratistas.
En ese contexto, la base gravable de la contribución al FIC está determinada por la nómina de trabajadores empleados en cada obra, o el costo total de la respectiva mano de obra, que se tomará en aquellos casos en los cuales no sea posible establecer el número de trabajadores utilizados en la realización de las obras dirigidas por el sujeto obligado al pago del tributo (liquidación presuntiva).
Se trata entonces de una base constituida específicamente por el medio por ciento (1/2%) de los pagos efectuados durante la ejecución de las obras lo que, naturalmente, implica la salida de recursos destinados a la remuneración por mano de obra. Bajo la técnica contable, y cuando sea posible verificar el número mensual de trabajadores que laboran en cada una de las obras, esos pagos se pueden reflejar en las cuentas de gastos operacionales de personal (cuenta PUC 5105[15]), que muestran aquellos emolumentos ocasionados por concepto de la relación laboral existente, de conformidad con las disposiciones legales vigentes o, inclusive, pueden llevarse como provisiones en la cuenta del pasivo del ente económico, cuando los pagos laborales por mano de obra se hallan pendientes de ser entregados o consignados a los trabajadores.
Entre tanto, cuando la determinación de la base gravable no pueda establecerse por el número mensual de trabajadores que laboren en cada una de las obras bajo la responsabilidad del sujeto pasivo, lo procedente será aplicar la liquidación presuntiva en función del costo que corresponde a la suma de todos los pagos que con cargo a una obra determinada realice el propietario o contratista principal, descontando los gastos de financiación, impuestos e indemnizaciones a terceros, al igual que el costo del lote sobre el cual se levanta la construcción[16]. […] Nótese que el SENA liquidó la contribución al FIC a cargo de la sociedad demandante en virtud de los ingresos brutos operacionales obtenidos por aquella, reflejados en las cuentas contables 413010, 413015, 413050, 413020, 413025 y 413095, como se detalla en los actos administrativos demandados.
Dichas cuentas contables reflejan la actividad del ente económico por la cual obtuvo sus ingresos durante el periodo que, atendiendo a la descripción del Plan Único de Cuentas[17], corresponden a devengos (ingresos) por construcciones, edificaciones y obras de ingeniería. Tal determinación de la base gravable no corresponde a la prevista por el legislador que, como se expuso, atiende a los pagos efectuados por el número de trabajadores contratados en la realización de las obras, lo cual implica la observancia de los gastos operacionales de personal, o a los costos incurridos por la sociedad demandante durante el periodo, destinados a la ejecución de las obras, que según las normas que reglamentan la contabilidad comprende las «erogaciones y cargos asociados clara y directamente con la adquisición o la producción de los bienes o la prestación de los servicios, de los cuales un ente económico obtuvo sus ingresos»[18].
En el sub judice, no se comprobó el número de trabajadores empleados para esos fines, motivo por el cual lo procedente era que la entidad demandada atendiera a la forma de liquidación presuntiva en función de los costos pagados por la demandante durante la ejecución de las obras, observándose para tal efecto la cuenta contable 6130, perteneciente a la Clase 61 del Grupo 6 – Costos de ventas por construcción[19].
Significa entonces que la determinación de la base gravable que hizo el SENA, no se ajustó a los lineamientos previstos en la norma, que delimitan su establecimiento en función de los costos, cuando se aplique la forma de liquidación presuntiva. Por ende, la liquidación realizada por la entidad demandada resulta de una inadecuada fijación de la base gravable, al tener en cuenta los ingresos obtenidos por la demandante al cierre de cada ejercicio fiscal, cuando lo procedente era hallar la contribución a cargo con fundamento en los costos registrados en cada periodo en las cuentas contables destinadas a tales operaciones, respaldados con comprobantes internos y externos. De manera que, el cargo de apelación formulado por la parte demandante tiene vocación de prosperidad y, en consecuencia, al no integrarse correctamente la base gravable, como elemento esencial del tributo para calcular la contribución FIC, se hace imperioso declarar la nulidad total de los actos administrativos demandados.
Por lo anterior, la Sala se relevará de estudiar los demás argumentos de la apelación. En ese orden de ideas, se revocará la sentencia del 24 de octubre de 2018 y, en su lugar, se declarará la nulidad total de los actos demandados. A título de restablecimiento del derecho, se dispondrá que Construcciones El Cóndor S.A. no adeuda suma alguna por concepto de contribuciones al FIC, de los periodos 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014 (enero - agosto) […]”.
(…)”. El contenido de la providencia en cita permite evidenciar que las consideraciones realizadas por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, no comportan una afectación negativa de los derechos procesales y sustanciales del SENA, pues realiza una verificación de la forma en que determinó la base gravable presuntiva, sobre la cual efectuó un análisis de legalidad que lo llevó a la convicción de la imprecisión de la citada base.
De igual manera, la Sala destaca que la norma aludida por la actora hace referencia a un asunto tributario, luego su aplicación y estudio debe hacerse de forma restrictiva, en tanto es un asunto relativo a las libertades de los asociados. Asimismo, es de anotar que la interpretación de la Ley está reservada únicamente al Juez, a quien corresponde aplicar el contenido general e impersonal de la norma a las situaciones específicas sometidas a su conocimiento.
Se reitera, que revisada la sentencia acusada, no es posible evidenciar que sea contraria al deber ser o caprichosa; contrario a ello, su contenido obedece al arbitrio iuris propio de la función judicial. En ese orden, la Sala observa que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa coherente, que se compadece con la situación fiscal de la entidad, la cual no hacía posible mantener la legalidad de los actos administrativos demandados en el proceso ordinario.
En igual sentido, se advierte que no es dable a la sociedad accionante, que a través del mecanismo excepcional del amparo constitucional, pretenda obtener una revisión de instancia respecto del estudio normativo efectuado por el Consejo de Estado - Sección Cuarta. Por lo demás, se evidencia que las decisiones tomadas por el ente colegiado dentro de la demanda por ella incoada, no comporta la afectación de derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela a estudiar la corrección de las apreciaciones jurídicas realizadas, pues este es un asunto que le compete exclusivamente a los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, conforme con los principios de independencia y autonomía, por lo que no puede aceptarse el uso de este mecanismo constitucional para abordar el análisis de asuntos que son de conocimiento exclusivo de las autoridades judiciales ordinarias.
En este sentido la Corte Constitucional ha dispuesto: “Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad”.[20] (Negrilla fuera de texto).
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que el SENA alegue la vulneración de derechos fundamentales, cuando resulta evidente que la situación fáctica en la que sustenta la demanda de tutela no tiene la relevancia constitucional que imponga la intervención del juez de tutela, pues aunque la interpretación y aplicación de un precepto legal, que en su momento realizó una autoridad judicial no resulte satisfactoria para la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho y constituya una vulneración de preceptos constitucionales.
De otro lado, se reitera que el asunto bajo estudio se enmarca igualmente en cuestiones eminentemente económicas, lo cual desdibuja la naturaleza de la acción de tutela, en cuanto desvía su objeto a aspectos que en principio resultan ajenos a la protección de los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos. Se aclara que aun cuando en el proceso ordinario se accedió a las pretensiones formuladas por Construcciones El Cóndor S.A, situación que redunda en que no pueda ser acreedora del pago de parafiscales destinados al FIC, ello no comporta una razón para acudir ante el juez de tutela; máxime cuando de la lectura del escrito de tutela y del análisis de los documentos que lo acompañan no es posible avizorar la existencia de un perjuicio irremediable, con el fin de justificar la interposición del amparo.
Frente a ello, la Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener un mayor beneficio económico, producto de la declaración unilateral contenida en los actos declarados nulos, motivo que prima facie resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales. En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12. Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica.
La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el SENA. se torna improcedente. III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, en el entendido que declaró la improcedencia de la acción, por no superarse el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, puesto que, a pesar de no superar el referido requisito, la demandante si identificó en forma razonable los hechos en que se fundamentaba el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de la providencia. SEGUNDO.- Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [3] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [5] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [6] Sentencia T-538 de 1994. [7] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [8] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [11] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [12] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [13] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [14] «ARTÍCULO 4o. Se presume que la industria de la construcción destina para la realización de los trabajos que ejecuta, un veinticinco por ciento (25%) de sus costos al pago de jornales y subcontratos de prestación de servicios.
En consecuencia, las personas jurídicas y naturales dedicadas a la industria de la construcción deberán pagar en cada año fiscal, como aporte al Servicio Nacional de Aprendizaje, el medio por ciento (1/2%) del valor de las obras que ejecuten directamente o a través de subcontratistas». [15] Descripción: registra los gastos ocasionados por concepto de la relación laboral existente de conformidad con las disposiciones legales vigentes, el reglamento interno del ente económico, pacto laboral o laudo.
Ver página web: https://puc.com.co/5105. [16] Artículo 7 de la Resolución No. 1449 de 2012. [17] Descripción: Registra el valor de los ingresos obtenidos por el ente económico en las actividades de construcción y enajenación de bienes raíces durante el ejercicio. Ver página web: https://puc.com.co/4130 [18] Decreto 2649 de 1993, artículo 39. [19] Descripción: Registra el valor de los costos incurridos por el ente económico en las actividades de adquisición, construcción y venta de bienes raíces que correspondan a unidades vendidas durante el ejercicio.
Ver página web: https://puc.com.co/6130. [20] Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.