11001031500020250562400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05624-00 Accionante: Adriana Margarita Cruz Bolívar Accionado: Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena Tema: tutela por vulneración del derecho de petición. Subtema 1: obligación de las autoridades a dar respuesta de fondo a las peticiones que les sean presentadas.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar contra la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Adriana Margarita Cruz Bolívar presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de su derecho fundamental de petición, que consideró vulnerado por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, toda vez que, según afirmó, no ha dado respuesta a la petición que radicó el 8 de agosto de 2025.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. La señora Adriana Margarita Cruz Bolívar presentó escrito ante la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante mensaje de datos enviado el 8 de agosto de 2025, en el que le solicitó lo siguiente: 1 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 2, certificado A41145A3F51D2111 0F8ACA380FBFD800 C7392E175A3E575A 36F89BC75A1E756E.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05624-00 Accionante: Adriana Margarita Cruz Bolívar Accionado: Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [E]xpida un certificado laboral con especificación de las funciones desempeñadas en el cargo que ocupé como ABOGADO ASESOR GRADO 23, durante el periodo comprendido entre el quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015) hasta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016)2. 2.2.

Pretensiones y argumentos de la tutela 3. La señora Adriana Margarita Cruz Bolívar solicitó al juez constitucional que ampare el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, que ordene a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que responda la petición que presentó el 8 de agosto de 2025.

Además, que compulsara copias ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que investigara a los funcionarios que incurrieron en la omisión de sus funciones. 4. Como medida cautelar, pidió que se ordenara a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación del auto admisorio, expidiera el certificado laboral de las funciones que desempeñó en el cargo de abogado asesor, grado 23, empleo que ejerció del 15 de diciembre de 2015 al 31 de mayo de 2016. 5.

Como fundamento de sus pretensiones, la tutelante manifestó que la autoridad judicial accionada no ha dado respuesta a la solicitud que presentó el 8 de agosto de 2025, situación que vulnera gravemente sus derechos fundamentales, toda vez que requiere aportar el certificado laboral dentro de un proceso administrativo iniciado para resolver sobre su permanencia en la lista de elegibles para el empleo de profesional especializado, Código 2028, Grado 16, ofertado por la Superintendencia de Notariado y Registro. 2.3.

Trámite procesal 6. La Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, en auto del 5 de septiembre de 20253, remitió el presente asunto a esta corporación por competencia. 7. El despacho ponente, mediante auto del 12 de septiembre de 20254, admitió la tutela, vinculó como terceros con interés a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Superintendencia de Notariado y Registro y ordenó las notificaciones de rigor.

Por otra parte, accedió a la medida cautelar solicitada en el escrito de amparo, por lo que dispuso que la entidad accionada diera respuesta a la petición presentada5. 2 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 2, certificado CA33EACBD1D71627 E40542B3F26CE51A E492870DF79E1202 C9A8BBA63A20E3A6. 3 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 2, certificado 14D2CC726F04D8B1 5252F1DCDA600C78 85035DE90F63786C 2E6B208E06AE6D29. 4 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 4, certificado 6508EB078DC298B5 15969C6661A527AA 62A5A226A620FBFE 6260D3F9F6419612. 5 En el auto del 12 de septiembre de 2025, el despacho ponente resolvió lo siguiente: «QUINTO: ACCEDER a decretar medidas cautelares en la presente tutela.

En consecuencia, se dispondrá lo siguiente: i) Ordenar a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que, en el término de 1 día hábil siguiente a la notificación de este auto, expida respuesta a la petición radicada por la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar el 8 de agosto de 2025, en caso de que no lo haya hecho con anterioridad.

La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena6, en cumplimiento del auto admisorio, dio respuesta a la petición7 del 8 de agosto de 2025 con oficio enviado a la dirección electrónica de la tutelante, por lo que solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela por configurarse el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 9.

La Superintendencia de Notariado y Registro8 manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva frente al derecho de petición que la accionante consideró vulnerado. Indicó que las actuaciones administrativas de exclusión las adelanta la Comisión Nacional del Servicio Civil, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional. 10.

La Comisión Nacional del Servicio Civil9 expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que las pretensiones de la accionante se encaminan únicamente a que la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena emita respuesta a la petición por ella presentada. En tal virtud, solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela y, en consecuencia, se dispusiera su desvinculación. 11.

La señora Adriana Margarita Cruz Bolívar10 presentó memorial en el que sostuvo que la respuesta otorgada por la autoridad accionada es incompleta, pues se limitó a enunciar de manera general sus funciones y omitió precisar que también desempeñó labores de organización y distribución de expedientes en sustanciación o para dictar sentencia en materia de restitución de tierras y acciones constitucionales, elaboración de autos de sustanciación e interlocutorios y proyección de sentencias. 12.

Por lo expuesto, solicitó que no se declarara configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, al estimar que la respuesta es inconclusa, vaga e incompleta y que continúa transgrediendo sus derechos fundamentales. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar Dentro del mismo plazo de 1 día hábil siguiente a la notificación de este auto, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena deberá comunicar y entregar a la interesada la mencionada respuesta. ii) Ordenar a la Comisión Nacional del Servicio Civil que extienda el plazo otorgado en el auto del 27 de agosto de 2025, hasta el segundo día hábil siguiente a la notificación de este auto admisorio». 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 8, certificado 2CAFA90801F830DE 83EA90DE3429C081 545ED31C2466C2B6 6525048E147365E3. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 8, certificado 923F55E39A20EE68 F7B97DC7BD76597F 36BA3DF5D47AA1BF BCEE9039052AB6E3. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 9, certificado 171415B1CE678BCB 76EF641A347D1640 9935B8E7AA339F67 4BF05E669BAEF360. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 12, certificado BDD87CCF948EC9E4 EC3497A6C116BEA7 3AA11797BF8E6F8E 4E8ACF394CA5834C. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05624-00, índice 14, certificado 80D345FCD6EA4D1E 0D4FB7989EEB332E AFC3112B7F104DC7 42EDBBF97D5BEA53.

Legitimación en la causa 14. La legitimación en la causa por activa de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar se encuentra acreditada, por cuanto fue quien presentó la solicitud del 8 de agosto de 2025 que, afirmó, no ha sido contestada de fondo y, por ende, es la titular del derecho fundamental de petición. 15. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, en la medida en que es la autoridad que, según la tutelante, no ha dado respuesta a su solicitud y, por lo tanto, a quien se le atribuye la vulneración del derecho fundamental de petición. 16.

Por otro lado, se advierte que la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial solicitaron su desvinculación al considerar que no están llamados a responder por la vulneración del derecho fundamental de la parte accionante. 17. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que el certificado laboral requerido en la petición del 8 de agosto de 2025 es requerido dentro de un proceso administrativo adelantado por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para resolver la permanencia de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar en la lista de elegibles conformada para proveer un empleo ofertado por la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por los motivos expuestos, se negarán sus solicitudes. 3.3. Procedencia de la acción de tutela 18. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.

Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez11. 19. El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable12; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»13. 20.

En el presente asunto, el presupuesto de subsidiariedad se encuentra satisfecho, dado que la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para 11 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 12 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 13 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, reiterada en sentencia SU-084 de 2019.

Además, la Sala tendrá por cumplido el requisito de inmediatez, toda vez que, al momento de la interposición de la acción de tutela, la autoridad accionada no había emitido respuesta de fondo a la solicitud presentada. 3.4. Problema jurídico 22. Corresponde a la Sala decidir si la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena vulneró el derecho fundamental de petición de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar.

En particular, al tener en cuenta los argumentos de la tutela, le corresponde establecer si dicha autoridad dio respuesta o no de fondo al escrito formulado por la accionante el 8 de agosto de 2025, o si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 23. Para el efecto, se estudiarán generalidades del derecho de petición y el caso concreto. 3.4.1.

Generalidades del derecho de petición 24. El artículo 23 constitucional prevé que toda persona tiene el derecho a formular peticiones ante las autoridades, de manera respetuosa, ya sea por razones de interés general o particular, y a obtener una respuesta pronta por parte de estas. Por otro lado, el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, especificó que la resolución a la solicitud debe ser «completa y de fondo».

La Corte Constitucional14, respecto del mencionado derecho, indicó lo siguiente: Esta garantía permite asegurar la efectividad de otros derechos de rango legal o constitucional, por lo que ha sido considerada por la jurisprudencia como un derecho de tipo instrumental, en tanto que es uno de los principales mecanismos con los que cuenta la ciudadanía para exigir de las autoridades el cumplimiento de sus deberes.

El núcleo de este derecho se encuentra en tres elementos: (i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal respectivo. 25. Visto lo anterior, los criterios que permiten identificar cuándo una respuesta ha atendido de fondo la petición, pueden agruparse de la siguiente manera: (i) claridad, esto es, que contenga argumentos que sean fácilmente comprensibles;

(ii) precisión, que comporta la necesidad de que esta verse directamente sobre lo pedido sin acudir a evasiones; (iii) congruencia, al abarcar el objeto de la solicitud; y (iv) consecuencia, aspecto que lleva intrínseco que la contestación suministrada guarde concordancia con el trámite impartido, por ejemplo, en los escenarios en que la petición surge en el marco de un procedimiento administrativo. 26.

En cuanto a los aspectos de trámite y sustanciales del derecho de petición, son asuntos que están reglados en el Título II de la Primera Parte de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). En particular, el artículo 21 de esta codificación dispone que, si la autoridad a la que se dirige la solicitud no es la competente, deberá remitirla a quien sí lo es dentro del plazo de 5 días siguientes a su radicación y de tal actuación informará al 14 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05624-00 Accionante: Adriana Margarita Cruz Bolívar Accionado: Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co peticionario. 27. Además, el artículo 14 de esa codificación prevé que las peticiones deberán ser respondidas, por regla general, en el término de 15 días hábiles siguientes a su recepción; las de documentos e información, en 10 días; y aquellas de consultas a autoridades en relación con las materias a su cargo, en 30 días. 3.4.2.

Caso concreto 28. En el asunto bajo estudio, la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar presentó escrito ante la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el 8 de agosto de 2025, en el que solicitó que se le expidiera «un certificado laboral con especificación de las funciones desempeñadas en el cargo que ocupé como ABOGADO ASESOR GRADO 23, durante el periodo comprendido entre el quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015) hasta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016)». 29.

Ahora bien, resulta necesario recordar que, mediante auto del 12 de septiembre de 2025, el despacho ponente admitió la tutela y accedió a la medida provisional solicitada por la accionante, motivo por el que ordenó la expedición del certificado laboral requerido en escrito del 8 de agosto de 2025. 30. En cumplimiento de la anterior providencia, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena emitió el 15 de septiembre de 2025 el certificado laboral solicitado, en los siguientes términos: 31.

De lo expuesto, esta Sala encuentra que la autoridad judicial accionada vulneró el derecho de petición de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar, en la medida en que no le dio respuesta a la petición que presentó el 8 de agosto de 2025 dentro del término de 10 días hábiles desde su radicación, en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05624-00 Accionante: Adriana Margarita Cruz Bolívar Accionado: Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Sin embargo, esta Subsección no pasa por alto que, aunque haya sido en cumplimiento del auto del 12 de septiembre de 2025, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena atendió la solicitud de expedición del certificado laboral con el documento expedido el 15 de septiembre de 2025. 33.

En particular, cabe resaltar que, ante la petición de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar, la titular del despacho 001 de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena certificó que la interesada tuvo asignada la elaboración de proyectos de providencias durante el periodo comprendido entre el 15 de diciembre de 2015 y el 31 de mayo de 2016, en el cargo de abogado asesor, grado 23, lo cual satisface de fondo y de manera congruente lo solicitado. 34.

En este punto, es preciso tener en cuenta que la tutelante presentó memorial en el que afirmó que el mencionado certificado no garantizaba de fondo su derecho fundamental de petición. Al respecto, adujo que también desempeñó dentro de sus funciones la «organización y distribución de los expedientes en sustanciación o para dictar sentencia en materia de restitución de tierras y de acciones constitucionales». 35.

Este argumento no permite considerar que la respuesta fue incompleta, por cuanto no existe certeza de que la accionante haya ejercido funciones administrativas de organización y distribución de expedientes, de manera que no es posible sostener que el documento del 15 de septiembre de 2025 debió certificar sobre esas labores. Así, dicho asunto deberá ser discuto entre la interesada y el Tribunal, previa solicitud de complementación del certificado. 36.

Por otro lado, la tutelante arguyó en el referido memorial que el documento del 15 de septiembre de 2025 no relacionó sus funciones de elaboración de autos de sustanciación e interlocutorios y de sentencias en restitución de tierras; no obstante, el Tribunal fue específico en establecer que la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar realizó «proyectos de providencias», lo cual comprende los autos y las sentencias, de modo que se entiende incluida esa labor en la certificación. 37.

Por último, sobre los temas de los que trataron los proyectos de fallos que entregó en ejercicio de sus funciones, están determinados por las competencias asignadas a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras. 38. En los términos expuestos, este juez constitucional considera que, si bien en principio la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar, lo cierto es que actualmente el certificado del 15 de septiembre de 2025 satisface la petición del 8 de agosto de 2025. 39.

Ahora bien, la accionante, como última pretensión, solicitó que se ordenara «una compulsa disciplinaria ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial» con el propósito de que se adelantara la investigación y, de ser el caso, se impusiera la sanción correspondiente a los funcionarios responsables por la falta de respuesta a la petición dentro del término legal.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05624-00 Accionante: Adriana Margarita Cruz Bolívar Accionado: Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Sobre este aspecto, se advierte que la solicitud de compulsa de copias para fines disciplinarios no puede ser resuelta dentro del presente trámite de tutela, debido a que no corresponde al juez constitucional ordenar la apertura de investigaciones de esa naturaleza, pues su competencia se limita a garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales.

No obstante, si la accionante lo considera, puede acudir directamente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. IV. CONCLUSIONES En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la tutela interpuesta por la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar en contra de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro y la Comisión Nacional del Servicio Civil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho fundamental de petición de la señora Adriana Margarita Cruz Bolívar, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. DACJ/SEJV