1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: CARMEN ELENA TORRES AHUMADA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / TEMERIDAD – Circunstancias para que se configure / SUBSIDIARIEDAD – No se cumple con el requisito por no haber hecho uso de los medios de defensa contemplados en el ordenamiento jurídico / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Procedencia del recurso extraordinario de revisión / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se evidencia un debate que amerite la intervención del juez constitucional – Tutela como tercera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, en nombre propio, contra la sentencia del 30 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en los artículos 29, 1 y 32 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 26 de marzo de 2026, la señora Carmen Elena Torres Ahumada, en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna, a la salud y al trabajo.
Hechos relevantes 2. La parte accionante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, con el fin de obtener la declaratoria de existencia de un contrato realidad por el cargo que desempeñó en dicha entidad desde el 1.° de enero de 2011 hasta el 20 de julio de 2015, bajo la modalidad de prestación de servicios. 3.
A título de restablecimiento del derecho, la actora solicitó el pago de los perjuicios ocasionados por el despido sin justa causa y de las correspondientes prestaciones sociales dejadas de percibir, así como su reintegro al puesto que ocupaba. 1 Que ingresó a despacho para fallo el 28 de mayo de 2026. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 4.
El proceso correspondió al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que, por medio de sentencia del 19 de diciembre de 2024, declaró la existencia de una relación laboral, pero negó las demás pretensiones. 5. Sobre el particular, el a quo encontró demostrada la configuración de un contrato realidad frente a los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, razón por la cual condenó a la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias al reconocimiento de la relación laboral existente.
Sin embargo, consideró que no existía prueba alguna que permitiera concluir que las funciones desarrolladas por la señora Carmen Elena Torres Ahumada no hubiesen finalizado. 6. Así las cosas, el Juzgado tuvo por acreditado que la actora percibió los valores correspondientes a salarios, prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social aspecto que no fue controvertido dentro del proceso.
De ese modo, sostuvo que, pese a la existencia de una relación laboral, tal circunstancia no derivaba en el reconocimiento del estatus de empleada pública de la demandante y, por consiguiente, la pretensión de reintegro formulada resultaba improcedente. 7. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión antes referida.
En el escrito correspondiente cuestionó que, pese a haberse declarado la existencia de una relación laboral bajo la figura del contrato realidad, la sentencia no hubiera impuesto condena alguna. En consecuencia, solicitó que se accediera a las pretensiones de carácter económico relacionadas con el despido sin justa causa y con el pago de los aportes al sistema de seguridad social. 8.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de providencia del 30 de abril de 2025, confirmó lo fallado en primera instancia, bajo las mismas consideraciones. 9. Manifiesta la accionante que promovió tutela contra las providencias judiciales precitadas, acción que fue declarada improcedente por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de marzo de 2026, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
No obstante, señala que acude nuevamente al mecanismo de amparo, con fundamento en la ocurrencia de hechos nuevos que, en su criterio, justifican la intervención del juez constitucional. Pretensiones 10. La parte accionante solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente): “1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida digna, salud, trabajo y acceso a la administración de justicia de la accionante.
2. DEJAR SIN EFECTOS las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante, por vulnerar derechos fundamentales. 3. ORDENAR a la autoridad judicial competente que, dentro de un término razonable, profiera una nueva decisión de fondo, debidamente motivada y conforme a los principios constitucionales, en especial el debido proceso y Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 la primacía de la realidad sobre las formalidades, garantizando la protección efectiva de los derechos fundamentales de la accionante”2.
Fundamentos de la demanda de tutela 11. La demandante sostiene que el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición de las sentencias del 19 de diciembre de 2024 y del 30 de abril de 2025, respectivamente, incurrieron en un “defecto por incongruencia”3.
Ello, por la presunta falta de correspondencia lógica y jurídica entre las consideraciones expuestas en la parte motiva y lo resuelto en la parte resolutiva de la decisión, lo cual vulnera el derecho fundamental al debido proceso. 12. Refiere que, en el presente caso, “dicha incongruencia se materializa en el hecho de que la autoridad judicial reconoce expresamente la existencia de una relación laboral bajo la figura del contrato realidad, al encontrar acreditados sus elementos esenciales, tales como la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración”4.
Sin embargo, indica que la misma providencia niega el reconocimiento de las consecuencias jurídicas propias de la relación laboral, tales como el pago de salarios, prestaciones sociales y demás derechos derivados del vínculo laboral reconocido. 13. Frente a los hechos nuevos que justifican la acción de tutela, la actora afirma que presenta un diagnóstico médico de insuficiencia cardiaca, situación que se encuentra debidamente acreditada mediante historia clínica, estudios especializados y demás documentos médicos que se aportan como prueba dentro de la presente acción. De acuerdo con dichos soportes, sostiene que “padece una condición de salud caracterizada por disfunción sistólica, fracción de eyección reducida y la necesidad de un tratamiento farmacológico permanente, lo cual configura un cuadro clínico de riesgo cardiovascular que exige manejo continuo, controles periódicos y seguimiento especializado”5. 14.
Finalmente, alega un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución, por el desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas, así como la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. Trámite procesal en primera instancia 15. Por medio de auto del 7 de abril de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar como accionados y a la E.S.E Hospital Local Cartagena de Indias y a la Sección Primera del Consejo de Estado como terceros con interés en las resultas de proceso.
De igual modo, ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2 Folio 9 del escrito de tutela. 3 Folio 5 ibid. 4 Ibid. 5 Folio 2 ibid. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 Intervenciones en primera instancia 16.
La Sección Primera del Consejo de Estado señaló que la solicitud de amparo debía ser rechazada por temeridad, en razón a que guarda identidad de partes, pretensiones y hechos con la tutela identificada con el radicado núm. 11001-03-15- 000-2026-00363-00, dentro de la cual profirió sentencia de primera instancia el 12 de marzo de 2026 que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional. 17.
La E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 18. Pese a ser notificadas en debida forma6, las demás partes guardaron silencio. La sentencia de primera instancia 19. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de abril de 2026, (i) rechazó la solicitud de amparo formulada por la parte actora por el ejercicio temerario de la acción de tutela y (ii) negó la solicitud de desvinculación de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias. 20.
El a quo consideró que, respecto de la acción de tutela tramitada bajo el radicado 2026-00363-00, no se configuraba variación alguna en las partes, la causa petendi ni el objeto de la presente solicitud de amparo. Lo anterior, por cuanto en ambas oportunidades la actora cuestiona las decisiones proferidas dentro del proceso radicado 13001-33-33-012-2017-00148-00/01, con el propósito de obtener el reconocimiento de las pretensiones económicas derivadas de la declaración de la existencia de una relación laboral encubierta. 21.
De esta manera, precisó que admitir la presentación sucesiva e indefinida de acciones de tutela dirigidas contra providencias de la misma naturaleza, con el fin de procurar un pronunciamiento favorable respecto de una misma situación fáctica, desconocía los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional, y constituía una actuación temeraria.
La impugnación 22. Contra la decisión precitada, la parte accionante presentó impugnación mediante escrito7 en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. 6 Véase índices 8 y 9 de Samai. Expediente 11001-03-15-000-2026-02460-00. 7 Al respecto, se advierte que el 6 de mayo de 2026 la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado recibió un memorial suscrito por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona, quien no ha sido vinculado al presente trámite constitucional.
En dicho escrito se presentó impugnación contra la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por esta Corporación. Posteriormente, mediante memorial radicado el 8 de mayo de 2026 ante la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Carmen Elena Torres Ahumada allegó un nuevo escrito de impugnación y un correo electrónico en el que informó lo siguiente: “Estimado Doc muy respetuosamente me dirijo a ese despacho con el fin de que sea aceptada mi solicitud.
Estando dentro de los términos por no haber sida admitida la impugnación le estoy enviando el siguiente escrito para que se tenga en cuenta en la impugnación enviada anteriormente había cometido errores por tal motivo les ruego se me Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 II.
C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 23. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 24. Con fundamento en lo anterior, en primer lugar, el problema jurídico que corresponde resolver consiste en determinar si la solicitud de tutela presentada por la señora Carmen Elena Torres Ahumada debe declararse improcedente por constituir una actuación temeraria, al reproducir pretensiones que ya habrían sido previamente debatidas y resueltas por el juez constitucional. 25.
En caso de superar dicho examen preliminar, en segundo lugar, esta Sala de Subsección determinará si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente, el de subsidiariedad. 26. En tercer lugar y si se sobrepasa el estudio formal mencionado, será procedente estudiar si el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición de las sentencias del 19 de diciembre de 2024 y del 30 de abril de 2025, proferidas en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 13001-33-33-012- 2017-00148-00/01, incurrieron en un defecto por incongruencia, un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna, a la salud y al trabajo de la parte accionante. 27.
Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Sala adoptará la siguiente ruta de análisis: (i) reiteración de la jurisprudencia aplicable sobre cosa juzgada constitucional y temeridad en la acción de tutela; (ii) el principio de subsidiariedad y la procedencia excepcional de la acción de tutela; y (iii) el análisis del caso concreto.
Reiteración de jurisprudencia sobre la institución de la cosa juzgada constitucional y la temeridad 28. La cosa juzgada constitucional otorga carácter definitivo, inmutable y vinculante a las decisiones de la Corte Constitucional, conforme al artículo 2438 de la tenga en cuenta la IMPUGNACIÓN ya corregida la cual le estoy enviando se le agradece su colaboración”.
De acuerdo con lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de auto del 13 de mayo de 2026, concedió la impugnación presentada por la parte accionante. Al respecto, ver índices 27 y 28 de Samai. Archivo “032RECIBEMEMORIAL_Bandejadeentrada_Jei”. Expediente de primera instancia. 8 Constitución Política, art. 243: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 Constitución, con el fin de asegurar la seguridad jurídica9. De acuerdo con la Sentencia SU-128 de 2024, este fenómeno debe analizarse en los procesos de tutela cuando existe un nuevo trámite posterior a la ejecutoria de una decisión previa y se verifica identidad de partes, de causa petendi y de objeto, es decir, que la accionante demanda a la misma autoridad, con fundamento en los mismos hechos y pretensiones. 29.
En regla general, los fallos de tutela hacen tránsito a cosa juzgada cuando no son seleccionados para revisión o cuando queda ejecutoriada la sentencia emitida por la Corte10. Sin embargo, la jurisprudencia ha aclarado que la cosa juzgada puede desvirtuarse en situaciones excepcionales, como la aparición de hechos nuevos11, la expedición de una sentencia de unificación cuyos efectos se extienden a personas en igual situación, o cuando no existió un pronunciamiento de fondo en el proceso anterior, lo que habilita un nuevo examen constitucional12. 30.
Por su parte, el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que la temeridad se configura cuando una misma persona presenta varias acciones de tutela sin justificación, lo cual puede dar lugar al rechazo de la solicitud y sanciones para el apoderado. No obstante, la Corte ha sostenido que la temeridad exige mala fe o deslealtad procesal13, lo que ocurre cuando el demandante no formula justificación alguna y busca aprovecharse de la múltiple presentación de acciones de tutela14.
Por el contrario, esto no se presenta cuando el accionante actúa por ignorancia15, asesoría errada16, estado de indefensión17, error involuntario en la radicación de varias demandas18 o cuando existe una sentencia de unificación que modifica el marco de protección de derechos19. 31. En síntesis, cuando hay triple identidad entre acciones de tutela, opera la cosa juzgada; y si, además, se acredita mala fe, se configura la temeridad.
Aun sin mala 9 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001, reiterada por la sentencia SU-213 de 2023. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-213 de 2023. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2024 que, a su vez, se refirió a la sentencia SU-027 de 2021. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-213 de 2023. Al respecto, se indicó que manera expresa que cuando en el proceso anterior “no se ha emitido un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión puesta en conocimiento original de un juez”. 13 Corte Constitucional.
Sentencias SU-377 de 2014 y SU-713 de 2006. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-027 de 2021. Además, la jurisprudencia ha indicado que la mala fe puede identificarse en un actuar doloso que busca inducir en error al juez (Sentencia T-247 de 2024), en un uso indebido de la acción de tutela (Sentencia T-1134 de 2005), la falta de justificación de la formulación reiterada de acciones de tutela (Sentencia T-975 de 2011) o la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda al igual que la alegación de hechos contrarios a la realidad (Sentencia T-080 de 1998).
Incluso, para hallar tales comportamientos, las Salas de Revisión han acudido a los estándares legales establecidos en los artículos 73 y 74 del Código de Procedimiento Civil, hoy General del Proceso, como se reconoció en la Sentencia T-1103 de 2005. 15 Ibid. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-462 de 2021. 17 Ibid. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-721 de 2003.
En esta hipótesis también se encuentra la presentación de varias acciones de tutela sin el consentimiento del actor. 19 Al respecto, ver la Sentencia SU-397 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 fe, la tutela repetida resulta improcedente por respeto a la cosa juzgada constitucional20.
Del principio de subsidiariedad. Procedencia excepcional de la acción de tutela 32. El artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela es procedente cuando no exista un medio de defensa judicial eficaz que permita resolver el asunto sometido a consideración del juez o, en los casos en los que, pese a contar el accionante con una herramienta idónea, se esté frente a la inminencia de un perjuicio irremediable en los términos de la jurisprudencia constitucional. 33.
En la sentencia SU-355 de 2015, la Corte Constitucional precisó su posición frente al requisito de subsidiariedad y señaló que este principio se rige por las reglas de exclusión de procedencia y de procedencia transitoria. Así, estableció que (i) es improcedente cuando existen medios de defensa judicial idóneos y eficaces para resolver el problema jurídico y no se evidencia riesgo de un perjuicio irremediable;
(ii) procede de manera definitiva cuando no existen tales mecanismos; y, (iii) de forma excepcional, es procedente de manera transitoria cuando, aun existiendo medios judiciales adecuados, se advierte la posibilidad de un perjuicio irremediable que haga necesaria la protección inmediata de los derechos fundamentales del accionante. 34.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, se admite excepcionalmente la tutela y es tarea del operador jurídico realizar un examen flexible de procedibilidad de la acción. Así, ha sostenido la Corte: “[…] 46. En sentencia SU-588 de 2019, esta Corte reiteró su postura respecto del requisito de subsidiariedad y estableció que este principio responde a las reglas de (i) exclusión de procedencia y (ii) procedencia transitoria. 47.
En otras palabras, (i) si existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico y no hay riesgo de que se configure un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto puesto a consideración del juez constitucional, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos y eficaces, pero exista riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, el amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los derechos fundamentales del accionante”21. 20 Corte Constitucional, Sentencias T-504 de 2024, SU-598 de 2019 y SU-377 2014.
En particular, la última providencia concluyó que “cuando se ha resuelto definitivamente una tutela no puede decidirse el fondo de otra, presentada consecutivamente, que cuente con las mismas partes, los mismos fundamentos e idéntico objeto o pretensión. Cuando no hay mala fe, la segunda tutela debe declararse improcedente. Si existen dos o más tutelas iguales en estos aspectos, que se interponen simultáneamente o en todo caso antes de que alguna se haya fallado con carácter definitivo, los jueces que adviertan esta circunstancia deberá asimismo abstenerse de fallar sobre el fondo del problema en cada caso.
En el evento de que no haya mala fe, las solicitudes de amparo deben declararse improcedentes”. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-095 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 Caso concreto 35.
En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela presentada por la señora Carmen Elena Torres Ahumada contra el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna, a la salud, a mínimo vital y al trabajo.
Lo anterior, ocurrido con la expedición de las sentencias del 19 de diciembre de 2024 y del 30 de abril de 2025, proferidas en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 13001-33-33-012- 2017-00148-00/01. Del fenómeno jurídico de la temeridad 36. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 30 de abril de 2026, rechazó la solicitud de amparo formulada por la parte actora por el presunto ejercicio temerario de la tutela.
Esto, en razón a que la señora Carmen Elena Torres Ahumada presentó otra acción de amparo en la cual, a juicio del a quo, concurren identidad de partes, objeto y causa petendi respecto de la solicitud constitucional que ahora se somete a examen. 37. En este contexto, corresponde a la Sala efectuar un ejercicio comparativo entre el proceso radicado núm. 11001-03-15-000-2026-00363-00 y la presente solicitud, con el fin de determinar si en este caso se configura la temeridad.
Para el efecto, se elabora el siguiente cuadro, orientado a brindar mayor claridad respecto de la verificación de la identidad de partes, objeto y causa petendi: Cuadro comparativo entre el proceso radicado núm. 11001-03-15-000-2026-00363-00 y la presente acción de tutela para verificar la triple identidad y determina la configuración de la temeridad 1.
Proceso radicado núm. 11001-03-15-000- 2026-00363-00/01 2. Proceso radicado núm. 11001-03-15-000- 2026-02460-00/01 Identidad de las partes22 “Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica”. a. Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada. b. Accionado: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Cartagena a. Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada. b. Accionado: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito de Cartagena y Tribunal Administrativo de Bolívar Identidad de causa petendi23 “La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”. La accionante sostiene que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, con el fin de obtener la declaratoria de existencia de un contrato realidad por el cargo que desempeñó en dicha entidad desde el 1.° de enero de 2011 La accionante sostiene que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, con el fin de obtener la declaratoria de existencia de un contrato realidad por el cargo que desempeñó en dicha entidad desde el 1.° de enero de 2011 22 Corte Constitucional, Sentencia T-504 de 2024, SU-027 de 2021 y T-534 de 2015. 23 Ibid.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 hasta el 20 de julio de 2015, bajo la modalidad de prestación de servicios. Señala que el asunto correspondió al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024 declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 20 de agosto de 2015, emanado de la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias; sin embargo, negó las demás pretensiones. hasta el 20 de julio de 2015, bajo la modalidad de prestación de servicios.
Señala que el asunto correspondió al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024 declaró la existencia de una relación laboral, pero negó el restablecimiento del derecho pretendido. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de providencia del 30 de abril de 2025.
Identidad de objeto24 “La demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”.
“Solicito a los magistrados de la corte suprema de justicia que mediante sentencia ordene la protección de los derechos fundamentales de la accionante: MÍNIMO VITAL, VIDA DIGNA, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A GARANTIZAR LA EFECTIVIDAD DE LOS PRINCIPIOS, DERECHO Y DEBERES A LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA QUE HAN SIDO VULNERADOS POR EL JUZGADO DÉCIMO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA DOCTORA SANDRA MILENA ZÚÑIGA HERNÁNDEZ Con el fin que se garantice la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y, por consiguiente, ordene lo que a continuación me permito solicitar: Que como consecuencia de la orden de protección Declare la ineficacia de la providencia de fecha 19 de diciembre del 2024 proferidas por el juzgado décimo segundo administrativo del circuito de Cartagena respectivamente dentro del proceso ordinario laboral promovidos por la señora Carmen Elena torres ahumada Que como consecuencia de la ineficacia de la providencia descrita anteriormente se ordene al juzgado décimo segundo administrativo del circuito de Cartagena emita un nuevo pronunciamiento que tenga en cuenta EL CONTRATO REALIDAD y el restablecimiento del Derecho Que se conminen al JUZGADO DÉCIMO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA para que en el término de 48 horas de proferido el facho de tutela le dé cumplimiento a la orden impartida por su despacho”25.
“1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida digna, salud, trabajo y acceso a la administración de justicia de la accionante.
2. DEJAR SIN EFECTOS las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante, por vulnerar derechos fundamentales. 3. ORDENAR a la autoridad judicial competente que, dentro de un término razonable, profiera una nueva decisión de fondo, debidamente motivada y conforme a los principios constitucionales, en especial el debido proceso y la primacía de la realidad sobre las formalidades, garantizando la protección efectiva de los derechos fundamentales de la accionante”26. 38.
Del examen comparativo de los procesos identificados con los radicados núms. 11001-03-15-000-2026-00363-00/01 y 11001-03-15-000-2026-02460-00/01, la Sala 24 Ibid. 25 Folios 1 y 2 de la sentencia del 12 de marzo de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Archivo “17_Sentencia_202600363001ery3ercr_0_20260316151058478”. 26 Folio 9 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 concluye que no se configura la identidad de partes, objeto y causa petendi requerida para predicar la existencia de temeridad o de cosa juzgada constitucional.
En efecto, aunque ambas acciones de tutela guardan relación con el medio de control promovido por la señora Carmen Elena Torres Ahumada con el propósito de obtener la declaratoria de una relación laboral encubierta con la E.S.E. Hospital Local Cartagena de Indias, lo cierto es que los actos procesales y las decisiones judiciales cuestionadas no son los mismos. 39.
En particular, dentro del expediente radicado núm. 11001-03-15-000-2026- 00363-00/01 no fue vinculada como autoridad accionada el Tribunal Administrativo de Bolívar ni se controvirtió la sentencia del 30 de abril de 2025 proferida por dicha corporación. Por el contrario, la presente solicitud de amparo incorpora un cuestionamiento específico frente a esa providencia judicial, circunstancia que modifica tanto el marco fáctico como el objeto del debate constitucional.
En consecuencia, no puede afirmarse que ambas acciones persigan exactamente la misma finalidad ni que se sustenten en idénticos hechos y pretensiones, razón por la cual no se satisface el presupuesto de triple identidad exigido para declarar la improcedencia de la tutela por temeridad. 40. Tampoco se advierte configurada la temeridad, en la medida en que no se demostró que la accionante hubiera actuado con mala fe o con una intención dolosa de engañar a la administración de justicia mediante la presentación sucesiva de acciones de tutela.
Por el contrario, la propia parte actora puso de presente la existencia del trámite constitucional anterior y explicó que acudía nuevamente al mecanismo de amparo con fundamento en circunstancias que estimaba novedosas, en particular su actual condición de salud. En ese sentido, aunque pueda existir similitud entre los asuntos planteados y resulte necesario examinar la procedencia de la acción a la luz de los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional, no se acredita el elemento subjetivo indispensable para calificar la actuación como temeraria, esto es, el propósito fraudulento, abusivo o desleal de obtener múltiples pronunciamientos judiciales sobre una misma controversia ocultando información relevante al juez constitucional.
Por el contrario, al no configurarse la identidad de partes y objeto entre las acciones comparadas, no es posible concluir que exista una actuación temeraria. 41. En consecuencia, no se observa una vulneración de los principios de buena fe y lealtad procesal, debido a que la actora en el escrito de tutela advirtió de la existencia de otra acción constitucional y señaló que la razón de la interposición de la presente obedecía a hechos nuevos sobre su estado de salud.
Del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad 42. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 43.
Sobre el particular, el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política27, así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 199128 precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto ésta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial. 44. En el presente asunto, la parte accionante sostiene que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un “defecto por incongruencia”, al existir una presunta falta de correspondencia lógica y jurídica entre las consideraciones expuestas en la parte motiva y lo resuelto en la parte resolutiva de la sentencia cuestionada.
A su juicio, dicha situación vulnera su derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 45. Indica que la incongruencia alegada se materializa en que la providencia reconoce expresamente la existencia de una relación laboral bajo la figura del contrato realidad, al encontrar acreditados sus elementos esenciales, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. No obstante, afirma que la misma decisión niega el reconocimiento de las consecuencias jurídicas derivadas de dicho vínculo laboral, tales como el pago de salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales a las que, en su criterio, habría lugar como consecuencia de la declaratoria efectuada. 46.
La Sala considera que los supuestos señalados en el escrito de tutela encajan dentro de una de las causales que el CPACA consagra para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, pues en la misma es posible alegar la transgresión del principio de congruencia, que es precisamente el argumento que fundamenta el cargo de la acción. El numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, señala al respecto: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 47. Frente a esto, el Consejo de Estado ha señalado29 que la falta de congruencia se erige como una causal de nulidad de la sentencia que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado, toda vez que la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de 27 “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). 28 “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). 29 Consejo de Estado – Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.
Razón por la cual la inconformidad que motiva la acción de tutela bajo estudio puede ser planteada ante el juez de lo contencioso administrativo a través del recurso contemplado en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que sea el competente quien se pronuncie sobre su estructuración. 48.
Así las cosas, es necesario resaltar que la causal de improcedencia de la acción consistente en la existencia de otros medios de defensa tiene el propósito de respetar la división de competencias que la Constitución Política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, invadir la órbita de competencia del juez natural de la causa implica desconocer el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, función para la cual fueron revestidos de autonomía e independencia. 49.
Conjuntamente, en el presente caso no se configura un perjuicio irremediable30 que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela, pues la accionante cuenta con otros medios judiciales idóneos y eficaces para la protección de los derechos que considera vulnerados, en particular, el recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, mientras dichos mecanismos se encuentran disponibles y no han sido agotados, la acción de tutela no puede sustituirlos ni anticipar su resultado, sin que ello implique una afectación actual o definitiva de los derechos fundamentales invocados. 50.
Así, del análisis de las circunstancias fácticas del caso no se advierte la configuración de un riesgo inminente, puesto que la situación alegada por la accionante se circunscribe a una discrepancia sobre la declaratoria de existencia de un contrato realidad. Tampoco se acredita un daño grave, en la medida en que la controversia tiene un contenido eminentemente patrimonial.
De igual forma, no se evidencia una situación de urgencia, pues la corrección del presunto yerro puede ser solicitada y resuelta dentro de los trámites judiciales correspondientes, ni se configura una condición impostergable, ya que la accionante no demostró que la espera derivada del agotamiento de dichos medios le ocasione un perjuicio definitivo o irreversible que haga necesaria la intervención inmediata del juez constitucional. 51.
Finalmente, en lo que respecta al defecto sustantivo y a la alegada violación directa de la Constitución por desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas, la Sala advierte que los cuestionamientos formulados por la parte accionante tampoco satisfacen el requisito de relevancia constitucional. En efecto, más allá de invocar la vulneración de los artículos 29 y 53 de la Constitución Política, los argumentos expuestos se dirigen a controvertir la interpretación jurídica realizada por el juez natural y las consecuencias que este derivó de la declaratoria del contrato realidad, con el propósito de obtener una valoración distinta de las pretensiones económicas reclamadas dentro del proceso ordinario. 30 Las características del perjuicio irremediable se concretan en un riesgo “(i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir;
(ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata”, Corte Constitucional, Sentencia T-350 e 2025. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 52.
De esta manera, la controversia planteada se circunscribe a un desacuerdo con el alcance de la decisión judicial y con la aplicación de las normas que regulan los efectos patrimoniales de la relación laboral reconocida, asuntos que corresponden al ámbito propio de competencia de la jurisdicción ordinaria y que no evidencian, por sí mismos, una cuestión de relevancia constitucional que justifique la intervención excepcional del juez de tutela. 53.
En este contexto, esta Sala modificará el numeral primero de la sentencia del 30 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó la solicitud de amparo formulada por la parte actora por el ejercicio temerario de la acción de tutela; y, en su lugar, declarará improcedente el mecanismo constitucional, por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 30 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó la solicitud de amparo formulada por la parte actora por el ejercicio temerario de la acción de tutela, el cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Carmen Elena Torres Ahumada, en nombre propio, contra el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia”.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia del 30 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2026-02460-01 Accionante: Carmen Elena Torres Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF