Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de única instancia dentro del proceso del epígrafe. I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda (ff. 1 a 29). La ciudadana Lismerys Cantillo Mattos, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicita que se declare la nulidad parcial de los artículos 1º y 9º del Decreto 107 de 1996, 1º y 10 del Decreto 122 de 1997, 1º y 10º del Decreto 058 de 1998, 1º y 10º del Decreto 062 de 1999, 1º y 10 del Decreto 2737 de 2001, 1º y 10º del Decreto 745 de 2002, 1º y 10 del Decreto 3552 de 2003, 1º y 10 del Decreto 4158 de 2004.
Adicionalmente, como consecuencia de esta petición, requiere que se ordene a las autoridades que fijen nuevamente «los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, y agentes de la policía nacional, personal del nivel ejecutivo de la policía nacional y empleados públicos» (f. 29). El texto de los artículos en cuestión es el siguiente: Decreto 107 de 1996: Artículo 1.º.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4.ª de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Oficiales General 100% Mayor General 90% Brigadier General 80% Coronel 61.20% Teniente Coronel 46.96% Mayor 40.53% Capitán 33.17% Teniente 28.58% Subteniente 23.70% Suboficiales Sargento Mayor 26.40% Sargento Primero 22.60% Sargento Viceprimero 19.50% Sargento Segundo 17.90% Cabo Primero 16.40% Cabo Segundo 15.40% Nivel Ejecutivo Comisario 45.50% Subcomisario 38.30% Intendente 33.90% Subintendente 26.40% Patrullero 20.30% Agentes de los cuerpos profesional y profesional especial de la Policía Nacional Con antigüedad inferior a 5 años de servicio 11.95% Antigüedad de 5 años y hasta menos de 10 14.55% Con antigüedad de 10 o más años de servicio 14.90% Parágrafo 1.
Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán a la decena superior. Parágrafo 2. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijados para los Tenientes de Fragata. Artículo 9.º. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Especialista Asesor Primero 435.240 Especialista Asesor Segundo 401.720 Especialista Jefe 367.350 Especialista Primero 291.510 Especialista Segundo 274.920 Especialista Tercero 251.220 Especialista Cuarto 232.260 Especialista Quinto 216.860 Especialista Sexto 193.160 Adjunto Jefe 183.680 Adjunto Intendente 181.310 Adjunto Mayor 177.750 Adjunto Especial 175.380 Adjunto Primero 171.830 Adjunto Segundo 170.640 Adjunto Tercero 167.090 Auxiliar Primero 158.790 Auxiliar Segundo 152.870 Decreto 122 de 1997: Artículo 1.º.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4º de 1992, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Agentes de los Cuerpos Profesional y Profesional Especial de la Policía Nacional Artículo 9.º. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 58 de 1998: Artículo 1.º. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. Artículo 10. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 62 de 1999: Artículo 1.º.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4º de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Oficiales Suboficiales Nivel ejecutivo Agentes de los cuerpos profesional y profesional especial de la Policía Nacional Parágrafo 1. Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán al peso superior. Parágrafo 2. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata.
Parágrafo 3. Los aumentos salariales para la Fuerza Pública que decrete el Gobierno para futuras vigencias fiscales, serán en todo caso iguales a los que se establezcan para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional. Artículo 11. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 2737 de 2001: Artículo 1º.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Parágrafo 1º. Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán al peso superior. Parágrafo 2º. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata. Parágrafo 3º. Los aumentos salariales para la Fuerza Pública que decrete el Gobierno para futuras vigencias fiscales, serán en todo Caso, iguales a los que se establezcan para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional.
Artículo 10. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio, de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 745 de 2002: Artículo 1.º. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4a de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. Parágrafo 1.º. Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán al peso superior. Parágrafo 2.º. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata.
Parágrafo 3.º. Los aumentos salariales para la Fuerza Pública que decrete el Gobierno para futuras vigencias fiscales, serán en todo caso iguales a los que se establezcan para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional. Artículo 10. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 3552 de 2003: Artículo 1.º.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Parágrafo 1. Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán al peso superior. Parágrafo 2. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata. Parágrafo 3. Los aumentos salariales para la Fuerza Pública que decrete el Gobierno para futuras vigencias fiscales, serán en todo caso iguales a los que se establezcan para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional.
Artículo 10. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Decreto 4158 de 2004: Artículo 1.º. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fíjase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. Parágrafo 1°. Las asignaciones básicas calculadas en los porcentajes anteriores se aproximarán al peso superior. Parágrafo 2°. Los tenientes primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado para los Tenientes de Fragata.
Parágrafo 3°. Los aumentos salariales para la Fuerza Pública que decrete el Gobierno para futuras vigencias fiscales serán en todo caso iguales a los que se establezcan para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público en el nivel nacional. Artículo 10. Los sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes: Cita como vulnerados el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 40, 46, 48, 58, 209, 237 y 334 de la Constitución Política.
Planteó lo siguiente en su concepto de violación: Que las normas demandadas incrementaron los salarios por debajo del índice de precios del consumidor (IPC) y, en consecuencia, disminuyeron su poder adquisitivo. Esta situación, dice la demandante, atenta contra los principios fundamentales propios del Estado social de derecho. Que dado que la Constitución es jerárquicamente superior a los actos administrativos y, por tanto, el presidente debió haber dado primacía a las normas de la Constitución de 1991 sobre el Decreto ley 1211 de 1990, relativa al régimen pensional de las fuerzas militares.
Que el hecho de que los salarios de la fuerza pública hayan sido aumentados por debajo del IPC a través de los decretos demandados lleva a que las asignaciones de retiro a cargo de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se calculen en contravía del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, según el cual las pensiones se deben reajustar respecto de la variación porcentual del IPC.
Que este tratamiento a los integrantes de la fuerza pública resulta inequitativo y discriminatorio en comparación con el tratamiento que reciben los demás ciudadanos, cuyos regímenes salariales y pensionales se rigen por las normas generales. 1.2 Actuación procesal (ff. 34 a 38). Mediante auto de 19 de mayo de 2017, se admitió la demanda como medio de control de nulidad, bajo el entendido de que las normas demandadas no constituyen reglamentos autónomos.
En consecuencia, se notificó el auto a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Defensa Nacional y director del Departamento Administrativo de la Función Pública y se les corrió traslado para que contestaran la demanda. Igualmente, se notificó la providencia a los señores agentes del Ministerio Público y director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3 Contestación de la demanda.
Notificados los demandados, sus apoderados contestaron la demanda. 1.3.1 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (f. 64 a 68), por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda de la manera que se reseña a continuación. Presenta dos excepciones previas. En primer lugar, asevera que la demanda no cumple los requisitos formales necesarios, por haber escogido un medio de control indebido, pues, a su parecer, la accionante debió haber optado por la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que una eventual anulación de los actos administrativos demandados acarrearía el restablecimiento automático de los derechos en cabeza de los beneficiarios de los aumentos salariales.
En segundo lugar, sostiene que la demanda no colma los requisitos del artículo 162, numeral 4, del CPACA, a saber, indicar las normas supuestamente quebrantadas y explicar el concepto de su violación, porque la demandante debió haber aducido que ciertas normas de rango legal (y no constitucional) fueron infringidas (concretamente, de la Ley 4ª de 1992) y por cuáles razones considera que se dio dicha contrariedad normativa.
Asevera que en caso de declararse la nulidad de las normas acusadas, los efectos de tal decisión deben darse hacia futuro, «sin afectar los salarios y las prestaciones íntegramente pagadas en vigencia de dichas normas» (f. 67). 1.3.2 La Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública (ff. 73 a 92), por medio de apoderada, solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda y se declare la legalidad material de los preceptos impugnados.
Sostiene que el régimen constitucional de 1991 establece una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno nacional frente a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Concretamente, este último goza de un margen de discrecionalidad razonable para fijar las remuneraciones, dadas las hondas implicaciones que este asunto tiene para la política económica.
Que la existencia de un régimen salarial y prestacional diferenciado aplicable a los integrantes de la fuerza pública no vulnera el principio de igualdad, precisamente por las específicas características diferenciales de estos sujetos, que permiten que se les dé un tratamiento jurídico distinto. Arguye que, como el personal de la fuerza pública tiene un régimen diferenciado en lo que concierne a sus asignaciones de retiro, regulado por el sistema de oscilación, no puede aspirar a que se le apliquen de manera fragmentada las normas del régimen general de los demás trabajadores, en desatención de la lógica interna y de los beneficios propios del conjunto de normas especiales que rigen su situación. En particular, no pueden reclamar que sus salarios sean ajustados de conformidad con el IPC del año anterior, como ocurre con la generalidad de trabajadores, y simultáneamente, pretender que se rijan sus asignaciones de retiro de conformidad con el sistema de oscilación de su régimen especial.
De lo contrario, se vulneraría el principio de inescindibilidad o conglobamiento. Que es cierto que el régimen de oscilación fue derogado por la Ley 238 de 1995 y que no estuvo vigente durante el lapso que va desde ese momento hasta la promulgación de la Ley 923 de 2004, que lo reimplantó, de modo que durante esa época las asignaciones de retiro de los integrantes de la fuerza pública debían ser ajustadas de acuerdo con la variación porcentual del IPC.
Sin embargo, esto no significa que la misma regla deba aplicarse a los incrementos de los sueldos básicos mensuales, «pues dicha conclusión no emerge del texto de las anteriores normas, ni existe un régimen de transición fijado por el Legislador Ordinario [sic] o el Gobierno nacional que así lo establezca o autorice» (f. 90). 1.3.3 La Nación – Ministerio de Defensa Nacional (ff. 104 a 114), mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demandante.
Aduce que existe cosa juzgada constitucional frente al asunto objeto de este proceso, porque el Consejo de Estado se pronunció sobre el supuesto carácter salarial de las primas de dirección y de alto mando en varias decisiones judiciales previas. Que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, por haber incluido en su exposición fáctica «aspectos históricos, jurídicos e interpretativos» (f. 113) ajenos al proceso y por haber escogido un medio de control inadecuado. 1.4 Audiencia inicial (ff. 154 a 163).
Concluido el término legal para contestar la demanda (artículo 172 del CPACA), se fijó el 8 de abril de 2019, a las 10:30 a. m., como fecha para celebrar la audiencia inicial prevista en el artículo 180 (numeral 1) del CPACA. En la audiencia intervinieron el demandante, los apoderados de la Nación — Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Defensa Nacional y Departamento Administrativo de la Función Pública, al igual que el agente del Ministerio Público.
El despacho sustanciador desestimó las excepciones previas alegadas por los demandados, en los términos que se resumen a continuación. Respecto de la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda, el despacho observó que la relación fáctica de la demanda es adecuada y guarda relación con el asunto sub judice y el concepto de violación es lo suficientemente claro y apto para ser estudiado.
En relación con la excepción de cosa juzgada constitucional, el despacho advirtió que las sentencias de esta Corporación, aducidas por la apoderada de la Nación — Ministerio de Defensa Nacional, no guardan relación alguna con el objeto de este proceso. Sobre la excepción de «ausencia de concepto de violación» planteada por la Nación — Ministerio de Crédito Público, por no haberse referido la demanda a la violación de normas de rango legal, el despacho aclaró que aunque las normas acusadas no son reglamentos autónomos, ello no supone que el medio de control de nulidad no pueda invocar el quebranto de normas de carácter constitucional.
Por último, frente a la supuesta ineptitud de la demanda por no haber escogido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el despacho estimó que aunque los destinatarios de las normas demandadas son determinables, estos no están individualizados y, por tanto, es el medio de control de nulidad el que resulta procedente para atacar las normas impugnadas.
Se determinó en la diligencia que el litigio atañe a un asunto estrictamente jurídico, en relación con la legalidad de los artículos 1 y 9 de los Decretos 107 de 15 de enero de 1996 y 122 de 16 de enero de 1997, 1 y 10 de los Decretos 58 de 10 de enero de 1998, 62 de 8 de enero de 1999, 2737 de 17 de diciembre de 2001, 745 de 17 de abril de 2002, 3552 de 10 de diciembre de 2003 y 4185 de 10 de diciembre de 2004, por la supuesta vulneración de los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 25 y 53 de la Constitución Política. 1.5 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de abril de 2019 (f. 162), dictado en la audiencia inicial, se corrió traslado a las partes y al correspondiente agente del Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que fue aprovechada por todos. 1.5.1 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ff. 170 a 174), mediante apoderado, presentó alegatos de conclusión, en los que hizo las siguientes precisiones.
Afirma, preliminarmente, que en el caso bajo estudio no se puede predicar ningún tipo de responsabilidad en cabeza de ninguno de los demandados. Insiste en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público carece de cualquier legitimidad en la causa por pasiva frente a cualquier daño que pudiera determinarse judicialmente, pues solo suscribió los decretos objeto de este proceso.
Agrega que en caso de accederse a las pretensiones de la demandante, el fallo necesariamente tendría que tener efectos hacia futuro, en virtud del principio de seguridad jurídica. Además, no se configuró ningún daño antijurídico a las personas cuyos ingresos se reajustaron de conformidad con los decretos demandados, incluso si se declarara su nulidad.
Por último, reitera que la demanda adolece de un vicio por hacer referencia exclusiva a supuestas normas constitucionales violadas y no a la ley en la que se fundamentan los decretos reglamentarios cuya nulidad se solicita. 1.5.2. La demandante (ff. 175 a 18) se ratificó en la totalidad de sus pretensiones. Dice que los integrantes de la fuerza pública, según la Ley 100 de 1993, en los términos impuestos por la modificación hecha por la Ley 238 de 1995, tienen derecho a que sus asignaciones de retiro sean reajustadas con el IPC de año inmediatamente anterior.
Aparte de esta consideración, la accionante no hizo referencia específica al asunto sub judice (esto es, la legalidad de los reajustes salariales — no pensionales — efectuados por los decretos demandados). 1.5.3 La Nación — Ministerio de Defensa Nacional (ff. 192 a 197), a través de apoderada, reiteró su solicitud de la contestación de la demanda.
Insiste en la excepción de cosa juzgada que fue desestimada en la audiencia inicial. Agrega que los regímenes pensionales de la fuerza pública no son iguales a los de los demás trabajadores, sin que ello implique ningún tipo de vulneración al derecho a la igualdad, de manera que los dos regímenes son incomparables entre sí. 1.5.4 El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado (ff. 179 a 191) pidió que se acceda parcialmente a las pretensiones del demandante.
Alega que la Constitución dispone que por medio de decreto, ni siquiera en estados de excepción, no está permitido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, de conformidad con el artículo 215 de la Constitución. Por tanto, los decretos sobre salarios de los empleados públicos deben ceñirse a su ley marco. Sostiene que, concretamente, la Ley 4ª de 1992 (artículos 2º y 10º), que funge de marco legal para las normas demandadas, «determinó como objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional, entre otros, el respeto por los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales que en ningún caso podrían ser desmejorados en salarios y prestaciones sociales».
Refiere que distintos pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación se han ocupado de reconocer la posibilidad de reajustar con base en el IPC las asignaciones de retiro del personal de la fuerza pública con derecho a esa acreencia. Considera que un ajuste igual debe hacerse frente a los Decretos demandados, pues al haberse realizado por debajo del IPC, el Gobierno nacional no veló porque los salarios mantuvieran su poder adquisitivo, por lo que debe accederse parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En relación con los efectos de la eventual declaratoria de nulidad, que no están regulados expresamente en el CPACA, aduce que deben ser hacia futuro, por aplicación analógica del artículo 189, inciso 3°, del mismo Código, según el cual las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad tienen efectos hacia el futuro. Por ello, estima que no se puede acceder a la petición de la demandante de exigir de las autoridades que fijen nuevamente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de la fuerza pública y del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y de los empleados públicos.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, porque los actos censurados se expidieron por una autoridad del orden nacional y comportan naturaleza laboral, dado que se discute la legalidad de los incrementos salariales de los integrantes de la fuerza pública. 2.2 Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar si los Decretos 107 de 15 de enero de 1996 y 122 de 16 de enero de 1997 (artículos 1 y 9), 58 de 10 de enero de 1998, 62 de 8 de enero de 1999 (artículos 1 y 10), 2737 de 17 de diciembre de 2001 (artículos 1 y 11), 745 de 17 de abril de 2002, 3552 de 10 de diciembre de 2003 y 4158 de 10 de diciembre de 2004 (artículos 1 y 10) efectuaron un incremento salarial anual inferior a la variación porcentual del IPC y si tales ajustes contrarían los mandatos constitucionales. 2.3 El incremento salarial efectuado por las normas demandadas.
Observa la Sala que los sujetos procesales en este asunto han aceptado el dicho de la demandante, según el cual los salarios de los miembros de la fuerza pública, en los períodos cubiertos por los decretos acusados, fueron efectivamente incrementados, por lo menos en algunos años y frente a algunos cargos, por debajo de la variación del IPC del año inmediatamente anterior.
Ahora bien, puesto que la supuesta ilegalidad de los decretos censurados depende, precisamente, de que esos incrementos existan, y como las normas en cuestión no se ocupan de ese punto de manera directa, es necesario examinar en qué instancias se dieron incrementos que, en forma eventual, podrían ser considerados ilegales. Para ese efecto, la Sala evaluará, en primer lugar, los artículos que regulan los incrementos salariales de los oficiales, suboficiales, integrantes del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública, incluidos en el artículo 1º. de cada uno de los decretos; en segundo lugar, se examinarán las normas relativas al incremento salarial del personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa, las fuerzas militares y la Policía Nacional.
La razón de este estudio separado radica en que, como se observará, el contenido de los dos tipos de disposición es completamente diferente y su eventual análisis de legalidad obedecerá, por ello, a argumentos y sustentos jurídicos distintos. 2.3.1 Los incrementos salariales de los oficiales, suboficiales, integrantes del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública.
Los artículos 1.º de los Decretos 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 regulan la escala gradual porcentual con la que se determinan los valores de los sueldos de los oficiales, suboficiales, integrantes del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública «con respecto a la asignación básica del grado de General», es decir, por medio de un porcentaje relativo a la asignación salarial que corresponde al oficial de más alto grado.
De esta manera, los sueldos para los períodos correspondientes tendrían que calcularse respecto de una asignación básica, cuyo valor podría haberse incrementado y, en ese caso, tal incremento podría haber sido mayor o inferior al IPC del año inmediatamente anterior. Por lo demás, nada se opone a que los distintos porcentajes incluidos en esta norma se hubieran mantenido iguales a los del año precedente o hubieran sido inferiores o superiores a los mismos, sin que ello redundara en un incremento inferior al IPC del año inmediatamente anterior.
Esto se debe a que la norma en cuestión no regula los incrementos salariales en sí mismos, sino simplemente la relación gradual que existirá en las asignaciones en relación con la asignación básica de general (congelada siempre en un 100%, sin que ello signifique que su salario no se incremente cada año). Estos artículos de los decretos, en consecuencia, no regulan de manera directa los incrementos salariales del personal en cuestión. Ciertamente, la variabilidad en los porcentajes podría llegar a repercutir en el sueldo de algunos servidores, pero ello sería un efecto secundario de la variación que se hiciera sobre el sueldo del grado de general, congelado en un 100%, cuyo incremento efectivo por encima o por debajo del IPC del año inmediatamente anterior está llamado a afectar las variaciones de los sueldos de todo el personal cuyas asignaciones sean calculadas respecto de él. Ahora bien, observa la Sala que las normas que asignan los incrementos del salario de los generales no han sido demandadas, pese a que son ellas las que, año tras año, permiten determinar las modificaciones en los sueldos de los integrantes de la fuerza pública.
Por tanto, no se ha formulado ningún cargo contra la norma jurídica que, al dicho de la demandante, podría haber conllevado una violación de la Constitución Política por incrementar los salarios por debajo del IPC del año inmediatamente anterior, que afecte el valor real de los ingresos de algunos servidores estatales. Al concentrar su ataque en las normas de la escala gradual porcentual, la accionante propone una declaratoria de nulidad que podría derivar en absurdos jurídicos, puesto que la escala simplemente hace asignaciones en abstracto relativas a la graduación militar y policial, de modo que los eventuales incrementos inferiores al IPC del año inmediatamente anterior tendrían que ser suplidos por la equiparación de los grados de la fuerza pública, a pesar de que la norma medular que regula el valor de las asignaciones es aquella que fija el sueldo de los generales, norma que no ha sido demandada y sobre la que no puede haber ningún tipo de pronunciamiento por parte de la Sala.
En este sentido, se concluye que los artículos 1.º de los decretos demandados no establecen incrementos salariales en relación con los años anteriores que puedan ser evaluados como superiores o inferiores al valor real de la moneda, sino que regulan secundariamente el valor de las asignaciones respecto a otra norma jurídica que no ha sido demandada, luego no se puede llevar a cabo el examen propuesto por la accionante.
En estas circunstancias, los cargos contra estas normas no están llamados a prosperar. 2.3.2 Los incrementos en los sueldos básicos mensuales del personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, las fuerzas militares y la Policía Nacional. A diferencia de lo que ocurre con las normas evaluadas en el apartado anterior, los artículos de los decretos que regulan los incrementos de los empleados públicos no presentan un porcentaje frente a una asignación básica congelada, sino que establecen valores monetarios específicos que sí pueden ser comparados con las asignaciones de los años anteriores y que, por ende, son susceptibles de ser medidos en comparación con los incrementos porcentuales del IPC, con miras a establecer si, de alguna manera, se dieron aumentos salariales que pudieran restar el valor real de los ingresos y, por ello, ser potencialmente contrarios a normas superiores.
En ese sentido, es dable evaluar si los incrementos realizados por estos decretos fueron inferiores o no a la variación en el IPC del año inmediatamente anterior, para lo cual se puede verificar el certificado expedido por el comando de personal / dirección de personal del Ejército Nacional, sobre los porcentajes de incremento salarial del personal de la fuerza pública para los años que van de 1996 a 2004, tal como obra en el sistema de información para la administración del talento humano. En dicho certificado, respecto de los empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional, las fuerzas militares y la Policía Nacional, se encuentra lo siguiente (f. 134, reverso).
A su vez, las variaciones en el IPC desde 1995 hasta 2003 fueron las siguientes: Al concordar estas dos tablas entre sí, tenemos que los aumentos inferiores a la variación del IPC del año inmediatamente anterior fueron los siguientes: Hecho este análisis, se tiene lo siguiente en relación con el objeto de debate de este proceso: 1. Los artículos 9º de los Decretos 107 de 1996 y 122 de 1997 y 10 de los Decretos 62 de 1999 y 745 de 2002 consagran un incremento salarial inferior al porcentaje de variación del IPC del año inmediatamente anterior (19,46 % y 21,63 %, respetivamente) para todos los servidores cuyos ingresos regula. 2.
El artículo 10 del Decreto 58 de 1998 hizo aumentos superiores al porcentaje de variación del IPC del año inmediatamente anterior (17,68 %) para todos los sueldos allí normados. 3. El artículo 11 del Decreto 2737 de 2001 efectuó dos incrementos inferiores al porcentaje de variación del IPC del año inmediatamente anterior, a saber, los de los cargos de especialista asesor primero y especialista asesor segundo. 4.
Los artículos 10 de los Decretos 3552 de 2003 y 4158 de 2004 incrementaron el sueldo de tres cargos, los correspondientes al especialista asesor primero, el especialista asesor segundo y especialista jefe, por debajo del porcentaje de variación del IPC del año inmediatamente anterior. 2.4 La legalidad de los incrementos por debajo del IPC.
La demandante sostiene que los incrementos salariales a los integrantes de la fuerza pública por debajo del IPC contrarían el ordenamiento constitucional por dos razones: por un lado, considera que este tratamiento atenta contra los principios fundamentales del Estado social de derecho y su rol en la intervención en la economía y la vida de la comunidad; y, por el otro, estima que este trato resulta inequitativo e infringe el principio y derecho fundamental a la igualdad.
La primera afirmación, sobremanera abstracta, encuentra una interpretación más adecuada si se pone de presente que los principios estructurales del Estado social de derecho están, por regla general, desarrollados en la parte dogmática de la Constitución Política y, por tanto, es dable construir proposiciones jurídicas con fundamento en normas específicas de la Constitución que se refieren al asunto que se pretende resolver.
En consecuencia, en caso de controversias sobre la legalidad de ciertos ajustes salariales, la norma precisa que resulta relevante para tener en cuenta es el artículo 53 de la Constitución, en cuyo texto se hace referencia al derecho que se tiene a mantener el poder adquisitivo del salario (derecho que, como se sigue de la demasiado general argumentación de la demanda, habría sido presuntamente vulnerado por las normas cuya nulidad se pretende).
El apartado pertinente del artículo 53 es el siguiente: Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
En efecto, la Constitución ha contemplado que es un derecho de los trabajadores, el cual debe estar desarrollado en el estatuto laboral por mandato de este artículo, el contar con una remuneración mínima vital y móvil, es decir, con un ingreso que garantice, por lo menos, la posibilidad de subsistir de una manera acorde a la dignidad humana y suficiente para el ejercicio de los derechos fundamentales, cuyo poder adquisitivo no se pierda con el paso del tiempo, de manera tal que su carácter mínimo y vital no se sacrifique por fluctuaciones económicas ajenas al poder de los individuos en cuestión. Así lo ha entendido la Corte Constitucional, de manera que puede hablarse de un derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo del salario.
Al respecto, ha dicho la referida Corporación: la Corte coincide con lo expuesto por el Procurador General de la Nación en el sentido de que el Gobierno, en la hipótesis de la norma, debe ponderar los factores contenidos en ella, pero que, en todo caso el reajuste salarial que decrete nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira.
Y ello por cuanto, como el Ministerio Público lo dice, el Gobierno está obligado a velar por que el salario mantenga su poder adquisitivo, de tal forma que garantice el mínimo vital y móvil a los trabajadores y a quienes de ellos dependen. De lo contrario, vulnera el artículo 53 de la Constitución. Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha precisado que este derecho tiene límites y no puede concebirse como un derecho absoluto de todos los trabajadores a que sus ingresos sean aumentados año tras año, de conformidad con la inflación y con independencia de los demás factores que entran en juego en la determinación del valor de los ingresos laborales (la situación macroeconómica del país, la cotización en el mercado de ciertos servicios, la capacidad financiera del empleador, etc.).
Ciertamente, la Constitución ha ligado el derecho a mantener siempre el poder adquisitivo del salario a la garantía del mínimo vital de los trabajadores, de modo que se constituye en un límite infranqueable para la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sin constituir una prebenda a la mano de todos aquellos cuyo mínimo vital esté garantizado por un ingreso de cierta entidad y, por ello, suficiente para satisfacer sus necesidades.
En este sentido, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.
En ese sentido, las vulneraciones paradigmáticas del derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo del salario se dan cuando los ajustes a este generan un grave menoscabo a la dignidad humana y ponen en peligro el ejercicio de los otros derechos fundamentales que presuponen la capacidad de adquirir un mínimo de bienes y servicios. Pero más allá de estas situaciones extremas, es dable hablar de límites al derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo del salario.
Respecto de los aumentos de los salarios de los servidores públicos, la jurisprudencia ha precisado una serie de criterios para determinarlos, así: En primer lugar, debe decirse que se trata de una limitación y no de una restricción o anulación del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que más devengan puede ser limitado pero no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores… (…) En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario.
Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad. Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores.
De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial.
Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes. Es necesario precisar los alcances de la limitación. La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos situados en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneración de su derecho al mínimo vital.
Nunca la Corte ha sostenido que el derecho fundamental al mínimo vital incluya en su ámbito de protección el aumento del salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de ajustes salariales por efecto de la inflación (negrillas fuera del texto).
En un fallo posterior, la Corte determinó qué tipo de incrementos salariales podrían resultar desproporcionados y contrarios al núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario: Sería desproporcionada una limitación que manifiestamente comprometiera el mínimo vital de los asalariados públicos y de sus familias puesto que la función social del salario se vería completamente recortada.
Semejante limitación sería desproporcionada por excesiva. Ahora bien, entre menor sea el salario, prima facie, menor es la capacidad para soportar una limitación de dicho derecho. De ahí que la Corte haya señalado que respecto de los salarios bajos el ajuste debe mantener el poder adquisitivo y que respecto de los salarios medios y altos la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación. Esto es especialmente relevante para respetar el núcleo esencial del derecho de quienes devengan salarios medios.
De todo esto se sigue que demostrar que una serie de incrementos salariales son inferiores a la variación del IPC del año inmediatamente anterior, en particular cuando dicha disparidad no es muy alta, como ocurre en el caso que nos ocupa, no es suficiente para aducir que ciertos incrementos salariales son inconstitucionales. En ese sentido, tenía la demandante la carga de demostrar que existía una profunda desproporción en los incrementos que aduce como inconstitucionales y que estos tenían la potencialidad de poner en peligro la dignidad humana y el goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de los acreedores de los aumentos en cuestión. Sin embargo, la argumentación de la demanda no ofrece ninguna justificación sobre esa eventualidad, en desatención de las cargas procesales que le corresponden a quien accede a un medio de control como el que nos ocupa.
Ahora bien, más allá de la aludida insuficiencia argumentativa de la demanda, encuentra la Sala que los decretos demandados (circunscritos como lo están de conformidad con las secciones precedentes de este fallo) no muestran incrementos salariales que estén notoriamente por debajo de las modificaciones inflacionarias. En este sentido, los cargos de la demandante no están llamados a prosperar.
Por último, en atención a que la apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional renunció al poder a ella conferido, se le aceptará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, aplicable por remisión del 306 del CPACA. Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Niégase la pretensión de declarar la nulidad de los Decretos 107 de 15 de enero de 1996 y 122 de 16 de enero de 1997 (artículos 1 y 9), 58 de 10 de enero de 1998, 62 de 8 de enero de 1999 (artículos 1 y 10), 2737 de 17 de diciembre de 2001 (artículos 1 y 11), 745 de 17 de abril de 2002, 3552 de 10 de diciembre de 2003 y 4158 de 10 de diciembre de 2004 (artículos 1 y 10), y la consecuente súplica de ordenar los reajustes salariales que hubieren sido pertinentes, de conformidad con la motivación. 2º.
Acéptase la renuncia de poder presentada por la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, con cédula de ciudadanía 51.684.114 y tarjeta profesional 55.153 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuaba como apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional. 3º. Reconócese personería al abogado Raúl Adolfo Gutiérrez Maya, con cédula de ciudadanía 77.093.560 y tarjeta profesional 185.442 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública, en los términos del poder a él conferido. 4°.
Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones que fueren menester, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS