1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - la parte actora pretende reabrir un debate probatorio y crear una instancia adicional al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Nury Costanza Romero Barrios contra el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 24 de julio de 2023, Nury Costanza Romero Barrios, presentó acción de tutela contra el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que se dejaran sin efectos las sentencias de 04 de septiembre de 2020 y 16 de marzo de 20232 proferidas por dichas autoridades judiciales en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra el Municipio de Purificación. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad de dos actos administrativos: (i) uno del 18 de mayo de 2013, a través del cual se declaró insubsistente el nombramiento de la accionante en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 01; y (ii) otro del 6 de junio de 2013, mediante el cual se declaró vacante dicho empleo, por abandono del cargo. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Decisión que fue notificada el 23 de marzo de 2023. 3 Identificado con número de radicado: 73001-33-33-004-2014-00086-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3.- El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en fallo de 04 de septiembre de 2020 declaró probadas de oficio las excepciones de caducidad, con respecto al primer acto, e inepta demanda en cuanto al segundo. La demandante apeló la decisión argumentando que no operó la caducidad. 4.- En la sentencia del 16 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión del A quo.
Consideró que el término para demandar el acto que declaró la insubsistencia debía contarse desde el 18 de mayo de 2013, fecha en que se notificó. Para la autoridad judicial, en principio los 4 meses vencían el 19 de septiembre siguiente, pero la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial 2 días antes de ello, interrumpiendo el término entre el 18 de septiembre y el 18 de diciembre del mismo año (3 meses) porque a esa fecha la Procuraduría no había entregado el acta de no conciliación. Al reanudarse el término el 19 de diciembre, los 3 días que faltaban para que operara la caducidad se cumplieron el 21 de diciembre de 2013, durante la vacancia judicial.
En ese sentido la accionante debió presentar la demanda el 14 de enero de 2014, no obstante lo hizo el 21 de enero de 2014. El mismo análisis lo realizó con respecto al segundo acto administrativo, notificado el 8 de junio de 2013, pues el término para demandar también feneció durante la vacancia judicial. 5.- La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en una vía de hecho que vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
En su escrito de tutela: (i). Solicitó al juez constitucional hacer un estudio detallado de la notificación de los actos demandados, el motivo por el cual hizo entrega del cargo y los términos de la actuación, a efectos de que se estudie de fondo y de manera conjunta la solicitud de nulidad presentada contra ambas decisiones administrativas.
(ii). Indicó que ambos actos fueron expedidos “sin solución de continuidad” pues en el primero no se le concedieron recursos, y antes de que pudiera demandarlo se le inició un proceso por abandono del cargo, que derivó en el segundo acto. Y aunque presentó las explicaciones para haber dejado su cargo el mismo día que se le notificó el primer acto, éstas fueron desatendidas.
Razón por la cual demandó de forma conjunta ambas decisiones administrativas, no obstante su estudio se hizo de manera separada, incurriendo la autoridad en un exceso ritual manifiesto. (iii). Sostuvo que la Procuraduría le entregó el acta correspondiente a la conciliación prejudicial el 20 de enero de 2014, de ahí que presentara la demanda hasta el 21 de enero de 2014, y no es posible que se le endilgue a ella la mora de dicha entidad.
Adicional a ello precisó que el estudio de la caducidad debió tener en cuenta que el término para demandar empezó a correr el 26 de junio de 2013, Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 día siguiente a la ejecutoria del acto que puso fin al vínculo laboral.
Así, dado que presentó la solicitud de conciliación el 17 de enero de 2013 (faltando 1 mes y 10 días para cumplirse los 4 meses), el conteo se reanudó el 13 de enero de 2014 y el vencimiento operaba el 21 de febrero siguiente, mientras que la demanda se radicó el 21 de enero, es decir, en tiempo. (iv). Finalmente indicó que, si en gracia de discusión se aceptara la forma en que el juez de conocimiento contó los términos, es decir como si la ejecutoria hubiese sido el 1 de junio de 2013, eso llevaba a que para el momento en que presentó la solicitud de conciliación (17 de septiembre de 2013) faltaran 14 días antes de que la acción caducara.
Si los 3 meses de la conciliación vencieron durante la vacancia judicial, el término debía reanudarse el primer día hábil judicial de 2014, esto es el 13 de enero, y por ende los 14 días restantes se cumplían en 26 de enero, mientras que la demanda se radicó en 21 de enero anterior. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 6.- Mediante auto de 28 de julio de 2023, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a las autoridades judiciales demandadas, así como vincular al municipio de Purificación, como tercero interesado en las resultas del proceso.
Adicionalmente, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 7.- En la misma providencia se requirió al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 73001-33-33-004-2014-00086-00/01.
(i) Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué 4 8.- La autoridad judicial solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Al respecto indicó que el asunto no involucra un debate en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, sino que propone una discusión meramente legal sobre la interpretación y aplicación del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, que en últimas pretende convertir la acción constitucional en una instancia adicional al litigio ordinario. 9.- Los demás sujetos procesales, a pesar de haber sido notificados, no se pronunciaron.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 4 Intervención digital contenida en 3 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 C. La acción de tutela contra providencias judiciales 10.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes5: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 11.- La relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional6. 12.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 13.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos7: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 6 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 D. Análisis del caso concreto 14.- Revisado el escrito de tutela y el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta la accionante se proyecten como trasgresión de los derechos fundamentales que invoca.
Por el contrario, se advierte que los mismos tienen como finalidad reabrir el debate judicial que se surtió ante el juez natural de la causa. Por consiguiente, el amparo solicitado no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se pretende reabrir la discusión de asuntos ya concluidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al no estar de acuerdo con la decisión tomada por el juez de instancia. 15.- La solicitud de amparo no plantea de manera concreta la configuración de una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Si bien, de manera tangencial, se menciona que la autoridad judicial accionada incurrió en un “exceso ritual manifiesto” porque supuestamente realizó un análisis separado de los 2 actos administrativos cuya nulidad se solicitó, lo cierto es que este punto no se desarrolla, pues la tutela esencialmente se orienta a cuestionar que los jueces de instancia declararon probada la excepción de caducidad.
Adicional a ello, una lectura al recurso de apelación permite evidenciar que el único reproche que se planteó contra el fallo de primera instancia fue que no había operado la caducidad, y justamente sobre ello resolvió el Tribunal, de ahí que cualquier argumento adicional carece de subsidiariedad. 16.- En ese sentido, los argumentos expuestos por la accionante están dirigidos, como se indica de manera expresa en la tutela, a que el juez constitucional evalúe todas las actuaciones que tuvieron lugar desde que fue notificado el acto administrativo de insubsistencia hasta que se presentó la demanda ordinaria, y conforme a ello disponga que se adelante un estudio de fondo de la nulidad.
Aspiración, que evidencia el uso inadecuado de esta acción constitucional, pues el papel del juez de tutela no es fungir como una instancia adicional ante las inconformidades que generan las decisiones de los jueces ordinarios. 17.- En ese empeño, la accionante plantea dos escenarios interpretativos diferentes a los adoptados por los jueces de instancia, y a partir de los mismos expone la razón por la cual considera que presentó la demanda en tiempo, incorporando posturas sobre la forma en que debe ser contado ese término de cara a la solicitud de conciliación prejudicial, y la manera en que el mismo puede o no variar cuando su conteo se entrelaza con el periodo de vacancia judicial.
Todo ello, para descalificar la forma en que el Tribunal accionado resolvió el problema puesto a su consideración. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 18.- Aunque esas discrepancias son naturales en un ejercicio litigioso, como aquel en el que se enmarca la pretensión de nulidad incoada por la accionante, el mecanismo ordinario para canalizar las mismas es el recurso de apelación, que ya fue ejercido en el proceso ordinario.
En efecto, ante la decisión del Juzgado Once Administrativo de Ibagué de declarar probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda, la demandante apeló, indicando que la acción no había caducado. Para sustentar su postura utilizó una argumentación similar a la expuesta en el escrito de tutela, planteando además la idea de que ante la discrepancia de criterios entre el Juzgado y ella, no existía certeza del momento en que debía contarse la caducidad, y en virtud de los principios pro actione y pro homine, se debía preferir la interpretación que ella planteaba por ser más favorable. 19.- Esta discusión fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Tolima en la decisión que se censura, confirmando que había operado la caducidad con respecto a los dos actos administrativos acusados.
La autoridad judicial determinó eso, a partir del estudio de las normas relevantes y su contrastación con las circunstancias fácticas de que daba cuenta el acervo probatorio. Así, aunque se alejó de la postura del a quo, contando el término de la caducidad desde la fecha de notificación del acto administrativo y no desde su ejecutoria, arribó a la misma conclusión y es que el término venció durante la vacancia judicial, por lo que la demanda debía presentarse en cuanto iniciara el año judicial 2014, de suerte que la radicación de la misma el 21 de enero de ese año resultaba extemporánea.
El Tribunal estimó que, si bien la demandante presentó una solicitud de conciliación prejudicial el 17 de septiembre de 2013, lo cierto es que según el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 la suspensión del término opera por máximo 3 meses, que se cumplieron el 18 de diciembre de 2013, y al reanudarse el conteo la fecha final resultó en un día de vacancia judicial. 20.- Frente a ese ejercicio interpretativo y de aplicación normativa, la parte accionante más allá de presentar una discrepancia de criterios con el juez ordinario, no formuló ningún reproche que desde la óptica constitucional revele la configuración de una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, pues simplemente se limitó a plantear su punto de vista sobre la forma en que debía resolverse el litigio y concluir que se generó una “vía de hecho” por no haberse acogido su postura.
De esta manera, la Sala considera que la acción que se propone pretende prolongar un debate ya definido por el juez de instancia. 21.- En este punto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera Radicación: 11001-03-15-000-2023-03978-00 Accionante: Nury Costanza Romero Barrios Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal. 22.- Visto lo anterior, la Sala estima que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho corresponden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 23.- Por todo lo anterior, al no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, habrá de declararse improcedente la solicitud de amparo. 24.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF