CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2011-00825-02 (4090-2019) Demandante: GLORIA SONIA CUELLAR DE CHAVARRO Demandada: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Bonificación por compensación Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que decidió i) estar a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, en la que se anuló el decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, (ii) declaró no probada la excepción de prescripción propuesta por la demandada, (iii) decretó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio SG No. 1807 del 15 de abril de 2011, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a la petición de pago de la diferencia salarial mensual resultante entre lo recibido por la parte demandante como salario (70%) y lo que legalmente debía recibir (80%), por concepto de bonificación por compensación contenida en el decreto 610 de 1998, a que tiene derecho la doctora Gloria Sonia Cuellar de Chavarro a partir del 10 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, en calidad de Procuradora Judicial II Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, iv) condenó a la Nación – Procuraduría General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998), equivalente al 80 % de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes, en calidad de Procuradora Judicial II durante el período comprendido entre el 10 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, haciendo la salvedad que si la demandante hubiese recibido algún pago por concepto del derecho contenido en el extinto Decreto 4040 de 2004, deberá ser descontado de la suma que le corresponda por la condena impuesta en esta sentencia. Además, ordenó que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 178 del CCA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo a lo establecido en los artículos 176 y 177 del C.C.A. y no condenó en costas.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado judicial, solicita (i) declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio S.G. No. 1807 de 15 de abril de 2011 de la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, en el cual no se accedió a la petición de ajuste de la remuneración a la actora en el desempeño de su cargo, equivalente al 80 % de lo que devengue por todo concepto salarial el Magistrado de Alta Corte y el pago de las correspondientes diferencias salariales desde el 1º de enero de 2001, de conformidad con las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992, el decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara a la demandada reconocerle el ajuste de la remuneración equivalente al 80 % de lo que perciba por todo concepto salarial un Magistrado de las Altas Cortes y el pago indexado de las diferencias salariales existentes entre el 70 % y el 80 %, a la demandante como Procuradora Judicial II, desde el 10 de junio de 2009 al día en que se profiera el fallo, de conformidad con las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992, el decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política, es decir, el pago indexado de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración y/o con los intereses que le resulten más favorables, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de las Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80 % de los Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la ley 4º de 1992.
Adicionalmente, solicitó se reliquiden los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas a la demandante desde el 10 de junio de 2009 al día en que se profiera el fallo, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago de ese 10 %, que reclama amparados en las normas invocadas.
Finalmente peticionó condenar a la demandada en costas y agencias en derecho y que se dé cumplimiento a la sentencia conforme lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El Ejecutivo mediante los Decretos 610 y 1239 de 1998, creó la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, con vigencia a partir del 1º de enero de 1999, con carácter permanente, la cual se pagaría con base en los ingresos laborales que por todo concepto percibiera un Magistrado de Alta Corte, así: para el año 1999 en un porcentaje equivalente al 60%, para el 2000 en un 70% y a partir del 2001 en un 80%. 2.2.
La Constitución Política establece en el artículo 280 que “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. Estos servidores con cargo de Procuradores Judiciales II, ejercen sus funciones ante los Tribunales Judiciales, por lo que ostentan la misma calidad, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los Magistrados de Tribunal, al ser estos los de mayor jerarquía. 2.3.
La demandante, Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, se desempeña al momento de la presentación de la demanda, agosto de 2011, como Procuradora Judicial II desde el 10 de junio de 2009. 2.4. El Gobierno expidió el Decreto 2668 de 1998 que derogó los precitados decretos y, luego, profirió el Decreto 664 de 1999 que creó un nuevo sistema de bonificación por compensación en un porcentaje inferior al señalado en el Decreto 610 de 1998, con efectos fiscales a partir del 01 de septiembre de 1999.
Posteriormente el Decreto 2668 de 1998 fue declarado nulo por el Consejo de Estado, reviviendo los Decretos 610 y 1239 de 1998. 2.5. Algunos Procuradores y Magistrados del país presentaron demanda contra la Nación, por la demora en el pago de la bonificación por compensación, la que culminó con conciliación en donde aquellos que demandaron y los que no lo hicieron, aceptaron recibir un 70 % de lo que perciben los Magistrados de las Altas Cortes, acuerdo recogido en el Decreto 4040 de 2004, el cual es ineficaz por inconstitucional, dado que no es posible renunciar a derechos salariales, ni mucho menos conciliar derechos ciertos, indiscutibles y adquiridos, como los consagrados en el Decreto 610 de 1998, cuando lo legalmente establecido es un 80 %. 2.6.
El 24 de marzo de 2011 se procedió a solicitar a la Procuraduría General de la Nación, la reliquidación salarial y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas y dejadas de pagar, en relación con el 80 % del total de los ingresos que por todo concepto devengan los Magistrados de Altas Cortes, acorde con el Decreto 610 de 1998. 2.7.
Mediante los actos administrativos demandados contenidos en el oficio S.G. No. 1807 del 15 de abril de 2011, no se accedió a la petición de ajuste de la remuneración. Acto administrativo que no fue notificado personalmente, sino enviado por correo certificado, recibido a finales del mes de abril de 2011. 2.8. El ingreso total anual del Magistrado de Alta Corte que sirve de referente para liquidar el 80 % que le corresponde a un Magistrado Auxiliar de la Corte, a un Magistrado de Tribunal y a un Procurador Judicial II, debe coincidir con lo establecido en la Ley 4º de 1992 y en el Decreto 10 de 1993. 2.9.
Refiere el contenido de los artículos 15 y 16 de la ley 4º de 1992 para indicar que acorde con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 10 de 1993 la prima especial de servicios será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen funcionarios que tienen derecho a ella. 2.10.
Indica que el 80 % bien liquidado que la demandada debe reconocerle a la demandante en aplicación de lo establecido en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988, y el Decreto 610 de 1998, debe contemplar lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 4º de 1992, ya que ella toma como base una cifra que no corresponde a las ordenadas en la Ley 4º de 1992.
Igual ocurre para liquidar y pagar el 70 % que a la fecha de la presentación de la demanda se reconoce a la actora en aplicación del Decreto 4040 de 2004. 2.11. Señala que el 24 de junio de 2011, radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, la cual fue declarada como fallida por la Procuradora 6 Judicial Administrativa de Bogotá el 14 de julio de 2011, agotándose así el requisito de procedibilidad. 2.12.
Manifiesta que se encuentra en término para presentar la demanda, ya que de tomarse la fecha de notificación del acto administrativo (15 de abril de 2011) hasta cuando se solicitó la conciliación (24 de junio de 2011), han trascurrido 2 meses y 9 días, por lo que el término se interrumpió y empezó a correr desde el 15 de julio de 2014, por lo que no han transcurrido los 4 meses para que opere la prescripción de la acción.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 ordinal 19, literal E, 277 numerales 1 y 7 y 280 de la Constitución Política; las leyes No. 10 de 1987 y 63 de 1988, y los artículos 1, 2 y 15 de la ley 4 de 1992; y los Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004. En el concepto de violación expuso, en síntesis, que en desarrollo de la Carta Fundamental para ese entonces vigente, las leyes 10 de 1987 de 63 de 1988, establecieron la prohibición de que en ningún caso la remuneración mínima mensual de los cargos de Magistrados Auxiliares, Abogados Asistentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, y de los Magistrados de los Tribunales Superiores, será inferior al 80 % de la remuneración total que devenguen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y Consejeros de Estado.
Situación de la que participan los funcionarios del Ministerio Público, por expresa disposición del artículo 280 de la Carta. Tal remuneración fue reconocida y pagada desde 1987 constituyéndose un derecho adquirido, cierto e indiscutible, garantizado en su efectividad con la prohibición de ser menoscabado en su desempeño con los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución de 1991, en los artículos 2, 53 y 58.
En desarrollo de la Constitución Política de 1991, el legislador expidió la ley 4° de 1992, por lo que según la Carta Fundamental y la ley marco, el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, junto con la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 en desarrollo de la ley 4° de 1992, en el que se estableció un esquema que gradualmente permitiera ajustar ingresos laborales de tales funcionarios, a partir de las siguientes vigencias fiscales en forma equivalente al 60 %, 70 % y al 80% que por todo concepto devenguen los Magistrados de Altas Cortes.
El decreto 2668 de 1998 derogó los decretos 610 y 1239 de 1998, pero en sentencia del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad, quedando vigentes los decretos 610 y 1239, los que no han sido cumplidos, en cuanto al reajuste de la remuneración del demandante en forma equivalente al 80 % de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de Altas Cortes, desde el 1° de enero del año 2001.
Sostiene que al demandante no le fue aplicado el decreto 664 de 1999, con sus modificaciones anuales sucesivas, que diferentemente a los decretos 610 y 1239 de 1998, creó una bonificación por compensación en suma determinada señalada inferior, no relacionada con la remuneración de los Magistrados de las Altas Cortes. La bonificación por compensación originada en tal disposición se remplazó por ser incompatible, con la bonificación por gestión judicial creada por el decreto 4040 de 2004.
El Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004 creó una bonificación de gestión judicial, para igualar el 70 % de todo lo devengado por un Magistrado de Alta Corte, y al ser diferente no es incompatible, ni derogó la remuneración mínima, ni el ajuste gradual de lo percibido, en el equivalente al 80 % de la remuneración total de los Magistrados, que establecieron las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988 y los decretos 610 y 1239 de 1998, para los servidores que actúan ante los Magistrados de Tribunal, así como también a los que se vincularon con posterioridad al 3 de diciembre de 2004, fecha en la que entró a regir el decreto 4040.
El decreto 4040 de 2004 creó la bonificación de gestión judicial para igualar el 70 % de lo que por todo concepto devengue un Magistrado de Alta Corte para los funcionarios que se vinculen al servicio a partir de su vigencia y permitió a los servidores que se venían desempeñando en estos cargos, optar por el reconocimiento y pago de la bonificación de gestión judicial, por ser ésta más favorable que la bonificación por compensación del decreto 664 de 1999 (de cuantía inferior), que se les venía reconociendo.
Igualmente se dispuso que la bonificación por gestión judicial es incompatible con la de compensación, y debía desistirse para poder optar por la bonificación por gestión. Refiere que la bonificación por compensación era inferior y diferente al ajuste de la remuneración para igualar el 80 % de todo lo devengado por los Magistrados, y la bonificación de gestión judicial del decreto 4040 de 2004 es diferente y no incompatible con la bonificación para ajuste de la remuneración del decreto 610 de 1998, por lo que es procedente el reconocimiento y pago de la diferencia del 10 % entre las dos bonificaciones diferentes, según los principios fundamentales de la Constitución y la Ley 4° de 1992, que impiden desistir del derecho cierto e indiscutible al ajuste de las remuneración para igualar al 80 % tantas veces referido.
Sostiene que los actos administrativos demandados violan flagrantemente la Constitución, la ley y los reglamentos referidos, por lo que deben declararse nulos. Además que al momento de la presentación de la demanda más de 250 Magistrados devengan el 80 % de lo percibido por un Magistrado de Alta Corte, creando así una vulneración al derecho constitucional a la igualdad.
Resalta lo expuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, para indicar la garantía de la que gozan los derechos adquiridos, y que no pueden ser desconocidos ni vulnerados, así como la afirmación que hace la Ley 4° de 1992 en igual sentido. Finalmente trascribe algunos apartes de la Ley 4° de 1992 y del decreto 10 de 1993, para concluir que al corresponder la cesantía a un ingreso total anual de carácter permanente, no existe duda que la diferencia que se presenta entre los valores liquidados al Congresista por cesantía y lo reconocido al Magistrado de Alta Corte por el mismo concepto, debe cancelarse por prima especial de servicios, y en aplicación del decreto 610 de 1998, a los Magistrados Auxiliares de la Corte, Magistrados de Tribunales y Procuradores Judiciales II, en el porcentaje que les corresponde, es decir en el 60 % para el año 1999, 70 % a 31 de diciembre de 2000 y, 80 % después del 1° de enero de 2001, de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la actora, a través de apoderado, el 22 de agosto de 2011 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiéndole al Despacho del Magistrado José María Armenta Fuentes. 4.2. Mediante proveído del 12 de septiembre de 2011, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida para conocer el asunto, con fundamento en el artículo 160, numeral 4 del C.C.A. modificado por el artículo 51 de la Ley 446 de 1998, al tener interés en el asunto. 4.3.
A través de auto del 7 de mayo de 2012, el Consejo de Estado resolvió aceptar el impedimento manifestado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, ordenó el sorteo de Conjueces para su reemplazo. 4.4. El 21 de agosto de 2012 se llevó a cabo el sorteo de Conjueces en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4.5.
En providencia del 19 de septiembre de 2012, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó conocimiento y admitió la demanda, ordenando las notificaciones de ley y se reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación envío escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, iniciando su síntesis al precisar que la demanda carece de argumentación suficiente en cuanto a la vulneración de la Constitución y la Ley, al referirse únicamente a los derechos adquiridos.
Explicó que el fundamento de la demanda es la negación del reconocimiento y pago de la bonificación, pero tales derechos se encuentran prescritos, enunciando que la entidad no puede hacer excepción a los decretos salariales anuales y las asignaciones presupuestales dispuestas por el Ministerio de Hacienda, por lo que no cuenta con los recursos para ordenar su reconocimiento y pago.
Indicó que el Decreto 4040 de 2004, cobijaba a todos los funcionarios y ex -funcionarios que a 31 de diciembre de 2004, hubieran o no iniciado acciones de reclamación, producto de la bonificación por compensación, entregando la posibilidad de beneficiarse mediante la bonificación por gestión judicial, enunciando que el acto demandado puso de presente que el espíritu de tal norma era finalizar las controversias suscitadas por las reclamaciones derivadas de la bonificación por compensación consagrada en el decreto 610 de 1998 y las demás normas que lo modificaron, tanto para aquellos funcionarios activos como para los retirados.
Precisó que si bien en la demanda se pide el 80 % de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte, de manera escueta y sigilosa se incluye una pretensión que no fue valorada por la entidad en etapa de conciliación prejudicial, consistente en el tema de las cesantías como factor a incluir en la liquidación de la bonificación por compensación, por lo que solicita se declare la excepción de “indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”.
De no prosperar tal medio exceptivo, argumentó que su representada no incluye el auxilio a las cesantías, como un ingreso laboral permanente de los Congresistas para efectos de calcular la prima especial, y que acorde con lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 10 de 1993, los componentes de la referida prima solo son los de carácter permanente, haciendo excepción únicamente a la prima de navidad.
Enunció los factores de salario y las prestaciones sociales, con el fin de tener claridad en cada uno de los conceptos, para concluir que las prestaciones sociales no son retributivas de los servicios prestados y el salario sí, manifestando algunos fallos de la Corte Constitucional en torno a la naturaleza del auxilio de cesantía. Planteó como medio exceptivo la prescripción extintiva, aduciendo que el tiempo rige el acto jurídico, entre otras consideraciones, para afirmar que acorde con lo sostenido por el Consejo de Estado, el término para cobro de salarios de los trabajadores al servicio del Estado, es el que consagran los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del C.P.L. y 41 del Decreto 3135 de 1968, esto es un término de 3 años para todos los casos, por lo que las acciones debieron incoarse dentro de tal lapso, contado antes de la reclamación del 21 de julio de 2011, es decir a partir del 21 de julio de 2008, por lo que cualquier reclamo de derechos causados con anterioridad está prescrito.
Refirió, a manera de conclusión, que (i) el régimen jurídico previsto en el decreto 4040 de 2004 es de obligatorio cumplimiento y rige como ley nueva todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, (ii) la Procuraduría General de la Nación, está obligada a cumplir con tal disposición, por lo que actúa con plena validez y legalidad al someter al accionante al régimen salarial y prestacional dispuesto en la norma, (iii) ha dado respuesta a las peticiones elevadas, y (iv) por medio del decreto 4040 se creó una bonificación de gestión judicial con carácter permanente que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al 70 % de lo que por todo concepto devengue un Magistrado de Alta Corte.
Luego se centró en lo dispuesto en el decreto 4040 de 2004, para indicar que al constituir una flagrante violación a las normas constitucionales y legales fue demandado en acción de simple nulidad y mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, se declaró su nulidad absoluta, exponiendo las consideraciones del fallo, y argumentando que en razón a tal decisión, aparecen en principio incólumes los derechos que se consagran en el decreto 610 de 1998, sin embargo no se puede tener como imperativo absoluto, ya que el fallo citado, genera una nulidad con efectos ex tunc- respecto del contenido del Decreto 4040- por lo que la sentencia no genera un restablecimiento automático del derecho.
Con respecto a ello, puntualiza que la sentencia no hace un reconocimiento de derechos a favor de personas como el convocante, por lo que se requiere el estudio pormenorizado del derecho del accionante, y que en cuanto a las erogaciones económicas que se desprenden del reconocimiento de un derecho en vía de conciliación, su representada ha elevado consultas al Gobierno Nacional, a fin de que sea fijada la política a seguir con respecto a tales reconocimientos, y para que se incluyan en el presupuesto de la entidad, ya que pese a la autonomía administrativa de la Procuraduría General de la Nación, depende de la apropiación que se haga en el presupuesto general de la Nación. Finaliza su intervención solicitando subsidiariamente que de emitirse sentencia desfavorable a sus intereses se fije en el fallo una fecha cierta de pago posterior a los 6 meses, y que se vincule al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que disponga los rubros presupuestales necesarios para la realización del eventual pago.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia del 31 de agosto de 2017, i) se estuvo a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, en la que se anuló el decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, (ii) declaró no probada la excepción de prescripción propuesta por la demandada, (iii) decretó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio SG No. 1807 del 15 de abril de 2011, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a la petición de pago de la diferencia salarial mensual resultante entre lo recibido por la parte demandante como salario (70%) y lo que legalmente debía recibir (80%), por concepto de bonificación por compensación contenida en el decreto 610 de 1998, a que tiene derecho al doctora Gloria Sonia Cuellar de Chavarro a partir del 10 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, en calidad de Procuradora Judicial II Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, ii) condenó a la Nación – Procuraduría General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998), equivalente al 80 % de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes, en calidad de Procuradora Judicial II durante el período comprendido entre el 10 de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, haciendo la salvedad que si la demandante hubiese recibido algún pago por concepto del derecho contenido en el extinto Decreto 4040 de 2004, deberá ser descontado de la suma que le corresponda por la condena impuesta en esta sentencia. Además, ordenó que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 178 del CCA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo a lo establecido en los artículos 176 y 177 del C.C.A. y no condenó en costas.
Refirió el a-quo que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación y la diferencia salarial respecto del monto de la bonificación que recibió por gestión judicial, debe ser declarado nulo por violación al ordenamiento legal o debe mantenerse por ajustarse a la ley.
Expresó que en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4° de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 610 de 1998, en el que se estableció una bonificación por compensación con carácter permanente para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, que sumada a la prima especial de servicios y demás ingresos laborales actuales igualaban el 60 % de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes.
Frente a tal disposición normativa realizó un recuento de las normas que lo adicionaron y derogaron así como también los fallos del Consejo de Estado que estudiaron su legalidad, para indicar que los Decretos 610 y 1239 de 1998 recobraron vigencia, generando que los funcionarios judiciales que se consideraban beneficiarios de tal prestación elevaran las solicitudes ante la Dirección Nacional y Seccional de Administración Judicial, quienes negaron su reconocimiento, por lo que acudieron a acciones de nulidad y restablecimiento de derecho, abriéndose paso a un proceso de concertación con el Ejecutivo, dando como resultado la expedición del Decreto 4040 de 2004 en el que se creó la bonificación de gestión judicial, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales igualarían el 70 % de lo que por todo concepto percibe un Magistrado de Alta Corte.
La nueva bonificación de gestión judicial fue reconocida en primer término a los funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Defensa Nacional a partir de su vigencia, y luego, tales funcionarios podían optar al reconocimiento y pago de tal rubro, si desempeñaros esos cargos con anterioridad a la vigencia del decreto citado, incluyendo a los servidores de la Procuraduría General de la Nación. Condicionó tal reconocimiento al segundo grupo de beneficiarios, a quienes habiendo instaurado acciones judiciales para el reclamo de la bonificación de gestión judicial, desistieran de sus pretensiones y renunciaran a la posibilidad de iniciarlas nuevamente, y también podían acceder a tal reconocimiento, todos los que no habiendo efectuado reclamaciones judiciales, suscribieran contratos de transacción para precaver futuros litigios.
Además, que quienes decidieran acogerse al régimen de la bonificación de gestión judicial debían manifestarlo por una sola vez antes del 31 de diciembre de 2004, y que los que no optaren por tal régimen, se les pagaría la bonificación por compensación pero en la cuantía prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, inferior a la reconocida para la bonificación de gestión judicial, por lo que quienes no optaron por el nuevo régimen, se les paga la bonificación por compensación, recibiendo a partir del año 2001 el 80 % de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, coexistiendo en la actualidad, dos regímenes salariales diferentes aplicables a tales servidores.
Luego de abordar el contenido de los actos administrativos demandados y analizando los cargos de la demanda, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación trasgredió normas de superior jerarquía desconociendo la vigencia del decreto 610 de 1998, e insistiendo acorde con la jurisprudencia que el decreto 664 de 1999 no derogó las disposiciones del decreto 610, ya que su aplicación está supeditada a que el reconocimiento de la bonificación por compensación por él establecida, era y es más beneficiosa para el servidor que la contemplada en el decreto 610 de 1998, pues en caso contrario la Administración tendría que reconocer la diferencia. Sostuvo que la bonificación por compensación constituye una prestación social creada en el Decreto 610 de 1998, tratándose de un derecho prestacional amparado por la intangibilidad que le reconoce el artículo 53 de la Constitución Política, la Ley 4° de 1992 y la Ley 270 de 1996, disposiciones que al ser de orden público y de carácter irrenunciable, no es procedente celebrar conciliaciones o transacciones que vulneren esos derechos.
La interpretación que debe hacerse de tal prestación social debe hacerse con base en el principio de favorabilidad, por lo que se debe reconocer el porcentaje previsto en esta norma (Decreto 610 de 1998), esto es el 60 % para el año 1999, 70 % para el 2000 y 80 % desde el año 2001, de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes. La demandante laboró en la Procuraduría General de la Nación desde el 10 de junio de 2009 hasta el 31 de julio de 2011, en el cargo de Procurador Judicial II Delegado ante el Tribunal Superior de Bogotá, y luego de su reclamación la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento solicitado, notándose en el acto acusado el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 53 de la C.P. y afectando el derecho de la actora a recibir el pago de la bonificación por compensación. Resaltó la vigencia del Decreto 610 de 1998 y expuso que la diferencia salarial radica entre tal disposición y el decreto 4040 de 2004, es que el decreto 610 al establecer como asignación mensual el 80 % de lo que perciba un Magistrado de Alta Corte, es más beneficioso, ya que a quienes se les aplicó el Decreto 4040 de 2004, recibieron el equivalente al 70 %.
Indicó también que el Decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo mediante fallo del 14 de diciembre de 2011 en la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. Con base en ello, decidió que el demandante tiene derecho a la bonificación por compensación con carácter permanente prevista en el Decreto 610 y 1239 de 1998, y debe entenderse como factor salarial.
En cuanto a la prescripción trienal, luego de revelar su naturaleza jurídica y exponer argumentos planteados por el Consejo de Estado adoptó la posición según la cual, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir, a partir del año 2012, y como la demanda fue presentada el 22 de agosto de 2011, no se configura el fenómeno prescriptivo, por lo que no declara probada tal excepción. Teniendo en cuenta todos los argumentos esbozados, ordenó a favor del demandante el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, con los respectivos intereses e indexación y descontando las sumas de dinero que se hubieren pagado por concepto de bonificación por gestión judicial contenida en el ahora extinto decreto 4040 de 2004.
Además, reconoce los salarios dejados de percibir por el accionante por lo que deben ser pagados sus derechos laborales en el equivalente al 80 % de lo devengado por Magistrados de Altas Cortes, debiendo recibir la diferencia establecida entre el 80 % de tales salarios y el 70 % que recibió en virtud de la aplicación del decreto 4040 de 20004, esto es, el 10 % de los salarios, con los respectivos reajustes legales anuales y debidamente indexados mes a mes.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación parcial contra la sentencia, debido a que el a-quo omitió pronunciarse sobre la incidencia de los ingresos de los Magistrados de Alta Corte, los cuales deben coincidir con los ingresos totales anuales de carácter permanente de los Congresistas de la República, en la bonificación por compensación. Enuncia la pretensión número dos (2) y los hechos décimo a décimo cuarto (10° al 14°) de la demanda, para afirmar que se toma una base incorrecta para determinar los ingresos de los Procuradores Judiciales II, y toma como referencia lo expuesto en sentencia del 4 de mayo de 2009 del Consejo de Estado, dentro del proceso 25000232500020040520902, para indicar que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, toma como base errónea para determinar el 80 % que trata el decreto 610 de 1998 y el 70 % establecido en el decreto 4040 de 2004.
Afirma que tal entidad, solo ha reconocido a los Magistrados de Altas Cortes el derecho a que sus ingresos totales anuales sean idénticos a los ingresos totales anuales de carácter permanente del Congresista de las República, en los casos a los que ha sido condenada, enunciando que la sentencia de unificación jurisprudencial del 18 de mayo de 2016 cambia el panorama sustancial, debido a que se extendieron los efectos del fallo de 2009 referido.
Refiere que en el libelo demandatorio sustentó las razones por las cuales el restablecimiento del derecho debía hacerse con claridad en lo relativo a que el ingreso de un Magistrado de Alta Corte debe coincidir con el ingreso total anual de un Congresista resaltando el contenido de los artículos 15 y 16 de la Ley 4° de 1992. Además, trascribe el texto de los artículos 1, 2 y 4° de la Ley 4° de 1992 para, en concordancia con sus alegatos de conclusión, hacer énfasis en que el restablecimiento integral del derecho debe contener esa afirmación de la coincidencia de los ingresos de Magistrado de Alta Corte y de los Congresistas.
Expone la estrecha relación que guardan sus pretensiones con el fallo de unificación jurisprudencial del Consejo de estado, de mayo 18 de 2016 dentro del proceso 25000232500020100024602, resaltando la identidad argumentativa, para concluir que los ingresos de los Altos funcionarios citados deben coincidir. Trascribe algunos apartes del fallo en mención para puntualizar, que la sentencia objeto de apelación, que la incidencia del ingreso de Magistrado de Alta Corte, correctamente determinado (coincidente con el ingreso total de carácter permanente de un Congresista de la República), no fue objeto de reconocimiento, por lo que solicita además de lo reconocido en el fallo impugnado, a que el 80 % de la bonificación por compensación, que trata el decreto 610 de 1998, se determine con base en el ingreso total anual de los Magistrados de Altas Cortes en cual debe coincidir con los ingresos totales anuales de carácter permanente de los Congresistas de la República, en virtud de lo ordenado en el artículo 15 de la Ley 4° de 1992.
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN Teniendo en cuenta la condena impuesta a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la demandante, mediante auto del 31 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca convocó la celebración de audiencia de conciliación señalada en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la cual se llevó a cabo el día 12 de junio de 2019 en la que se resolvió, (i) aprobar parcialmente el acuerdo conciliatorio logrado entre las partes, en el sentido de reconocer el valor correspondiente a la bonificación por compensación, con base en la diferencia existente entre el 70 % y el 80 % de lo devengado por los magistrados de altas cortes, durante el período comprendido entre el 10 de junio de 2009 y el 31 de diciembre de 2011 y reconocidos en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia de fecha 31 de agosto de 2017 proferida en este asunto, suma que asciende al valor de ciento tres millones novecientos ochenta y cuatro mil setecientos sesenta y cinco pesos M/cte ($ 103.984.765), y (ii) se concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra tal decisión con el objeto de que se analice única y exclusivamente el tema referente a la incidencia de los ingresos de los magistrados de altas cortes, los cuales deben coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República, en la bonificación por compensación de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4° de 1992, ordenando el envío al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Mediante auto de agosto 29 de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 14 de enero de 2020, declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 14 de octubre de 2020. 9.3. Mediante auto del 28 de junio de 2021, proferido por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante: Presentó alegatos de conclusión, reiterando lo planteado en el recurso de apelación, y aclarando que tiene derecho a que se le reconozca el ajuste de su remuneración equivalente al 80 % de lo que percibe por todo concepto salarial un Magistrado de Alta Corte, desde el 10 de junio de 2009 hasta el momento en que desempeño el cargo de Procuradora Judicial II, teniendo en cuenta que en la conciliación parcial alcanzada no incluyó la incidencia del artículo 15 de la Ley 4° de 1992, en la bonificación por compensación. Refirió que la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, definió que para alcanzar el 80 % de que trata el Decreto 610 de 1998, es necesario incluir la incidencia de éste articulado para su correcta determinación. Con base en lo anterior y al no contener el acuerdo conciliatorio las diferencias de Congresistas y Magistrados de Alta Corte, los cuales tienen incidencia directa en la determinación correcta del 80 % de la bonificación por compensación, tales sumas le son adeudadas a la doctora Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, al no ser conciliadas y no le han sido pagadas.
Manifiesta que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con la circular DEAJC19-68 de agosto 16 de 2019, confesó no pagar correctamente la prima especial de servicios al Magistrado de Alta Corte, reconociéndose así los efectos vinculantes de la Sentencia de Unificación de mayo 18 de 2016, y a partir de ese momento empezó a cancelar de forma debida tal prestación. Tal decisión llevó a la Procuraduría General de la Nación, a reconocer administrativamente a partir de enero de 2020, la incidencia del artículo 15 de la Ley 4° de 1992 en la bonificación por compensación, a los Procuradores Judiciales II, pues entre los Magistrados de Tribunal, Magistrados Auxiliares de Alta Corte y Procuradores Judiciales II, debe existir idéntica remuneración, derechos y prestaciones.
La demandante tiene derecho al pago de la incidencia del artículo 15 de la ley 4° de 1992, en la bonificación por compensación, al tratarse de un derecho cierto e irrenunciable, en el cual no se dispuso en la conciliación referida, y se ha mostrado durante el proceso, que el accionado no ha cancelado la bonificación por compensación en el porcentaje ordenado en el Decreto 610 de 1998, al no llegarse nunca al 80 % que desde el año 2001 debería haber pagado.
Con base en ello solicita ordenar a la Procuraduría General de la Nación reconocer la incidencia del artículo 15 de la Ley 4° de 1992 en la bonificación por compensación, ajustando al 80 % de la remuneración que perciba por todo concepto un Magistrado de las Altas Cortes y el pago retroactivo, indexado y con los intereses de las diferencias salariales existentes entre el 70 % y el 80 %, a la demandante, de conformidad con las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4° de 1992, el Decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80 % de los Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República. 10.2.
Parte demandada: Presentó alegato de conclusión solicitando confirmar el fallo de primera instancia en los ítems que la demandante impugnó vía apelación debido a que no aportó medios de convicción idóneos ni estructuró eficientemente ningún cargo que pueda desvirtuar la presunción de legalidad que en los términos del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 cobija la decisión administrativa atacada.
Refiere que a pesar de la autonomía administrativa, financiera y presupuestal de la entidad que representa, no le esta atribuida legalmente la fijación de salarios y prestaciones de sus servidores, ya que dicha capacidad corresponde al Gobierno Nacional. Aduce que la prima especial concedida a los Procuradores Judiciales II entendida como bonificación por compensación y la prima especial del 30 %, no tienen carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de sus destinatarios, ya que tales normas lo excluyen expresamente.
Resume que acorde con lo decidido en la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, se estableció como debía ser reconocida y pagada la prima especial de servicios, sin que se observe que ésta tiene carácter salarial y sea tenida en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales. Los artículos que establecen que la prima especial no tiene carácter salarial para ningún efecto legal fueron declarados nulos y por ende continúan surtiendo efectos, situación que fue ratificada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de septiembre de 2019, determinando que la prima especial solo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Luego, manifiesta que la bonificación por compensación para los funcionarios destinatarios en los correspondientes porcentajes de lo que devenguen los Magistrados de Altas Cortes incluye lo correspondiente a la prima especial de servicios, de tal manera que mal podría reconocérsele a la demandante directamente dicha prima especial puesto que estaría percibiendo doble remuneración, enunciando un aparte de la decisión del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 dentro del proceso 47001233100020110007202.
Sostiene que si se llegaren a conceder efectos salariales a la prima especial de servicios percibida por la actora, o específicamente a los montos pagados a dicho título, y por ello hubiere de reliquidarse sus prestaciones, como consecuencia inmediata, habría, que reliquidar y bajar la bonificación o ajuste que trata el decreto 1251 de 2009, ya que en todo caso los ingresos percibidos en cada año laborado por un Procurador Judicial II, no pueden superar el porcentaje correspondiente, liquidado sobre la totalidad de los ingresos del Alto Magistrado.
Proceder en forma distinta es permitir el reconocimiento y pago de montos sin título y causa jurídica, afectando el presupuesto público de forma injustificada. Por consiguiente, y si fuere el caso, habría lugar a la aplicación de la compensación como una forma de extinguir las obligaciones de acuerdo al artículo 1714 del Código Civil, debido a que los eventuales valores que surjan a favor de la actora por la reliquidación de sus prestaciones sociales, resultan ser equivalentes con los que ya percibió justamente a título del ajuste o incremento del decreto referido.
Finaliza su exposición, reiterando que los eventuales valores que hubiesen de resultar fruto de la reliquidación de las prestaciones de la demandante, de reconocérsele efectos salariales a la prima especial, ya fueron pagados por la entidad empleadora para igualar sus ingresos anuales al porcentaje señalado en dicho decreto, de suerte que bien podrían reliquidarse las prestaciones, pero al mismo tiempo también habría que hacerse el ajuste relacionado, en cuyo caso cambiaría el título o concepto en el pago, pero no en el monto total pagado.. 10.3.
Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia en esta instancia procesal. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. Tal como lo anotó la Secretaria de la Sección Segunda, surtidos los trámites procesales que corresponden a esta clase de procesos, el proceso paso para fallo y el expediente fue recibido por el Conjuez Ponente el 10 de septiembre de 2021. 2.
El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir el siguiente interrogante: ¿La liquidación de la bonificación por compensación, reconocida a la demandante en la sentencia apelada parcialmente, debe hacerse teniendo en cuenta la incidencia de los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes, los cuales deben coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República? Considera la Sala, que aunque no está en discusión el reconocimiento de la Bonificación por compensación, sino la incidencia que en ese reconocimiento tiene los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes, los cuales deben coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República, ello no obsta para que se haga una breve referencia a los aspectos constitucionales, legales y jurisprudenciales que han desarrollado la Bonificación por compensación, pues en ese desarrollo jurisprudencial, se definió el tema objeto de la apelación. 3.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992,” Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas.
En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación. Dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de 1998, tuvo como finalidad, ponerle punto final a la desigualdad salarial existente entre magistrados de Alta Corte y demás funcionarios del sector judicial.
Como se definió en los considerandos del Decreto 610 de 1998, la bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el 80% por ciento de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de Alta Corte. La norma señala que para la vigencia fiscal de 2001, los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; ello significa, que para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación, se debe tener en cuenta el 80% de lo que por todo concepto laboral devenguen los magistrados de las Altas Cortes y en el criterio “todo concepto” por supuesto se incluye la prima de servicios.
En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Así que el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La doctora GLORIA SONIA CUELLAR DE CHAVARRO, se vinculó a la Procuraduría General de la Nación en el empleo de Procuradora Judicial II Penal de Bogotá, el 10 de junio de 2009, cargo que desempeñaba a la fecha de presentación de la demanda, año 2011.
Su régimen salarial estuvo gobernado por las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y Decretos 610, 1239 de 1998 y 4040 de 2004, normas que consagraron que la remuneración mínima mensual del cargo de Magistrado de Tribunal, Procurador Judicial II y Magistrado Auxiliar de una Alta Corte, en ningún caso podía ser inferior al 80 %de la remuneración total que devengue un Magistrado de Alta Corte Durante su vinculación laboral, percibió un salario mensual equivalente al 70% de lo que perciben los Magistrados de las Altas Cortes.
La demandante desde la fecha de su ingreso laboral es destinatario de las normas antes mencionadas y por lo tanto adquirió el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. La Procuraduría General le ha reconocido el 70%. La Sala llega a la siguiente conclusión: A los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta y uno (31) de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por GLORIA SONIA CUELLAR DE CHAVARRO, la cual se adicionará en los términos que se dispondrá en el numeral segundo de esta sentencia.
SEGUNDO. Adicionar la sentencia de 31 de agosto de 2017 en el sentido de precisar que la bonificación por compensación reconocida a la demandante debe liquidarse en el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA