CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Conjuez Ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) DECISIÓN QUE RESUELVE SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala de Conjueces decide la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada, a través de apoderado judicial por MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ, contra la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respecto de la providencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación. I. LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA. El 30 de mayo de 2018, el aquí accionante, actuando a través de apoderado judicial y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA -, presentó solicitud de extensión de jurisprudencia respecto de la providencia proferida el 18 de mayo de 2016 expedida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Corporación. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte interesada expuso los que la Sala se permite resumir a continuación: Conforme al Decreto 610 de 1998, los Magistrados de Tribunal o cargos similares ganan una bonificación por compensación, con carácter permanente, que inicialmente se estableció en un 60% de los ingresos laborales de lo que por todo concepto perciban los Magistrados de las Altas Cortes, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1999, el 70% para el año 2000 y el 80% por el año 2001.
Entre el 1º de enero y el 12 de julio de 2001 el accionante se desempeñó como Magistrado Auxiliar de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Posteriormente, el mismo ejerció como Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el período del 13 de julio de 2001 y el 30 de abril de 2012.
En el mes de diciembre de 2004 fue promulgado el Decreto 4040 que redujo dicha Bonificación por Compensación a un 70%, decreto que fue aplicado al Accionante y por ello se le sufrago por dicho concepto, el 70% de lo que devengaban los Magistrados de las Altas Cortes. El Consejo de Estado en sentencia del 14 de diciembre de 2011 declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.
Con fechas 28 de octubre de 2014 y posteriormente el 30 de diciembre del mismo año, el demandante solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Dirección de Administración Judicial, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales entre el 70 y el 80% por concepto de Bonificación por Compensación conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998, el cual recobró vida jurídica con la nulidad del Decreto 4040 de 2004.
El 18 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación en relación con la Bonificación por Compensación dentro del expediente 2500023250002010-00246-02, C. P. Jorge Iván Acuña Arrieta. Con fecha 6 de octubre de 2016 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expidió la Resolución No. 6721 por la cual se resolvió la petición del 30 de diciembre de 2014, negando la reliquidación de la Bonificación por Compensación. En la misma fecha, la mencionada Dirección Ejecutiva profirió la Resolución 6722 que resolvió en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá que negó así mismo el reconocimiento de la Bonificación por Compensación mediante Resolución 7398 de 2014, confirmándola.
Presentada la correspondiente convocatoria de conciliación extrajudicial. La audiencia de conciliación fue fijada para el 27 de febrero de 2017, suspendida y continuada el 23 de marzo de 2017 declarándose fallida. El 6 de abril de 2017 solicitó el demandante, a través de apoderado, extensión, para su caso particular, de la sentencia de unificación, con el consiguiente reconocimiento y pago como Magistrado Auxiliar de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, las diferencias salariales aludidas por concepto de Bonificación por Compensación. Mediante Resolución No. 2802 del 2 de marzo de 2018 notificada el 20 de marzo del mismo año, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó la extensión deprecada.
La situación expuesta, afirma el libelista, habilita a los demandantes para solicitar a la Nación – Rama Judicial el reconocimiento y pago efectivo de la reliquidación de Prima Especial de Servicio (Ley 4ª de 1992) y reconocimiento de la naturaleza salarial de dicha prestación, con la concerniente reliquidación de salarios, prima de servicio, cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por actividad judicial, sus efectos en la reliquidación de cesantías, intereses a las cesantías, reliquidación de los intereses de cesantías, aportes a pensiones de jubilación, reliquidación a los aportes a pensiones de jubilación y cualquier otro emolumento pagado de forma incompleta.
En su oportunidad, ante la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, cada uno de los demandantes inició trámite de solicitud de extensión de jurisprudencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA, el que fue negado en sede administrativa para todos los peticionarios el 21 de febrero de 2017. Agrega el libelista que ante la negativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de extender los efectos de la sentencia de unificación invocada, de acuerdo a lo previsto en el artículo 269 del CPACA, sus procurados quedaron facultados para acudir al Consejo de Estado con el objeto de que en sede judicial se revise la decisión y se ordene la extensión de jurisprudencia. Después de transcribir el texto del artículo 102 del CPACA, indicó que los demandantes tienen derecho a que se le aplique la tesis acogida por el Consejo de Estado en la “sentencia” de unificación proferida el 18 de mayo de 2016 dentro del proceso radicado bajo el número interno 0845–2015 (sic), “frente al reconocimiento de la Prima Especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un agregado al salario con las consecuencias salariales y prestacionales que dicho reconocimiento conlleva” Que la solicitud ante esta Corporación se formula dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produjo la negativa de la Administración en extender la Jurisprudencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA.
Como fundamentos jurídicos manifiesta, lo siguiente: El artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 dispone “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas” Que en similar sentido se pronunció el artículo 102 de la misma Ley; y, concurren en esta situación los mismos supuestos fácticos de los demandantes en favor de quienes se profirió la sentencia de unificación referida, por cuanto los gobiernan las mismas disposiciones en materia salarial y prestacional.
Aduce que se encuentra en la misma situación fáctica de los demandantes en favor de quienes se profirió la sentencia de unificación referida, pues tanto a él como a ellos los gobiernan las mismas disposiciones en materia salarial y prestacional. Relaciona los derechos de petición elevados: unos solicitando la reliquidación de la Bonificación por compensación en un 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas y Cortes y el último, pidiendo extender la sentencia de unificación con relación a la Bonificación por Compensación dictada dentro del proceso 250002325000201000246-02.
Exterioriza sus pretensiones de la siguiente manera: Extender para el caso específico del doctor MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ, los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 18 de mayo de 2016 que alcanzó ejecutoria el 7 de junio del mismo año dentro del proceso 250002325000201000246-02 (0845-15) M. P. Jorge Iván Acuña Arrieta y, Como consecuencia de ello: Ordénese a quien corresponda reconocer y pagar al doctor MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ, como Magistrado Auxiliar de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 1º de enero al. 12 de julio de 2002 las diferencias salariales mensuales que resulten de lo sufragado como remuneración ($70%) y lo que debió recibir ($80%) en el período comprendido denunciado, teniendo como referencia los ingresos que por todo concepto percibieron los Magistrados de las Altas Cortes, conforme a lo establecido en el Decreto 610 de 1998.
Ordénese a quien corresponda reconocer y pagar al doctor Max Alejandro Flórez Rodríguez como Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá las diferencias salariales mensuales que resulten de lo sufragado como remuneración (70%) y lo que debió percibir (80%) durante el período comprendido entre el 13 de julio de 2001 al 30 de abril de 2012, teniendo como referencia los ingresos que por todo concepto percibieron los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establecido en el Decreto 610 de 1998.
II. EL TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO. La solicitud de extensión de jurisprudencia fue radicada ante la Secretaría de la Sección Segunda el 19 de abril de 2018, repartido el 30 de mayo del mismo año. Mediante auto interlocutorio de la Sección Segunda, del 26 de julio de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, se declaró impedida para conocer el presente asunto.
Mediante auto del 13 de diciembre de 2018, dicho impedimento fue declarado fundado, por la Sección Tercera de la misma Corporación. Debido a lo anterior se realizó el sorteo de conjueces con fecha 24 de octubre de 2018. Una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos previstos en la Ley para que proceda el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia, mediante proveído del 22 de abril de 2019 así se ordenó el mismo.
III. INTERVENCIONES Una vez surtido el traslado, se pronunciaron las siguientes instituciones: A través de apoderado lo hizo la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Aduce que la solicitud no cumple con el requisito de procedibilidad establecido en los artículos 102 y 269 del C.P.A.C.A., por cuanto de acuerdo a dichas normas uno de los requisitos es presentar la solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta negativa bien sea total o parcial, de la solicitud o cuando la autoridad guarde silencio.
En ese sentido destaca que la parte actora no impetró el mecanismo dentro de la oportunidad correspondiente, teniendo en cuenta que el libelo fue radicado el 7 de junio de 2017. De otro lado, afirma, que conforme con el parágrafo del artículo quinto del Decreto 1365 de 2013 “la valoración de las pruebas y la verificación de los supuestos de hecho de cada caso concreto corresponderá a la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, en los términos del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, decisión sobre la cual la DEAJ no tiene competencia alguna”.
Agrega que al avocar el conocimiento del asunto planteado para dictar la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016, con el propósito de unificar jurisprudencia en relación con la Bonificación por compensación y su relación con la prima especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 se hizo un desarrollo del tema, plantando la relación con esta última norma, manifestando así mismo que el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 desarrollada en el artículo 2º del Decreto 10 de 1993 efectivamente está dirigida a equiparar los ingresos de los magistrados de las Altas Cortes con los ingresos totales percibidos en forma permanente por los Congresistas, razón por la cual el artículo 16 del Decreto 10 de 1993 expresó claramente que el componente de la prima especial estaba limitado únicamente a los ingresos permanentes, de los cuales no hacen parte las prestaciones sociales, entre ellas, las cesantías (subrayado dentro del texto original).
No obstante, asevera, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tiene la facultad de interpretar las leyes e inaplicarlas. Sin embargo, indica en relación con las solicitudes, que se han elevado peticiones para la asignación de recursos del presupuesto, adicionales, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por último, invoca la excepción la falta de integración del litis consorcio necesario, por lo que solicita llamar al proceso a La Nación – Presidencia de la República;
Nación Ministerio de Hacienda, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, realiza una descripción pormenorizada de la sentencia de unificación que se invoca y reconoce su característica unificadora, por lo que solicita se tenga en cuenta para su aplicación, que se revise si se acreditan las mismas situaciones fácticas y jurídicas de ésta, así como que no existan proceso ordinario con las mismas pretensiones.
El Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa. Posteriormente por auto del diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021), atendiendo la situación de emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional así como a las modificaciones introducidas por el artículo 102 del CPACA por la Ley 2080 de 2021 se prescindió de la audiencia de alegatos y se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público con el fin de ser presentados por escrito.
En esta oportunidad presentaron sus alegaciones: El Accionante, quien plantea sus argumentos en los términos de la demanda y reitera lo allí expresado e invoca los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad, esto, con relación a la sentencia que excluyó del mundo jurídico el Decreto 4040 de 2004, se opone a la vinculación de las demás entidades propuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, indicando que por tratarse la Extensión de Jurisprudencia de un trámite especial, no admite la vinculación como parte, de entidades diferentes a la accionada.
De igual manera lo hizo a través de nueva apoderada la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien en esta oportunidad aduce el fenómeno jurídico de la prescripción y solicita a su vez la conciliación. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardó silencio en esta oportunidad. 4. SANEAMIENTO. (artículo 180 numeral 5 del CPACA).
Como no ha sido propuesta ni observa de oficio la Sala causal de nulidad que invalide lo actuado, como tampoco hay lugar a decretar medida de saneamiento en el trámite de extensión de la jurisprudencia, se continúa con su trámite, para lo cual se realizan las siguientes, CONSIDERACIONES: Competencia. La competencia de esta Sala para dictar la Extensión de Jurisprudencia, está dada por los artículos 102 y 269 del CPACA, así como en los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 que subrogaron los primeros, la Sala es competente para conocer de las solicitudes aquí formuladas por el señor Max Alejandro Flórez Rodríguez, con base además por lo previsto en los artículos 111 y 116 ibidem, al haber sido aceptados los impedimentos de los H. Consejeros que conforman la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación. 6.
Marco normativo de la extensión de la jurisprudencia. Esta figura se fundamenta en los artículos 10, 102, 269 y 270 del CPACA, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 y tiene como objeto evitar que se acuda ante el juez para obtener un fallo sobre una situación que ya ha sido judicialmente resuelta, frente a quien se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho.
Este instrumento judicial, pretende desarrollar en forma real, eficaz y oportuna, el principio de igualdad, amparado en el artículo 13 superior y consagra el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme el derecho positivo a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para ello se requiere que exista sentencia de unificación del Consejo de Estado que previamente defina el asunto en litigio, respecto de la cual la administración se haya abstenido de aplicarla, circunstancia que habilita a las peticionarias a acudir a la instancia judicial que hoy nos convoca.
Cabe recordar que, conforme al artículo 270 del CPACA, son sentencias de unificación, las que: i) profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia; ii) las proferidas al decidir los recursos extraordinarios; y iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, es decir, se trata de sentencias que se expiden con el ánimo de materializar la aplicación uniforme de las normas y jurisprudencia del Consejo de Estado.
De otra parte, tratándose de las decisiones señaladas en el numeral 1 del párrafo anterior, el artículo 271 eiusdem prevé que son las expedidas por: (i) la Sala plena de lo contencioso administrativo en los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición del Ministerio Público;
(ii) las secciones de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales según el caso. Por último, frente al tránsito normativo en materia de disposiciones procedimentales para casos en curso como el que ahora ocupa la atención de la Sala de conjueces, no remitimos al contenido del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, sobre régimen de vigencia y transición normativa, en donde con la reproducción de lo normado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, se señaló de forma explícita que “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” La Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-619 de 2001, al recordar la libertad de configuración legislativa en tránsito de legislación, señaló que la Constitución solo impone como limites el respeto de los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad y legalidad penal; por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa.
El Juez de la Carta Política, en la sentencia de control abstracto en cita, igualmente dejo consignado, que: “El proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso.
Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme” Sistematizado lo anterior con lo preceptuado en el artículo 86 de la referida Ley 2080 de 2021, y teniendo en cuenta que trata la presente actuación de un trámite extraordinario, no cabe duda para la Sala que las normas aplicables al caso son las previstas en la nueva Ley. 7.
De la solicitud de extensión de la jurisprudencia. El señor Max Alejandro Flórez Rodríguez solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca extender los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 18 de mayo de 2016 y que alcanzó ejecutoria el 7 de junio del mismo año, dictada dentro del proceso 250002325000201000246-02 por encontrarse en la misma situación fáctica de quienes demandaron en el caso de la citada providencia. Señaló el convocante que con la jurisprudencia emitida por esta Corporación, ha quedado decantando que las cesantías de los Congresistas van incluidas como componente de la Prima Especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, creada para nivelar los Salarios de los Magistrados de las Altas Cortes y otros funcionarios del mismo nivel, con el ingreso de los Congresistas; y, la sentencia de unificación que se invoca indicó así mismo que la Bonificación por Compensación corresponde al 80% de los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes incluida la Prima Especial ya señalada; por lo tanto, al liquidarse la Bonificación por Compensación debe incluirse las cesantías de los Congresistas conforme al mandato invocado.
Ante la negativa a su solicitud por parte del Director Ejecutivo de Administración Judicial Seccional de Nariño, el accionante, acudió a esta corporación, para que se defina el derecho reclamado. 8. La sentencia de unificación que se invoca. Refiere el solicitante la Sentencia de Unificación proferida por esta Sala de Conjueces, con ponencia del H. C. Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta el 18 de mayo de 2016, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con radicación No. 250002325000201000246-02, No. Interno 0845 – 2015, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, miraremos su contenido en cuanto a los antecedentes que la acompañaron, su motivación, normas jurídicas aplicadas y el fallo.
En este orden de ideas tenemos En efecto, así se refirió la Sentencia de Unificación sobre el tema de la prima especial de los funcionarios en ella aludidos: “ARTÍCULO 15 LEY 4 DE 1992, DECRETO 610 DE 1998 El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, norma por medio de la cual se creó la prima especial de servicios, establece que un limitado grupo de funcionarios tendrá derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República.
Este grupo de funcionarios es: los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.
En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1º estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “… la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2º del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.
No puede desvirtuarse el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 acudiendo a una interpretación según la cual el artículo 16 ejusdem fijó, de manera implícita, que los beneficiarios de la prima especial de servicios habían de percibir una remuneración distinta a la recibida por los Parlamentarios. Lo único que esta norma pretende al establecer que: “La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos” es que se respete el derecho a la igualdad salarial de funcionarios que ocupan cargos semejantes.
Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.
De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.
Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. Este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.
En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.
En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos (sic) últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.
Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos”.
Ahora, con relación a la aplicación de la prescripción trienal, también previó la misma decisión unificadora: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y pague al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012”.
Colofón, tenemos dos elementos por los cuales no aplicaría la prescripción al caso concreto estudiado, son éstas: i) la coexistencia de los dos regímenes para la misma prestación contenidos: uno, en el Decreto 610 de 1998 y el segundo en el Decreto 4040 de 2004, ambos vigentes, lo que no daba claridad a la reclamación de la Bonificación por Compensación y, ii) La sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004 que causó ejecutoria el 15 de enero de 2012, a la cual se le dio efectos ex tunc, por tanto sus efectos se retrotraen a la fecha de expedición de la norma declarada nula; esto es el 2 de diciembre de 2004.
Cesantía de los Congresistas como componente de la Prima Especial. Aun cuando debe advertirse que a través de este procedimiento no se discute la nulidad del Acto Administrativo emitido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con ocasión de la respuesta dada a la solicitud de Extensión de Sentencia, por ello, tanto la respuesta como la sentencia deben sujetarse a los requisitos previstos en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, subrogados por el artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que para resolver, la autoridad sólo deberá tener en cuenta la interpretación realizada en la Sentencia de Unificación invocada de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables, al igual que para dictar la sentencia correspondiente; debiéndose tener en cuenta lo establecido en el numeral 6º del artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.
No obstante, el artículo15 de la Ley 4ª de 1992, se refirieron a ingresos laborales totales anuales percibido por los Congresistas. En ese orden de idas y como lo señala el mandato legal, dicha prima debe ser igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de las Altas Cortes.
Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión abarca todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social. En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales.
Aclarado el punto anterior, preciso resulta dilucidar si las cesantías tienen vocación de ser un ingreso permanente. Sobre este aspecto para la Sala no cabe más que decir que se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales. Cabe destacar que con relación la naturaleza jurídica de las cesantías se pronunció el Consejo de Estado en los siguientes términos: “Las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, tuvieron aplicación inicial para el sector público en los órdenes nacional, seccional y local.
Tales normas contemplaron el derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por las fracciones de año. Para efectos de su liquidación se dispuso tener en cuenta el último salario fijo devengado –a menos que hubiere tenido variación en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se haría por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce meses– y todo lo recibido por el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones. ” De este concepto se extraen tres elementos esenciales en relación con las cesantías: Es permanente ya que su pago se efectúa durante todo el tiempo trabajado Su cuantía corresponde a un mes de salario por cada año de tiempo de servicio, o proporcional si éste es menor.
Su liquidación se realiza por todo lo percibido por el trabajador a cualquier título. Por esta razón y analizada la naturaleza jurídica de las cesantías, concluye la Sala que los servidores indicados en el Decreto 10 de 1993, entre ellos los Magistrados de las Altas Cortes, tienen derecho a una “prima especial de servicios”, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso.
Surge esencial, en consecuencia, aclarar que tratándose de la prima especial de servicios, regulada en el Decreto 10 de 1993 que desarrolló el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas, por cuanto la Ley los ubicó en una misma situación jurídico salarial, siendo necesario aclarar en este punto, lo siguiente: La Ley 4ª de 1992 puso en un nivel de igualdad a los Magistrados de las Altas Cortes con los Congresistas, en cuanto a remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales con el fin de nivelar los ingresos de unos y otros y para el efecto se refirió a ingresos laborales, que como ya se dijo, es un concepto que comprende tanto los salariales como los prestacionales, entre ellos la prima especial, razón por que reafirma esta Sala, como ya se ha venido reconocido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación y como claramente quedó desarrollado en la sentencia de unificación cuya extensión se reclama; por lo tanto, excluir de la aludida prima especial las cesantías de los Congresistas, resultaría inequitativo por cuanto ya no se presentaría la igualdad entre Congresistas y Magistrados de las Altar Cortes como fue el ánimo del legislador y como así quedó expresado en la exposición de motivos de dicha Ley al hablarse de la nivelación entre los funcionarios del primer nivel.
Caso concreto. En armonía con el derrotero jurisprudencial trazado por esta corporación, debe darse aplicación en su integridad al artículo 610 de 1998 tal y como quedó previsto en la aludida sentencia de unificación y por lo mismo, los beneficiarios de la Bonificación por compensación allí prevista, tienen derecho a que ésta se les liquide con la inclusión de las cesantías de los Congresistas Así las cosas, la Bonificación por Compensación del accionante debe ser reliquidada: i) con el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Corres; y, ii) Muy particularmente en esa homologación del 80% debe ser incluida las cesantías de los Congresistas.
Por otro lado, en lo que atañe a la prescripción trienal, debe señalarse que la misma fue objeto de pronunciamiento en la sentencia unificadora que se invoca a la cual dará la Entidad administrativa la aplicación correspondiente, para lo cual debe tener en cuenta la fecha de la solicitud, verificará si operó o no la prescripción por haber o no haber transcurrido más de tres (3) años contados a partir de dicha reclamación por escrito ante la entidad demandada, adecuando la situación a los parámetros establecidos en la misma sentencia, dados los efectos ex tung de la decisión que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.
Parámetros de la extensión de jurisprudencia para el caso concreto. La figura de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades está orientada, en términos generales, a que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, pueda extenderse a casos similares.
Al respecto, es necesario tener en cuenta la definición que el artículo 270 del mismo CPACA hace de las sentencias de unificación al indicar que este tipo de providencias son “las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009” Así entonces teniendo en cuenta el carácter vinculante de las sentencias referidas anteriormente, el legislador creó un medio eficaz para llevar la justicia al alcance de los ciudadanos cumpliendo así el principio a un pronta y cumplida justicia, con aplicación de las normas constitucionales y legales, lo que se materializó en la figura de la extensión de jurisprudencia. Advirtiendo si, que no se trata de sustituir los trámites que requiere del proceso ordinario y/o ejecutivo, toda vez que como se reitera, trata éste de un trámite especial creado para casos específicos cuando la situación de hecho y de derecho de un caso en particular encuentra perfecta adecuación en los supuestos fácticos y jurídicos fallados a través de una de las sentencias de que trata el artículo 270 del CPACA.
Pruebas. Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que se adosaron las siguientes pruebas documentales: Petición elevada por el accionante, donde solicita se le extienda a su caso particular, la sentencia de unificación proferida por la Sala de conjueces del Consejo de Estado dentro del proceso 250002325000201000246-02. Copia del acto administrativo proferido por la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial como respuesta a la solicitud de Extensión de Jurisprudencia del señor Max Alejandro Flórez, negando la misma.
Certificación expedida por el Director Administrativo de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la que da cuenta de los salarios devengados por los Congresistas durante los años 2001 - 2018. Certificaciones de pagos y descuentos del accionante expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial.
Certificación expedida al accionante de los salarios devengados como Magistrado de Alto Riesgo a partir del año 2002. Certificación laboral expedida por la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia Radicación ante esta Corporación, de fecha 19 de abril de 2018. CONCLUSIONES: Para el caso que ocupa la atención de esta colegiatura, la Sentencia de Unificación cuya extensión se solicita dentro del presente trámite de fecha 18 de mayo de 2016 con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta en el proceso con radicación No. 250002325000201000246-02 No. Interno 0845 – 2015; y, conforme a lo ya expuesto, resulta aplicable dicha sentencia al caso particular y concreto bajo estudio, teniendo en cuenta que revisten las mismas situaciones fácticas y de derecho, con base en los siguientes argumentos: La sentencia de 18 de mayo, como bien se ha señalo, trata de la bonificación por compensación, cuyos beneficiarios son los funcionarios taxativamente señalados en el Decreto 610 de 1998, complementado por el Decreto 1239 del mismo año que extiende los beneficios allí creados a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Entendiendo de esta manera que se pueden equiparar los supuestos fácticos entre la Unificación solicitada y el extremo activo dentro del expediente en estudio, como quiera que mientras la norma va dirigida al grupo que conforma el segundo nivel en la escala jerárquica de la Rama cuyo nivel (Magistrado de Tribunal) coincide con lo establecido en los Decretos señalados.
De Otro lado, teniendo en cuenta que la Resolución que niega la extensión de jurisprudencia por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca fue notificada el día veinte (20) de marzo de 2018 según obra al folio 15 del expediente principal y que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue radicada el 19 de abril del mismo año, indica esto que dicha solicitud se presentó dentro del término previsto en el artículo 102 del CPACA, subrogado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.
Por último, como se observa que el peticionario radicó su primera solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando la inclusión de la Cesantías de los Congresistas en la liquidación de la Bonificación por Compensación, el 30 de diciembre de 2014, se aplicará prescripción extintiva de derechos, pero teniendo en cuenta los efectos ex tunc dado a la sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004; esto es, del 3 de diciembre de 2004, día en que nació a la vida jurídica el referido Decreto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. Extender los efectos de la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 proferida por esta sección a través de su Sala de Conjueces, con ponencia del Conjuez Ponente, Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta dentro del expediente Interno 0845 – 2015, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al caso concreto en estudio, conforme a lo expuesto en la parte la motiva de esta decisión.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ordénese a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reajustar la Bonificación por Compensación del Accionante MAX ALEJANDRO FLÓREZ RODRÍGUEZ, al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, incluidas las cesantías de los Congresistas, actualizando los valores conforme al IPC de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final Índice inicial TERCERO. Ordenase así mismos a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a realizar dichos reajustes con aplicación de la prescripción extintiva de derechos a partir del 3 de diciembre de 2004 hacia atrás. Infórmese al solicitante que cuenta con el término de 30 días, a partir de esta decisión para iniciar el incidente de liquidación de que trata el artículo 269 (inciso 5°) del CPACA, subrogado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.