CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2021-00005-01 Demandantes: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE RIEGO DE AQUITANIA – ASOLAGO- Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, AUTORIDAD NACIONAL DE TIERRAS, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, Y MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Tema: Recurso de apelación en contra del auto que niega medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados Auto que resuelve recurso de apelación La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 28 de julio de 20221, mediante el cual el magistrado sustanciador del proceso2, en primera instancia, negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. 3992 de 28 de noviembre de 2019 «Por medio de la cual se adopta la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota establecidos a través de la Resolución 1786 del 29 de junio de 2012», acto administrativo suscrito por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -en adelante Corpoboyacá-.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Cuitiva y Tota -ASOLAGO-, a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda en contra de Corpoboyacá, de la Autoridad Nacional de Tierras -ANT-, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 Cabe poner de relieve que el expediente fue repartido a esta corporación judicial el 9 de septiembre de 2022. 2 Doctor José Ascensión Fernández Osorio. 2 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros […] i. Se declare la nulidad de la Resolución No. 3992 de 28 de noviembre de 2019, por medio de la cual se adopta la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota establecida a través de Resolución 1786 de 29 de junio de 2012. ii.
Se declare consecuencialmente que los actos administrativos preparatorios y complementarios para la expedición de la Resolución 3992 de 2019 e igualmente los de su ejecución, se entenderán vinculados al efecto anulatorio del acto definitivo aquí demandado (Res. 3992 de 2012). iii. A título de restablecimiento en el derecho, se dispondrá que las demandadas Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Agencia Nacional de Tierras, dispondrán en forma conjunta de los deberes legales derivados de la Ley 160 de 1994 en el sentido de proceder a la delimitación de los predios colindantes a la Ronda del Lago de Tota, de forma que una vez concluida tal demarcación tengan efecto los trámites administrativos y/o judiciales inherentes a la relocalización e indemnización de los propietarios poseedores o tenedores de fundos que se vieren afectados con la delimitación que legalmente corresponde. iv.
Como consecuencia ordenará el Despacho se proceda a legalmente realizar la Cartografía oficial de la cota máxima de inundación de la ronda de protección del Lago como lo ordenó ese Tribunal en sentencia de 10 de Agosto de 2006 dentro de la acción popular con radicado número 2005-0203. v. También a título de restablecimiento en el derecho la sentencia ordenará en abstracto para ser liquidado mediante incidente el reconocimiento de daños y perjuicios irrogados a propietarios, tenedores y/o poseedores de predios rivereños a la ronda del Lago de Tota que se encuentren afiliados a la parte actora (ASOLAGO). vi.
Se ordene en sentencia a las autoridades con competencia legal o reglamentaria, dispongan de la actividad necesaria para que tanto la autoridad ambiental como la autoridad nacional de tierras realicen sus cometidos de protección y resguardo del cuerpo de agua (Lago de Tota) que conforme al artículo 79 de la Constitución y 16 de la Ley 99 de 1993 es objeto de protección ambiental. i. Pretensión Complementaria: Se agregue en lo referido al escenario del restablecimiento automático, a que se refiere el parágrafo del Artículo 137 del CPACA, la siguiente petición: “Se ordene en la Sentencia, la indemnización de los daños y perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales, padecidos por las personas que, según lo ordenado por el Numeral SÉPTIMO y siguientes del Auto Admisorio de la Demanda, como integrantes de la Asociación Demandante, o como terceros comparecientes, y debidamente vinculados al proceso mediante apoderado, demuestren haber padecido perjuicio patrimonial o extrapatrimonial, por efecto de la expedición del Acto a que se refiere la pretensión PRIMERA de la Demanda (Resolución 3992 de 28 de noviembre de 2019)”. ii.
Pretensión Subsidiaria: “De no prosperar las pretensiones anteriores, en forma subsidiaria, solicito se ordene a las partes Demandadas, dar aplicación al Artículo 9º de la Ley 1242 de 2008, que declaran como bien de uso público, y como tal inalienable, la franja que se extienda 30 metros por cada lado del cauce de la ronda de protección del Lago de Tota, y consiguientemente, se de aplicación a lo previsto en los Artículos 31 de la Ley 160 de 1994, (Artículo 27 de la Ley 1157 de 2007), Artículo 3 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 33 y siguientes de la Ley 160 de 1994, a fin de regularizar la situación jurídica de los comparecientes, en su condición de rivereños de la ronda de protección del Lago de Tota”3 […] (negrillas fuera del texto). 2.
El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá. El magistrado conductor del proceso, a través de auto de 12 de mayo de 2022, admitió la demanda y ordenó que se surtieran los trámites de ley. I.2. La solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante, en escrito separado, presentó solicitud de medida cautelar encaminada a que se decrete la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, en la medida de que, según su criterio: (i) se desconocieron los derechos y principios atinentes a la participación ciudadana en materia ambiental, y (ii) Corpoboyacá está utilizando indebidamente sus poderes de policía administrativa ambiental, toda vez que: «[…] desde la vigencia de la resolución 3992 de 2019, la asociación demandante y de forma sistemática ha visto perturbada su tranquilidad hasta el punto que, una actividad legitima garantizada por el ordenamiento jurídico y trascendente a la libertad económica y a la protección de la propiedad privada, se ha venido convirtiendo en un ejercicio mutado hacia la ilegalidad y la proscripción injusta de sus titulares hacía unos esquemas que fracturan el tranquilo acontecer de la vida en sociedad de los demandantes […]». 4.
En relación con el primer punto de la cautela, la parte actora alegó la vulneración del precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia T- 361 de 2017, en razón a que considera que en este fallo se fijó el criterio según el cual, en todos los casos de delimitación de zonas de reserva ambiental o páramos, es obligatorio que se creen espacios de participación ciudadana, so pena de que se transgreda dicho derecho fundamental. 5.
Como argumento de dicho cargo, esgrimió lo siguiente: […] El fundamento esencial de los vicios de nulidad es protuberante y manifiesto en razón a que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, vulneró de frente la totalidad de las normas ambientales que le imponen el deber de fijar la cota máxima de inundación, para de ahí establecer la ronda de protección del cuerpo de agua aplicando los principios participativos establecidos en la Constitución, en la Ley 160 de 1994 y con el concurso de los actores económicos y ciudadanos que legal y constitucionalmente tienen deberes de concurrir al sostenimiento del sistema ambiental por proteger.
Tanto es así que la Corte Constitucional en sentencia T 361 de 2017 desarrolla en forma amplia el sustento jurídico que soporta la 3 Las anteriores pretensiones corresponden a las enunciadas en el libelo introductorio, en la subsanación de la demanda, y en su correspondiente reforma. La reforma de la demanda fue admitida por el despacho sustanciador del proceso, en primera instancia, por auto de 28 de julio de 2022. 4 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros argumentación de los cargos de nulidad planteados contra el acto impugnado, tal como se pasa a ver en los términos del propio tribunal constitucional, cuando se refiere al derecho de participación en material ambiental y que tiene su origen en que la delimitación del páramo de Santurbán realizada mediante Resolución 2090 de diciembre de 2014, no correspondía a favorecer a los intereses generales de la comunidad, y dio el sustento para que en revisión por la Corte Constitucional, exigiera una nueva delimitación del páramo de Santurbán, en cuanto que se negaron la protección de los derechos a la participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y derecho de petición […] (negrillas fuera del texto) 6.
Por su parte, con respecto al segundo argumento de la solicitud cautelar, esto es, que Corpoboyacá ha utilizado indebidamente sus poderes de policía administrativa para perseguir y perturbar la tranquilidad de los propietarios y comerciantes de la zona delimitada en el acto demandado, argumentó que: «[…] (e)xiste suficiente información de los conflictos que degeneran en situaciones de orden público por el inapropiado cumplimiento de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, que en cambio de aclarar confunde a la población y se sitúa como origen de severas perturbaciones en lo que atañe a los referentes que, para la cuenca representa la protección y conservación del cuerpo de agua […]». 7.
Adicionalmente, como soporte de la solicitud cautelar, la parte actora manifestó lo siguiente «[…] las razones de violación de las disposiciones invocadas en la demanda son manifiestas y objetivas, y surgen de la simple confrontación del acto demandado con la normas superiores planteadas como causa de invalidez […]», de allí que, en virtud de lo previsto en el artículo 231 del CPACA4, corresponde a la Sala efectuar un análisis de los cargos de violación que fueron expuestos en la demanda pero únicamente con el propósito de dilucidar si el acto acusado contraviene de forma flagrante las normas invocadas por el libelista y, por consiguiente, si es procedente acceder a la cautela deprecada. 8.
En tal sentido, en la demanda la Asociación, a través de su apoderado judicial, alega que existe violación a las reglas del debido proceso, por cuanto se desconocieron los procedimientos administrativos establecidos en la Ley 160 de 19945, atinentes a la forma en que el Estado debe declarar los motivos de utilidad pública e interés general respecto de unos bienes, para luego proceder con la expropiación de los mismos a través de las figuras de «[…] negociación directa, oferta, avalúo comercial de los predios, y/o resolución de expropiación y sistemas de control ante lo Contencioso Administrativo […]». 9.
Sobre el particular, refirió que: «[…] la Resolución 00098 de 2013 expedida por el extinto INCODER, ignoro de forma flagrante sus deberes y procedimientos ante una eventual determinación de los terrenos de protección en la ronda del lago 4 «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado […]». 5 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 5 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros de Tota, se dispusiera los tramites de oferta de compra, negociación directa y expropiación para que los terrenos que en dichas áreas estén afectos a cualquier tipo de derecho reconocidos por la normatividad civil otorgue por los procedimientos indicados en la ley la traslación de sus derechos que constituirán los precitados terrenos de la ronda de protección […]» (negrillas fuera del texto). 10.
Por consiguiente, afirmó que no era procedente adoptar la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota, comoquiera que, si no se han adquirido previamente los bienes o terrenos que se encuentran ubicados dentro de dicha delimitación ambiental, no es procedente afectar y limitar el derecho de propiedad de las personas que colindan con el área ambiental protegida. 11.
De otro lado, argumentó que existe falta de competencia de la Corpoboyacá para proferir la resolución enjuiciada, dado que dicho acto administrativo surge como consecuencia de una sentencia de acción popular que ordenó «[…] ejercer las diligencias de cartografía hasta el 31 de enero de 2007 para fijar la cota máxima de inundación y hasta el 30 de junio de 2007 para establecer la ronda de protección se supone, con la concurrencia de la autoridad de tierras rurales en lo referido a los tramites de adquisición de predios rústicos, que por ley estaba atribuida al instituto de desarrollo rural integrado INCODER […]». 12.
Con sustento en la anterior premisa, la parte actora estima que la resolución acusada fue proferida sin competencia, en razón a que: «[…] la expedición de la Resolución 3992 del 2019, 12 años después del término elegido por el propio órgano para pronunciarse represente una contradicción directa contra el Pacto de Cumplimiento suscrito por ella misma e instituido en una regla jurídica objetiva, y mucho más elevada al nivel de cosa juzgada lo cual le hace evidente la contrariedad entre el acto demandado y las normas jurídicas que lo condicionaban […]» (negrillas fuera del texto) 13.
Igualmente alude a la supuesta expedición irregular del acto por cuanto los actos de delimitación cartográfica del área de protección de las riberas de los lagos constituyen un acto jurídico complejo que no puede ejercerse por un solo órgano de la administración, pues ha de ser expedido tanto por la autoridad ambiental como por la autoridad de tierras encargada de efectuar la adquisición o normalización de los predios afectados con la delimitación. 14.
Por tal razón, concluyó que: «[ ] mal podía la Corporación con la Resolución 3992 del 2019, suplir la concurrencia de la Agencia Nacional de Tierras para determinar las notas cartográficas y delimitación del área de protección de la ronda del lago de Tota […]». 15. Por otra parte, indicó que el acto demandado infringía las normas superiores en que debía fundarse, toda vez que el Decreto 2070 de 19756 -no se hace alusión a 6 «Por el cual se provee a la conservación y defensa del Lago de Tota». 6 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros ningún artículo en concreto-, estableció como una de las obligaciones del Estado la de adquirir, por compra directa o expropiación, aquellos predios que se vieron afectados con la delimitación del Lago de Tota, así como compensar la producción agrícola de tales áreas que dejarían de cultivar como consecuencia de la afectación ambiental impuesta. 16.
Para dar sustento a su afirmación, indicó que la «[…] Resolución 1786 de 2012 trae a colación el Decreto 2070 de 1975 solamente para señalar que se proveía la conservación y defensa del Lago, ignorando las disposiciones propias de los derechos de los ribereños con arreglo a derechos adquiridos, si bien mencionan el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 que ordena a las autoridades locales su aplicación, pero prescindiendo de las instrucciones precisas de la Ley 84 de 1968 […]». 17.
Por último, sostuvo que existe una falsa motivación del acto administrativo objeto de análisis, en la medida en que en este se «[…] invoca el concurso de una contratación para definir los aspectos técnicos en orden a la fijación de la cota máxima de inundación del lago de Tota, que no corresponde al objeto de la competencia administrativa que dijo desarrollar, que jamás consulto a los actores rivereños como lo ordena la ley 160 de 1994, y que le impide al acto administrativo proyectar su oponibilidad jurídica para que la plenitud de sus efectos tenga la consistencia de la protección del recurso hídrico […]».
I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar 18. Todas las entidades demandas se opusieron a la prosperidad de la medida cautelar solicitada, con fundamento en que esta carece de carga argumentativa y probatoria a efectos de evidenciar, de un lado, la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda y, del otro, el perjuicio irremediable en que se incurriría al no decretarse la cautela deprecada. 19.
En ese sentido, el apoderado judicial de Corpoboyacá precisó lo siguiente: […] Es imperioso señalar su señoría que las normas invocadas por el actor no se han vulnerado, recordemos que se citan; “los principios participativos establecidos en la Constitución, en la Ley 160 de 1994 y con el concurso de los actores económicos y ciudadanos que legal y constitucionalmente tienen deberes de concurrir al sostenimiento del sistema ambiental por proteger”, pero no de (sic) endilga por qué presuntamente se han conculcado por la Corporación, en referencia a la fijación de cota máxima de inundación del Lago de Tota, la cual forzosamente se traslapa con algunos predios ribereños.
La anterior situación no implica per se, que previo a la fijación de la cota se deba agotar el procedimiento de expropiación por vía administrativa (ley 160 de 1994) como lo sugiere el actor, puesto que los predios ribereños deben soportar la carga pública que comporta colindar con el cuerpo de agua, se itera, en ningún caso ningún inmueble esta afecto en su totalidad, en tanto que corresponde a franjas de porcentaje inferior, que no implica violación de derechos a la propiedad privada o a la libertad económica 7 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros configurándose en un perjuicio irremediable como quiere demostrar ASOLAGO.
En relación con el peligro en la mora o en palabras del actor “demostración sumaria de perjuicios”, tampoco se encuentra acreditada, en razón a que se anuncia una perturbación a la actividad económica a la actividad agrícola adelantada por algunos integrantes de ASOLAGO y consecuentemente una afectación a la propiedad privada. En cuestión, las pruebas y justificaciones sumarias que se acreditan, carecen de fuerza para demostrar un perjuicio irremediable, en la medida que no se indica qué propietarios son los presuntamente perjudicados, qué actividades desarrollan, cuál es el porcentaje del predio que se encuentra afecto con la fijación de la cota máxima de inundación y que las acciones enunciadas obedecen a determinaciones adoptadas en el marco de la ley 1333 de 2009, en ejercicio del poder sancionatorio, pero cuyas decisiones en su mayoría que no han sido definitivas y los presuntos responsables cuentan con las garantías al debido proceso ejerciendo su derecho a la defensa y contracción, situación que conlleva a concluir que no existe en este momento peligro en la mora por la duración del trámite procesal y que conlleve la intervención actual del juez en adoptar decisiones cautelares para evitar efectos nugatorios del futuro fallo a proferirse […] (negrillas fuera del texto). 20.
Por su parte, la Autoridad Nacional de Tierras -ANT-, a través de apoderado judicial, expuso que no era cierto, como lo afirma el demandante, que Corpoboyacá careciera de competencia para adoptar la cartografía oficial de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos: 42, 43 y 83 del Decreto Ley 2811 de 19747; 3° del Decreto 1449 de 1977; 10 de la Ley 388 de 19978; 9° de la Ley 1242 de 20089; y 674, 675, 677, 678, 679 y 683 del Código Civil, entre otros, facultan a la citada autoridad ambiental para expedir la resolución demandada. 21.
En tal sentido, manifestó que: […] al definirse la cota máxima de inundación y la ronda de protección del cuerpo de agua, CORPOBOYACÁ atendió y cumplió el mandato legal y constitucional al cual estaba obligada para precisar de manera técnica y científica, las coordenadas topográficas y cartográficas de los predios colindantes, en dance las 30 metros duales de tierra hacer parte de los bienes con vocación de público, naturaleza jurídica obtenida mucho antes de la expedición de la resolución en cita, ya que desde años anteriores a 1974 al promulgarse el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, se estableció que las rondas de protección de los cuerpos de agua pertenecen al Estado.
Al decantarse extensamente, que la competencia funcional para la delimitación de las zonas de reserva y ronda de protección de los cauces de agua que conforman un ecosistema dentro de un determinado 7 «Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente». 8 «Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones». 9 «Por la cual se establece el Código Nacional de Navegación y Actividades Portuarias Fluviales y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros territorio, corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, el cargo esgrimido por los demandantes no prospera […] (negrillas fuera del texto) 22.
Aunado a ello, puso de presente que la delimitación efectuada en el acto demandado contaba con los soportes y estudios técnicos necesarios para su expedición; delimitación que viene dada, inclusive, antes de que se expidiera la decisión aquí demandada. 23. Al respecto, argumentó lo siguiente: […] en relación al procedimiento de deslinde de tierras de los predios colindantes al rio Tota, manifestó que la ronda de protección del Lago Tota fue estatuida desde el año 1974 con la expedición del Código de Recursos Naturales, respetando en todo caso el derecho de propiedad privada si esta se adquirió con anterioridad a la expedición de la respectiva norma, por lo que los actos de señor y dueño dentro de dicha faja de terreno nunca podrán ser adquiridos por prescripción, venta o enajenación, máxime aun cuando los propietarios que bordean el cuerpo de aguan han extendido el terreno cultivable e irrespetando la ronda de protección del afluente hídrico.
(…) Entonces, si de tiempo atrás, normas de rango superior disponían como franja obligatoria de protección 30 metros, tampoco resulta de recibo el argumento de la demandante en el sentido de señalar que la falta de deslinde de los predios implica responsabilidad del Estado pues, si bien el acto administrativo expedido por Corpoboyacá al fijar la cota, es posterior al hecho, no lo es menos que la ley había sido clara desde mucho tiempo antes de la ocurrencia de los sucesos del que ahora se dice indemnizable.
Si esto es así, antes que un argumento que de prosperidad a las pretensiones es uno que le resta provecho a las mismas. Si bien, es cierto que se inició el proceso para el deslinde del cuerpo de agua de la zona ribereña y el área de protección del Lago de Tota mediante el convenio interadministrativo No. 001 de 2011 (fis. 1480 a 1487 C.1 Tomo 3), y este no ha culminado, ello en nada incide para desconocer la ronda ordenada en la ley, obligatoria, cuando menos desde 1974.
Por los anteriores argumentos el cargo no prospera, ya que contrario a lo manifestado por la demandante en que no se tuvo en cuenta aspectos técnicos, científicos e históricos para la adopción de la cota máxima de inundación, ronda de protección y cartografía oficial, quedan desvirtuados incluso normativamente, en que los predios colindantes no han mutado en su calidad de propiedad privada, dado que la franja de terreno de hasta 30 metros de protección es un bien público y de la nación. […] (negrillas fuera del texto) 24.
Finalmente, indicó que tanto Corpoboyacá, como las demás autoridades administrativas que intervinieron en la delimitación de la ronda hídrica del Lago de Tota, buscan brindar a la población campesina seguridad jurídica sobre los predios que actualmente ocupan, con el respeto de los derechos reales de dominio previamente adquiridos. No obstante, si los títulos respectivos no existen, «se llega a la conclusión que el predio es público y por ende nunca podrá ser catalogado como propiedad privada». 25.
Adicionalmente, señaló que no hay prueba de la existencia de sanciones, expropiaciones o condenas por daños ambientales por la utilización del lago de Tota 9 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros y su ronda de protección, por lo que «el derecho al debido proceso, no ha sido vulnerado y los procesos sancionatorios se encuentran en curso». 26.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de apoderado judicial, se limitó a señalar que: «[…] la medida cautelar solicitada genera un perjuicio al erario, teniendo en cuenta que con el presente proceso se busca desvirtuar la ilegalidad del acto administrativo y decretar la medida cautelar será un prejuzgamiento que a todas luces afectaría el patrimonio del estado […]», comoquiera que no estaban demostrados los presupuestos de que trata el artículo 231 del CPACA para el decreto de la cautela deprecada.
II. LA PROVIDENCIA APELADA 27. El a quo, a través de proveído de 28 de julio de 2022, negó la medida cautelar de suspensión provisional con sustento en que la solicitud cautelar no es congruente con los cargos de violación invocados en la demanda, ya que no se precisaron cuáles eran las disposiciones normativas que hacían exigibles el derecho a la participación ciudadana en tratándose del acto administrativo que adopta la cartografía oficial de una ronda hídrica; a lo que agregó que la petición no reúne los requisitos para el decreto de la medida porque el acto acusado no produjo los efectos que motivan la solicitud de suspensión. 28.
Los apartes más relevantes de la providencia impugnada son del siguiente tenor: […] El despacho observa que el argumento central de la solicitud cautelar consiste en el supuesto desconocimiento del principio de participación en el proceso de formación del acto, de acuerdo con su desarrollo en la jurisprudencia constitucional, de cara a la toma de decisiones relacionadas con la protección del medio ambiente y su incidencia en el desarrollo de otras actividades.
(…) El despacho observa que este aspecto solo fue desarrollado en la petición cautelar y no en la demanda. El libelo solo hace alusión a la participación de la comunidad en dos sentidos: (i) cuando afirma que Corpoboyacá “jamás consulto (sic) a los actores rivereños como lo ordena la ley 160 de 1994”, lo cual se refiere al proceso de expropiación que la accionante indica que debió llevarse a cabo antes de la delimitación de la cota máxima de inundación y de la ronda de protección; y (ii) cuando asevera que, si en gracia de discusión Corpoboyacá pretendía la calificación de la ronda de protección como zona de alto riesgo, los municipios de la jurisdicción eran los que debían incluirla dentro de sus planes de desarrollo (sic), permitiendo la participación comunitaria en los términos del artículo 22 de la Ley 388 de 1997.
(…) En este sentido, el despacho no advierte que la fundamentación de la petición cautelar tenga “relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”, de conformidad con el artículo 230 del CPACA, en la medida que el marco decisional que delimitó la parte actora con el concepto de violación no comprende el aspecto por el cual en este momento pide la suspensión provisional del acto acusado.
(…) 10 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros La apoderada de la sociedad demandante textualmente señala que la Resolución 3992 del 28 de noviembre de 2019 “impide la participación de los rivereños y afectados o implicados directos con la delimitación de la cota y que, conforme a principios constitucionales y fallo de la Corte Constitucional, obligatoriamente debieron ser involucrados en el proceso de definición y delimitación de la cartografía del lago de Tota”.
Más adelante también indica que Corpoboyacá “vulneró de frente la totalidad de las normas ambientales que le imponen el deber de fijar la cota máxima de inundación, para de ahí establecer la ronda de protección del cuerpo de agua aplicando los principios participativos”. Al respecto, la parte actora asimila indistintamente dos circunstancias, que son la delimitación de la cota máxima de inundación del lago (que determina su ronda de protección) y la fijación de su cartografía oficial.
Corpoboyacá adelantó ambas actuaciones por separado con las Resoluciones 1786 del 29 de junio de 2012 y 3992 del 28 de noviembre de 2019. (…) Según se evidencia, la fijación de la cartografía oficial del lago se derivó de un proceso anterior en el tiempo, con el cual Corpoboyacá, en su calidad de autoridad ambiental, delimitó su cota máxima de inundación y ronda de protección. Aun tomando como válido el cargo relativo a la falta de participación de la comunidad con base en el precedente del páramo de Santurbán, en este momento procesal no está claro si el proceso de determinación de la cartografía oficial del lago de Tota requería de ejercicios similares, ya que la cota máxima de inundación y la ronda de protección habían sido fijados más de 7 años antes.
Dicho de otra forma, si la base fáctica de esta supuesta omisión consiste en la afectación inconsulta del derecho a la propiedad privada, fuerza concluir que aquel ya había sido limitado con el acto del 2012. Esto, por cuanto el acto acusado (del 2019) no fija nuevamente la cota máxima de inundación y la ronda de protección, sino que, tomándolos como referencia, define la cartografía oficial del cuerpo lacustre.
(…) Sobre los perjuicios supuestamente irrogados por el acto acusado tampoco hay claridad. La parte accionante en la solicitud cautelar adujo aquellos consisten en “el animus persecutorio de la demandada en contra de los actores utilizando en forma indebida los poderes de policía que legalmente le han sido confiados”. Y agregó que se configura un perjuicio irremediable porque “de forma sistemática ha visto perturbada su tranquilidad”, haciendo alusión a la actividad sancionatoria de Corpoboyacá. (…) en esta etapa procesal las pruebas no exponen que las pretensiones cuentan con apariencia de buen derecho, debido a la falta de claridad de la trascendencia que tiene la fijación de la cartografía oficial del lago de Tota, frente a la supuesta limitación del derecho a la propiedad de los demandantes.
Igualmente, no hay prueba siquiera sumaria de los perjuicios causados por el acto acusado (no por actos que le precedieron), de acuerdo con el análisis efectuado previamente. Lo anterior, considerando además que, como se dijo, el fundamento de la cautela no hace parte de los cargos de la demanda. Incluso, el despacho recalca que, aun cuando el Tribunal suspendiera los efectos de la Resolución 3992 del 28 de noviembre de 2019, ello de ninguna manera afectaría la determinación previa de la cota máxima de inundación y la 11 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros ronda de protección del lago de Tota, toda vez que, como recientemente lo afirmó el Consejo de Estado en el proceso que persigue la nulidad de la Resolución 1786 del 29 de junio de 2012, esta última “se encuentra vigente y produciendo efectos jurídicos, como quiera (sic) que no ha sido revocada por la autoridad administrativa ni [suspendida o] anulada judicialmente”.
Por todo lo anterior, el despacho negará el decreto de la medida cautelar, sin perjuicio de agregar que el sentido de la sentencia puede o no guardar la línea argumentativa que se acaba de exponer. Esto dependerá de lo que se pruebe dentro del proceso, ya que la presente determinación no implica prejuzgamiento según lo establece el inciso 2.º del artículo 229 del CPACA y lo ha resaltado la jurisprudencia […] (negrillas fuera del texto) III.
EL RECURSO III.1. Sustentación del recurso de apelación 29. El demandante interpuso recurso de apelación en contra del proveído de 28 de julio de 2022, por considerar que el acto administrativo acusado sí vulneró el derecho de participación ciudadana en materia ambiental y desconoció flagrantemente las normas superiores invocadas en la demanda. 30.
Para dar sustento al recurso de alzada, alegó que el a quo no debió comparar el contenido de la Resolución 1786 de 2012 con el de la Resolución 3992 de 2019, dado que el primer acto administrativo «no se ejecutó, decayó, y el segundo lo que hiso fue repetir el anterior y habilitar el acto que había decaído». De manera que la asociación solo demandó en el presente medio de control judicial la Resolución 3992 de 2019, pues era la única norma que estaba produciendo efectos jurídicos. 31.
Refirió que la resolución enjuiciada surgió como consecuencia de una sentencia de acción popular del año 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá10, en la que se ordenó lo siguiente: «[…] “TERCERO: Para efectos de atender el adecuado manejo del lago por parte de agricultores y rivereños… la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, ….
Previo estudio técnico ambiental del caso fija la cota máxima de inmersión y la ronda de protección del Lago…. La Corporación asume como término para expedir el instrumento que defina la cota de inmersión el último día del mes de enero de 2007, y la ronda de protección el último día del mes de junio de 2007” […]». 32. En ese orden de ideas, estimó que la sentencia popular del año 2006 es el sustento jurídico que permite al juez de la causa inferir que, en tratándose de la cartografía oficial del mencionado cuerpo lacustre, debía existir participación ciudadana de la comunidad ribereña afectada, y que ello se desconoció por la entidad demandada. 33.
Por otra parte, y refiriéndose al argumento de la providencia impugnada, de acuerdo con el cual no se desarrolló un concepto de violación que respaldara la 10 Radicación 2005-00203. 12 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros medida solicitada, debido a que no reprocha la violación concreta de normas del orden superior, señaló lo siguiente: […] es preciso indicar que acudir a las normas de orden superior, como la de ordenamiento - ley 388 de 1997, art 22, así como el Decreto 2245 de 2017, que componen y argumentan la solicitud de medida cautelar, son normas vigentes, las cuales ambas refieren directamente al imperativo desarrollado desde la Constitución Política, artículo 79, que determina, como directriz superior para toda autoridad que “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”, principio que fue reglamentado a partir del Plan de Desarrollo – ley 1450 de 2011- y desarrolló en sus considerandos la Política Integral de Gestión de Recurso Hídrico, la cual indica considera “el agua como factor de desarrollo económico y de bienestar social, y la cual debe ser implementada con procesos de participación equitativa e incluyente. -subrayado propio […] (negrillas fuera del texto). 34.
Igualmente, manifestó que en el presente proceso no se cuestiona la definición técnica del Lago de Tota, sino la violación de garantías superiores, expresadas en contenidos con fuerte desarrollo constitucional, concretamente el derecho a la participación ciudadana en materia ambiental. 35. En lo que atañe a la presunta vulneración del debido proceso alegado, indicó que: […] el derecho al debido proceso, norma superior, no solo es predicable de los procesos sancionatorios, es una garantía constitucional que se exige en todo relacionamiento con la administración, y habiéndose determinado la legitimación para actuar, y para reclamar un derecho basados en principios legales y de derecho, es lógico concluir que, contrario a lo afirmado por el Ministerio Público, la inminencia de la cautela, o de la medida cautelar se justifica justamente para poder imprimir a los procesos de clarificación y delimitación del lago de tota que avanzan, las reglas y subreglas constitucionales contenidas en las ordenadas en el precedente consolidado para la delimitación de otros ecosistemas relevantes, como son las fases de información, consulta y concertación […] (negrillas fuera del texto). 36.
Por último, afirmó que: «[…] llama la atención la forma como se adoptó por el Tribunal de Boyacá una decisión de Primera Instancia en Sala Unitaria, sobre la suspensión provisional que según el artículo 243 del C.P.A.C.A., que desde luego es susceptible del Recurso de Apelación conduciendo a que la segunda instancia se ocupe de una providencia que por ser de Sala Unitaria en sí misma no vincula al Tribunal, y por el contrario, crea serias dificultades de competencia en sede de alzada […]».
III.2. Traslado del recurso y concesión 37. Del recurso de apelación incoado por la parte actora se corrió traslado a los demás sujetos procesales que intervienen, conforme lo dispone el artículo 244 del CPACA -ver índice 76 a 78 del expediente digital de primera instancia-. Sin embargo, dichos sujetos procesales decidieron guardar silencio. 13 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 38.
Por consiguiente, y comoquiera que el recurso fue interpuesto oportunamente, el juez de primera instancia, por auto de 18 de agosto de 2022, dispuso conceder el mismo ante esta corporación judicial. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia y oportunidad 39. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA11 y del numeral 5° del artículo 243 del ibidem12, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora en contra de la providencia del 28 de julio de 2022, mediante la cual el magistrado conductor del proceso, en primera instancia, denegó la solicitud de medida cautelar solicitada con la demanda. 40.
El auto objeto de impugnación, conforme se advierte en los índices números 73 a 75 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado del 1° de agosto de 2022, por lo que al haberse interpuesto el recurso de apelación el 3 de ese mismo mes y año, este fue radicado oportunamente13. IV.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 41.
Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 42.
En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 11 «[…]
ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]». 12 «[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]» 13 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 246 del CPACA, el recurso de apelación, cuando la decisión es notificado mediante estado, como acontece en el caso que nos ocupa, deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 14 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 43.
En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.14 44.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”15. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”.
(resaltado fuera del texto) IV.3. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 45. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo16 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23117 y siguientes del CPACA. 14 Artículo 230 del CPACA 15 Artículo 229 del CPACA 16 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;
(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 17 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o 15 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 46.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida, esto en razón de que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».18 47.
Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas19.
En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202120, precisó lo siguiente: […] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]21 (negrillas fuera del texto original IV.4.
Resolución del caso concreto 48. Tal como se expuso en los antecedentes de la presente providencia, la parte actora estima que hay lugar a suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto acusado, en tanto que se vulneró el derecho de participación ciudadana en materia ambiental y se transgredieron flagrantemente las normas superiores invocadas en el libelo demandatorio. b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 18 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 20 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001- 23-33-000-2018-00285-01.CP. Oswaldo Giraldo López. 21 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 16 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 49.
Por su parte, el a quo denegó la cautela solicitada, toda vez que la solicitud provisional no es congruente con los cargos de violación invocados en la demanda, ya que en esta no se precisaron cuáles eran las disposiciones normativas que hacían exigibles el derecho a la participación ciudadana en tratándose del acto administrativo que adopta la cartografía oficial de una ronda hídrica, y dado que la petición no reúne los requisitos para el decreto de la medida porque el acto acusado no produjo los efectos que motivan la solicitud de suspensión. 50.
Así las cosas, a la Sala le corresponde determinar si en el caso de autos se debe revocar o confirmar el auto de 28 de julio de 2022, por medio del cual se denegó la medida cautelar solicitada por el demandante. 51. En ese orden de ideas, cabe mencionar, en primer lugar, que el demandante, para efectos de dar sustento al argumento principal de la medida cautelar -asociado a que existe una vulneración al derecho de participación ciudadana en materia ambiental-, aludió a los principios participativos establecidos en la Constitución Política -sin hacer alusión a cuáles-; al artículo 79 superior; a los artículos 4° (parágrafo 1°), 6°, 33, 53, 72, 80, 81, 88, 89, y 90 de la Ley 160 de 1994; el Decreto 2245 de 2017 -sin referirse a ningún artículo concretamente-; a la sentencia T-361 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, y a la sentencia de 10 de agosto de 2006, proferida por la Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Boyacá. 52.
En su criterio, la autoridad ambiental demandada violó el debido proceso, en razón a que no estableció espacios participativos oportunos en el marco del procedimiento de expedición de la Resolución No. 3992 de 28 de noviembre de 2019, impidiendo con ello que la comunidad se pronunciara sobre los impactos generados por la cartografía oficial adoptada. 53.
A efectos de resolver este planteamiento, es necesario tener en cuenta que las normas legales y reglamentarias citadas por el demandante como transgredidas en el libelo de demanda, en el memorial de subsanación de la misma y en el escrito de medida cautelar, no guardan relación ni desarrollan los mecanismos legales con los que cuenta la ciudadanía para participar durante el procedimiento administrativo de delimitación de la zona de ronda de un cuerpo de agua. 54.
Por ello, esta Sala de Decisión coincide con el tribunal de primera instancia en que el actor no desarrolló de forma precisa las razones por las cuales las entidades demandadas, en el caso concreto, transgredieron las citadas disposiciones normativas y jurisprudenciales. 17 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 55.
Nótese que los artículos 4° (parágrafo 1°22), 623, 3324, 5325, 7226, 8027, 8128, 8829, 8930 y 9031 de la Ley 160 de 1994 reglamentan el procedimiento de adquisición y adjudicación de predios o baldíos, así como el trámite de la extinción de dominio de dichos terrenos, todo dentro del sistema de reforma agraria y desarrollo rural campesino, razón por la que no se advierte cómo dichas normas resultarían vulneradas en el caso concreto, en donde se adopta una cartografía oficial de una ronda hídrica. 22 «ARTICULO 4º. -Los diferentes organismos que integran el Sistema se agruparán en seis subsistemas, con atribuciones y objetivos propios, debidamente coordinados entre sí. La planificación de los organismos del Sistema deberá considerar las necesidades y los intereses específicos de las mujeres campesinas.
(…) Parágrafo 1º..- En desarrollo de los planes, programas y actividades de los subsistemas a que se refiere este artículo, el Gobierno garantizará la participación y concertación de las organizaciones Campesinas […]». 23 «ARTICULO 6º.. Con el fin de lograr resultados eficaces en la ejecución de los programas de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, los organismos públicos que integran el Sistema deberán incorporar en los respectivos anteproyectos de presupuesto las partidas suficientes para desarrollar las actividades que les correspondan […]». 24 «ARTICULO 33.
Si el propietario no acepta expresamente la oferta de compra o se presumiere su rechazo de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, se entenderá agotado el procedimiento de negociación directa y se adelantarán los trámites para la expropiación, de la siguiente manera […]». 25 «ARTICULO 53. En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes […]». 26 «ARTICULO 72.
No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional […]». 27 «ARTICULO 80. Son Zonas de Reserva Campesina, las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales.
En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. Para regular las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica, o en común y proindiviso, en las Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos». 28 «ARTICULO 81.
Salvo lo dispuesto en el artículo 83 de la presente Ley, las Zonas de Colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina». 29 «ARTICULO 88. Los departamentos establecerán, como dependencia de los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario (CONSEA), el Comité Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, el cual servirá como instancia de concertación entre las autoridades departamentales, las comunidades rurales y las entidades públicas y privadas en materia de desarrollo rural y reforma agraria […]». 30 «ARTICULO 89.
Los municipios crearán el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, el cual servirá como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación […]». 31 ARTICULO 90.
En los municipios donde se adelanten programas de reforma agraria, los Consejos de Desarrollo Rural o las instancias de participación que hagan sus veces, podrán crear un Comité de Reforma Agraria para facilitar la realización de las reuniones de concertación y las actividades de que tratan los artículos 29 y 30 de la presente Ley. Dichos Comités deberán integrarse de la siguiente manera: 18 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 56.
Del mismo modo, no se observa que el Decreto 2245 de 201732 establezca que, para el acotamiento de una ronda hídrica, deba surtirse un trámite especial de concertación. El objeto de esa norma fue definir los criterios técnicos con base en los cuales las autoridades ambientales competentes realizan los estudios de acotamiento de las rondas hídricas del área de su jurisdicción, sin hacer mención a criterios o mecanismos de participación ciudadana. 57.
En este contexto, la Sala pone de presente que, según lo dispuesto en el artículo 79 de la Carta Política, el legislador es el encargado de definir los medios e instrumentos que garantizaran la participación comunitaria en materia ambiental. Por ello, si bien es cierto que la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de los recursos naturales depende de que los asuntos públicos se sometan a debates multisectoriales, también es una realidad que el demandante no citó ningún precepto legal o reglamentario que hiciera alusión a un mecanismo específico que haya sido omitido. 58.
Es más, el título X de la ley 99, denominado “de los modos y procedimientos de participación ciudadana”, contempla las distintas herramientas previstas en nuestra legislación para materializar aquel principio democrático33; las cuales, en este caso, el demandante no alegó y mucho menos demostró que hubiesen sido transgredidas por Corpoboyacá en el trámite de expedición de la Resolución 3992 de 2019. 59.
Aunado a ello, si la parte actora pretendía atacar el procedimiento participativo que precedió la delimitación de la ronda de la Laguna de Tota debió hacer alusión al contenido de la Resolución 1786 de 2012, puesto que, como lo señalan los considerandos de la Resolución 3992 de 2019, Corpoboyaca, en el primero de tales actos administrativos, esto es, en la Resolución 1786, si delimitó la cota máxima de inundación e instituyó la ronda de protección del Lago de Tota, mientras que en la resolución demandada, adoptó la cartografía oficial de la anterior decisión. Tal planteamiento fue desarrollado por el a quo en el siguiente aparte del auto recurrido: […] la parte actora asimila indistintamente dos circunstancias, que son la delimitación de la cota máxima de inundación del lago (que determina su ronda de protección) y la fijación de su cartografía oficial.
Corpoboyacá adelantó ambas actuaciones por separado con las Resoluciones 1786 del 29 de junio de 2012 y 3992 del 28 de noviembre de 2019, así: Res. 1786/201234 Res. 3992/2019 ARTICULO (sic)
PRIMERO: Establecer la cota máxima de inundación del Lago de Tota, la ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar como cartografía oficial de la cota máxima de inundación del Lago de 32 «Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas». 33 ARTICULO 69.
Del Derecho a Intervenir en los Procedimientos Administrativos Ambientales.
ARTICULO 70. Del Trámite de las Peticiones de Intervención.
ARTICULO 71. De la Publicidad de las Decisiones sobre el Medio Ambiente.
ARTICULO 72. De las Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite.
ARTICULO 74. Del Derecho de Petición de Informaciones ARTICULO 76. De las Comunidades Indígenas y Negras. L 34 https://www.corpoboyaca.gov.co/cms/wp-content/uploads/2015/11/Boletin-oficial-073.pdf. Consultado el 27 de julio de 2022. 19 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros cual corresponde al límite superior de la zona de alto riesgo, definida por el estudio de crecientes, con un valor de 3015.65 m.s.n.m. de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO (sic)
SEGUNDO: Instituir la ronda de protección del Lago de Tota en treinta (30) metros paralelos a la cota máxima de inundación, alrededor del cuerpo de agua. Tota, la cual corresponde al límite superior de la zona de alto riesgo, definida por el estudio de crecientes, con un valor de 3015.65 m.s.n.m. y la ronda de protección del Lago de Tota de treinta (30) metros paralelos a la cota máxima de inundación, alrededor del cuerpo de agua establecidas a través (sic) de la Resolución 1786 del 29 de junio de 2012, la obtenida del contrato de consultoría 2013003, cuyo objeto fue “La elaboración de estudios para la identificación y delimitación predial y levantamiento topográfico de la cota máxima de inundación y ronda de protección del Lago de Tota ubicado en los municipios de Cuítiva, Tota y Aquitania, Departamento de Boyacá”.
Según se evidencia, la fijación de la cartografía oficial del lago se derivó de un proceso anterior en el tiempo, con el cual Corpoboyacá, en su calidad de autoridad ambiental, delimitó su cota máxima de inundación y ronda de protección. […] 60. Significa lo anterior que tampoco resulta acertado el reproche contenido en el recurso de apelación consistente en que la Resolución 1786 decayó, dado que la parte actora no acreditó en esta etapa primaria del proceso que las disposiciones legales, reglamentarias y fácticas que le sirven de sustento a esa decisión, hubiesen desaparecido del escenario jurídico.
Por el contrario, la decisión adoptada en la Resolución 1786 es el sustento técnico del estudio cartográfico a que alude la Resolución 3992 de 2019. 61. Adicionalmente, y en lo que atañe a la supuesta transgresión de la sentencia T- 361 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, se destaca que la citada Corporación analizó en el mencionado fallo el principio de participación ciudadana en materia ambiental, pero desde la óptica del procedimiento administrativo que debe seguir la autoridad ambiental encargada de delimitar un páramo; procedimiento cuyos requisitos y exigencias difieren en relación con los establecidos para la adopción de la cartografía oficial de una ronda hídrica. 62.
Concretamente, la Ley 1930 de 201835, en distintos preceptos36, reconoce expresamente medidas de participación adicionales a las enunciadas en la Ley 99; 35 "POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE LOS PÁRAMOS EN COLOMBIA" 36 ARTICULO 2. Principios. Para el desarrollo del objeto y de las disposiciones que se establecen en la presente ley, se consagran los siguientes principios: (…) 4.
En cumplimiento de la garantía de participación de la comunidad, contemplada en el artículo 79 de la Constitución Política de Colombia, se propenderá por la implementación de alianzas para el mejoramiento de las condiciones de vida humana y de los ecosistemas. El Estado colombiano desarrollará los instrumentos de política necesarios para vincular a las comunidades locales en la protección y manejo sostenible de los páramos. 20 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros mientras que el procedimiento administrativo de delimitación de la cartografía oficial de la ronda hídrica del Lago de Tota encuentra sustento en los artículos 1°, 9°, 23, 42, 43 y 83 del Decreto 2811 de 197437; 1° y 2° del Decreto 2070 de 197538; 3° del ARTÍCULO 4.
Delimitación de páramos. (…)
PARÁGRAFO 2. Los páramos que hayan sido delimitados al momento de la expedición de la presente ley mantendrán su delimitación. En estos casos, las autoridades ambientales regionales deberán generar los espacios de participación, en el marco de la zonificación y régimen de usos, con el fin de construir de manera concertada los programas, planes y proyectos de reconversión o sustitución de las actividades prohibidas que hayan quedado en su interior, conforme a los lineamientos que para el efecto hayan expedido el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
ARTÍCULO 6. Planes de manejo ambiental de los páramos. Una vez delimitados los páramos las Autoridades Ambientales Regionales deberán elaborar, adoptar e implementar los Planes de Manejo Ambiental de los páramos (…) previo agotamiento de los mecanismos de participación ciudadana (…) 37 «Artículo 1°. El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.
(…)Artículo 9°. El uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables, debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios […]». (…)Artículo 23. Los propietarios, usuarios, concesionarios, arrendatarios y titulares de permiso de uso sobre recursos naturales renovables y elementos ambientales, están obligados a recopilar y a suministrar sin costo alguno, con destino al sistema de informaciones ambientales, la información sobre materia ambiental, y especialmente, sobre la cantidad consumida de recursos naturales y elementos ambientales.
(…)Artículo 42. Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este Código que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos. Artículo 43. El derecho de propiedad privada sobre recursos naturales renovables deberá ejercerse como función social, en los términos establecidos por la Constitución Nacional y sujeto a las limitaciones y demás disposiciones establecidas en este código y otras leyes pertinentes.
(…) Artículo 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado: a). El álveo o cauce natural de las corrientes; b). El lecho de los depósitos naturales de agua. c). Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e).
Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f). Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas […]» 38 Artículo 1°. Sin perjuicio de las demás atribuciones que para la preservación de los embalses naturales y cuencas hidrográficas le señalan las disposiciones vigentes, el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables(INDERENA), velará por la conservación y defensa del Lago de Tota, mediante la ejecución, en la forma delegada que el presente Decreto señala, de los siguientes programas: a) Mantener y operar las obras de captación de aguas construidas en el llamado boquerón de Cultiva y las efectuadas en los ríos Olarte Upía para regular el caudal del embalse.
Con este fin deberán celebrarse el acuerdo o convenios a que hubiere lugar con la empresa Acerías Paz del Rio S.; b) Adquirir, por compra directa o expropiación, los predios riberanos que determina el artículo 2° de la Ley 84 de 1968; c) Vigilar el aprovechamiento de las concesiones y permisos otorgados para el uso de las aguas, según las disponibilidades del recurso y las necesidades para las cuales se destinan, pudiendo proceder a su cancelación o modificación, todo conforme a las reglas del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente.
De acuerdo con lo aquí dispuesto, también podrá otorgar nuevas concesiones o permisos; d) Reforestar el área circunvecina al Lago con las especies vegetales apropiadas al cumplimiento de los fines del presente Decreto y explotar las posibilidades turísticas de la zona e ictiológicas del embalse. Artículo 2°. La ejecución de las funciones y programas a que se refiere el artículo anterior estará a cargo de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), para lo cual se celebrará entre las dos entidades el convenio de delegación a que hubiere lugar.
Este convenio solo requerirá para su validez la firma de los respectivos representantes legales y su duración no podrá ser inferior a veinte (20) años. La entidad delegatoria adquirirá los poderes y facultades que el INDERENA, tiene para el cumplimiento de las mismas funciones y quedará sujeta a los requisitos y formalidades que señalen las disposiciones vigentes y el presente Decreto.
Igualmente podrá efectuar los estudios y construir las obras necesarias para el cumplimiento de los programas aquí ordenados. Parágrafo. La expresión "entidad delegatoria" que se utiliza en el presente Decreto se refiere a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los valles de Ubaté y Chiquinquirá. 21 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros Decreto 1449 de 197739; 11, 12, 13, 14 del Decreto 1541 de 197840; 7° y 31 de la Ley 99 de 199341; 10 de la Ley 388 de 199742, y 9° de la Ley 1242 de 200843, entre otras normas, sin aludir a exigencias legales adicionales. 39 «Artículo 3° en relación con la protección y conservación de los bosques, los propietarios de predios están obligados a: 1.
En mantener la cobertura boscosa dentro del predio de las áreas forestales protectoras. Se entienden por áreas forestales protectoras: a) Los nacimientos de fuentes de agua en una extensión por lo menos de 100 metros a la redonda, medidos a partir de su periferia; b) Una faja no inferior a 30 metros de ancha, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos o depósitos de agua; c) Los terrenos con pendientes superiores al 100% 2.
Proteger los ejemplares de especies de la flora silvestre vedadas que existan dentro del predio. 3. Cumplir con disposiciones relacionadas con la prevención de incendios, de plagas forestales y con el control de quemas». 40 «Artículo 14. Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación. Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mermas, desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho». 41 «ARTÍCULO 7.
Del Ordenamiento Ambiental del Territorio. Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos previstos en la presente Ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible».
(…) «ARTÍCULO 31. Funciones. (Adicionado por el art. 9. Decreto 141 de 2011). Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.
Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos […]». 42 «Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica […]». 43 «ARTÍCULO 9o.
Con fundamento en los artículos 63 de la Constitución Política y 83, del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, se declara como bien de uso público, y como tal inalienable, imprescriptible e inembargable, una franja de terreno que se extiende treinta (30) metros por cada lado del cauce, medidos a partir de la línea en que las aguas alcancen su mayor incremento. 22 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 63.
En este orden de ideas, la Sala no encuentra, prima facie, que la sentencia T-361 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, sea un criterio aplicable al presente asunto, aspecto que, por contera, desestima el desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado. 64. Cabe agregar que el desconocimiento de una decisión judicial proferida en sede de tutela, en principio, excedería el ámbito de competencias de esta autoridad judicial respecto del juicio de procedencia de una medida cautelar, en tanto el artículo 229 del CPACA estableció que el juez carece de facultades para adoptar medidas que no tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 65.
Por ello, en los términos del artículo 230 de la norma ibidem, esta decisión previa debe «tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». Sin embargo, ninguna de las causales de nulidad enunciadas en los artículos 137 y 138 del CPACA encuadra con el desconocimiento de una sentencia de tutela. Además, el demandante omitió exponer los fundamentos por los cuales estima que dicho antecedente judicial es aplicable en el caso que nos ocupa. 66.
Del mismo modo, frente al argumento expuesto en el recurso de impugnación consistente en que la sentencia de 10 de agosto de 2006, proferida por la Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Boyacá, definió el trámite que la autoridad demandada debía seguir para expedir el acto acusado, la Sala estima que ello no es cierto, en la medida en que en dicho fallo únicamente aprobó un pacto de cumplimiento celebrado en los siguientes términos: […]
TERCERO: Para efecto de atender el adecuado manejo de la ribera del lago por parte de agricultores y ribereños del lago, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá se compromete a fijar, previo los estudios técnico- ambientales del caso la cuota máxima de inversión y la ronda de protección del lago. La corporación asume como termino para expedir el instrumento que defina la cuota máxima de inversión el último día del mes de enero de 200% y la ronda de protección, el último día del mes de junio de 2007.
Los alcaldes de los municipios ribereños, contando con estos dos instrumentos jurídicos y con el plan de ordenamiento territorial de cada entidad municipal producirá los respectivos actos administrativos para identificar a cada uno de los infractores que transgredan los limites definidos para la ronda de protección o las especificaciones contenidas en el respectivo plan de ordenamiento territorial.
Es deber de los municipios el empleo de los dispositivos jurídicos previstos por la ley para garantizar la intangibilidad de los parámetros establecidos en las tres reglamentaciones aquí referidas. El Ministerio Público velara por el cumplimiento estricto de las disposiciones contenidas en este acuerdo de Pacto de Cumplimiento. El término para que los municipios ribereños procedan al La servidumbre legal de uso público en las riberas de las vías fluviales cuya navegación corresponde regular y vigilar a la Nación, en cuanto sea necesario para la misma navegación y flote a la sirga, se extiende treinta (30) metros por cada lado del cauce, medidos a partir de la línea en que las aguas alcancen su mayor incremento.
PARÁGRAFO 1 o. En las orillas que caen perpendicularmente sobre las aguas, los treinta (30) metros se contarán desde el borde superior accesible o que se preste para el paso cómodo a pie PARÁGRAFO 2o. En las zonas de uso público donde existan minorías étnicas con protección especial por la Constitución Política y la ley, se tendrá en cuenta lo establecido por ellas». 23 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros saneamiento de las transgresiones sobre las rondas de protección o disposiciones del plan de ordenamiento territorial, es de seis (6) meses contados a partir de la fecha en que la autoridad ambiental expida los respectivos instrumentos, so pena de desacato a lo aquí dispuesto.
CUARTO: Con respecto al manejo relativo a la elodea y otros materiales contaminantes, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, se compromete a continuar aplicando a un plan previsto a quince (15) años de acuerdo a los recursos “Pomca" para aplicar métodos mecánicos de aplicación del material de contaminación. Entre tanto, el ministerio de Medio Ambiente, asume la obligación de explorar en el seno del ministerio, una estrategia que condense en lo posible una política que haga más ágil y eficaz el control de la elodea tomando en cuenta los parámetros propuestos por el actor popular, en cuanto a la investigación por medios químicos y biológicos para la erradicación completa de planta, para este cometido el Ministerio contará con quince (15) días hábiles, a partir de la ejecutoria del fallo que apruebe el presente Pacto de Cumplimento.
QUINTO: La Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a 31 de octubre de 2006 se compromete a expedir en forma integral el acto administrativo que contenga la reglamentación del manejo del recurso hídrico de la cuenca del lago de Tota en el que se regulara y diagnosticará el estado de la obra civil a través de la cual se produce la extracción del agua, la regulación de los caudales y la revisión de las concesiones.
Para el 30 de septiembre de 2007 la corporación habrá expedido el manual de operaciones hidráulicas en toda la cuenca del lago de Tota que permita dar manejo correcto a los niveles del lago, los caudales extraídos los aportes de caudal de otras cuencas y los caudales de salida. […] 67. Conforme se observa, el citado fallo popular no dispuso la manera cómo debía surtirse la delimitación ambiental ordenada y, por tanto, no le asiste razón al recurrente cuando manifestó, en el recurso de alzada, que se desconocieron los derechos de participación ciudadana de los propietarios colindantes con el Lago de Tota. 68.
Con sustento en las anteriores premisas, y toda vez que la cautela deprecada no evidenció la vulneración de las normas especiales que rigen el procedimiento administrativo para la adopción de la cartografía oficial de la ronda hídrica del Lago de Tota, esta Sala de Decisión concluye que, en esta instancia del proceso, no se encuentra acreditada la vulneración del derecho de participación ambiental de la sociedad demandante. 69.
Es preciso poner de relieve que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción son rogados44, y que existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo45. De manera que el actor dentro del proceso 44 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. 45 « […] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la 24 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros contencioso administrativo debía cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual consideraba que el juez debía pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de suspensión provisional.46 70.
Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con el cual, «[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]».
(negrillas y subrayas fuera del texto) 71. En el mismo sentido, el artículo 231 del CPACA señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: (i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 72.
Sin embargo, el demandante elevó una solicitud cautelar soportada en unas normas que no responden directamente a sus argumentos y cuyos juicios de reproche carecen de sustento probatorio. Igualmente, alegó el desconocimiento de antecedentes judiciales que no son aplicables o que cuentan con un alcance material distinto al que él interpreta, y tampoco explicó cuáles son las normas que reconocen las prerrogativas participativas presuntamente omitidas. 73.
Siendo ello así, valga insistir que el articulo 79 superior, dado su carácter abstracto e impersonal, debe ser analizado por el juez competente en cada caso concreto, a la luz de las leyes que desarrollan su contenido, en la medida en que el principio democrático se materializa en las normas de carácter legal o reglamentario que establecen cuál es procedimiento administrativo a seguir para promover el diálogo social durante la toma de decisiones47. violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.
En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.
Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001- 03-24-000-2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agencia Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional. 47 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 1 de junio de 2020.
Expediente: 15001-23-33-000-2013-00354-02(AP). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 74. Por lo expuesto, la Sala considera que son acertadas las razones expuestas por el a quo respecto de la improcedencia del primer argumento que justifica la solicitud cautelar. 75.
De otro lado, frente a los cargos de violación contenidos en la demanda y que dan sustento a la cautela deprecada, la Sala considera que, en esta instancia procesal, tampoco se encuentran acreditados, por las siguientes razones: 76. Respeto a la falta de competencia, sustentada en el hecho de que trascurrieron más de doce años entre el momento en que se ordenó por parte del juez popular la delimitación y protección del Lago de Tota y la ejecución de dicha orden, la Sala precisa que el deber ser, en el marco de las competencias y facultades de las entidades públicas para la concreción de los derechos y fines constitucionales legitimante protegidos, es que la administración dé cumplimiento inmediato a las decisiones judiciales; sin embargo, el tardío actuar de la administración de ninguna manera la releva del cumplimiento y acatamiento de sus competencias, y menos de las obligaciones que le son impuestas por los jueces de la República en el ejercicio de sus funciones. 77.
Así las cosas, Corpoboyacá sí contaba con facultades para proferir el acto acusado, en los términos de lo previsto en los artículos 7° y 31 de la Ley 99 de 1993; 1°, 9°, 23, 42, 43 y 83 del Decreto 2811 de 1974; 3° del Decreto 1449 de 1977; 11, 12, 13, 14 del Decreto 1541 de 1978; 1° y 2° del Decreto 2070 de 1975; 9° de la Ley 1242 de 2008, y 10 de la Ley 388 de 1997. 78.
En armonía con lo anterior, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 expresamente señala lo siguiente: […]
ARTÍCULO 206. Rondas hídricas. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional. […]48 79.
Por otra parte, y en relación con los cargos de expedición irregular del acto e infracción de las normas superiores en que debía fundarse, se observa que dichos cuestionamientos guardan relación con el hecho consistente en que, al momento de proferir la cartografía oficial del Lago de Tota, no se haya finalizado el proceso de expropiación administrativa de los predios colindantes con el área delimitada, y censuran que la Autoridad Nacional de Tierras no haya suscrito el acto administrativo que adoptó la cartografía oficial de la plurimencionada cuenca hídrica. 48 El texto de este artículo continua vigente, al no haber sido derogado expresamente por la Ley 1955 de 2019, 'por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”'. 26 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 80. Sobre el particular, debe hacerse claridad en que, si bien es cierto para la protección de las rondas hídricas se encuentran involucradas varias autoridades administrativas, también lo es que tales autoridades son autónomas y, en el ámbito de sus competencias, pueden proferir las decisiones a que haya lugar para tal propósito, 81.
En desarrollo de lo anterior, se destaca que el extinto Institutito Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- (hoy Agencia Nacional de Tierras), mediante Resolución No. 098 de 23 de julio de 2013, inició el trámite de deslinde del predio rural del Lago de Tota, el cual fue previamente delimitado por la Corpoboyacá en la Resolución No. 1786 del 29 de junio de 2012.
Adicionalmente, se destaca que los municipios aledaños o colindantes con el Lago de Tota, dentro de sus planes de ordenamiento territorial, deberán tener en cuenta la delimitación efectuada por la Corpoboyacá en el acto acusado -determinantes ambientales- y propender por la protección de dicho ecosistema. 82. Por ende, y comoquiera que la competencia para adoptar la cartografía oficial del Lago de Tota recae exclusivamente en la Corpoboyacá, no se advierte, preliminarmente, que exista una expedición irregular del acto o una infracción de las normas superiores en que debía fundarse. 83.
Respecto al cargo de falsa motivación, el cual fue sustentado en que: «[…] la fijación de la cota máxima de inundación del lago de Tota, que no corresponde al objeto de la competencia administrativa que dijo desarrollar, que jamás consultó a los actores rivereños como lo ordena la ley 160 de 1994, y que le impide al acto administrativo proyectar su oponibilidad jurídica para que la plenitud de sus efectos tenga la consistencia de la protección del recurso hídrico […]», debe indicarse que fue el mismo recurrente quien precisó, en su recurso de alzada, que «[…] no se cuestionan directamente en si las razones que autorizan la definición técnica de la Cota, sino la violación de garantías superiores, expresadas en contenidos con fuerte desarrollo constitucional […]». 84.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de analizar dicho aspecto, en tanto que el libelista limitó el análisis del juez de segunda instancia a la violación de las normas superiores invocadas en la demanda, las cuales fueron analizadas en los párrafos anteriores. 85. Por último, la Sala tampoco encuentra que esté llamado a prosperar el argumento de alzada atinente a que «[…] llama la atención la forma como se adoptó por el Tribunal de Boyacá una decisión de Primera Instancia en Sala Unitaria, sobre la suspensión provisional que según el artículo 243 del C.P.A.C.A., que desde luego es susceptible del Recurso de Apelación conduciendo a que la segunda instancia se ocupe de una providencia que por ser de Sala Unitaria en sí misma no vincula al Tribunal, y por el contrario, crea serias dificultades de competencia en sede de alzada […]». 27 Expediente No. 15001-23-33-000-2021-00005-01 Actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de Aquitania Demandados: Corporación Autónoma Regional de Boyacá y Otros 86.
Ello en tanto que, de acuerdo con lo dispuesto en el literal h) del artículo 125 del CPACA, el competente para resolver las medidas cautelares invocadas en el trámite de la primera instancia es el magistrado ponente de la actuación. Por consiguiente, no advierte la Sala que exista alguna vulneración en ese sentido. 87. Así las cosas, la Sala confirmará el auto de 28 de julio de 2022, mediante el cual el magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, negó la medida cautelar asociada con la suspensión provisional del acto enjuiciado, dado que el demandante no pudo acreditar: (i) la verosimilitud del derecho invocado o la llamada “apariencia de buen derecho” (fumus boni iuris);
(ii) el periculum in mora, y (iii) la proporcionalidad de la petición. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 28 de julio de 2022, mediante el cual el magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, negó la medida cautelar asociada con la suspensión provisional del acto enjuiciado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de Origen previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (17)