CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma declaratoria de improcedencia por falta de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2026 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 2 de marzo de 2026, Delis Esther Ospina Arias instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad. 2.
Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 28 de agosto de 20251, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales y el departamento del Cesar. 3.
Dicho medio de control se ejerció con la pretensión de que se inaplicaran una serie de decretos nacionales relacionados con la asignación salarial de los docentes oficiales y, en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron al actor el reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial que fue establecido de manera desigual en los referidos actos.
Sustentó su demanda en que los preceptos debatidos hicieron un incremento mayor en el sueldo de los docentes de menor categoría en comparación con los de una superior, para los años 2008 y 2009; por lo que solicitó el pago de las diferencias salariales. 1 Notificada el 2 de septiembre de ese mismo año. 2 Con radicado número 20-001-33-33-010-2024-00044-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4. En la providencia cuestionada, el Tribunal accionado confirmó la decisión del a quo3 que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el Gobierno nacional no se encuentra obligado a incrementar el salario de manera uniforme para todos los docentes cada año, en atención a la amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial, siempre que se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, como estimó acreditado en el caso concreto. 5.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora alegó que la autoridad enjuiciada incurrió en un defecto sustantivo, al efectuar una interpretación errónea del artículo 13 de la Constitución, así como de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 1278 de 2002. 6. Adujo que el Tribunal omitió exponer una justificación clara, suficiente y coherente que permitiera concluir que la diferencia salarial objeto de reproche resultaba compatible con el ordenamiento jurídico. 7.
Señaló que el juzgador se limitó a avalar el trato diferenciado, sin efectuar un examen integral de las circunstancias objetivas del caso ni de las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales prevén que la remuneración debe guardar correspondencia con el nivel de formación, experiencia y desempeño del servidor. 8.
Lo anterior, aun cuando se acreditó que durante los años 2008 y 2009 la parte actora, pese encontrarse en la categoría docente 2C, condición que implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y experiencia profesional respecto de quienes se hallaban en la categoría 2A, recibió un ajuste salarial menos favorable que el conferido a estos últimos. 9.
Expresó que de los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio, resultaba claro que los mismos, en realidad, respaldaban la procedencia de las pretensiones de la demanda, pues conforme a la doctrina constitucional y contencioso-administrativa, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo desarrollado y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.
Arguyó que la sentencia objetada incurrió en un desacierto sustancial al no lograr articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso concreto. 10. Indicó que esa irregularidad en el análisis del caso se torna evidente al contrastarla con el ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente con el mandato contenido en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, el cual establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Mandato que se refuerza con lo dispuesto en la Ley 1278 de 2002. 3 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Valledupar que dictó el fallo del 13 de marzo de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11. Resaltó que si bien el Gobierno nacional ostenta una competencia privativa para establecer diferenciales salariales, dicha facultad no puede ejercerse de manera caprichosa o arbitraria, sino que debe fundarse en criterios objetivos, racionales y proporcionales, en garantía de los principios de igualdad y equidad material. 12.
Por su parte, sostuvo que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico, por la indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas. 13.
Aseveró que la accionada desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente, ni respaldada en los decretos que ordenaron los incrementos cuestionados. 14. Citó la sentencia de 25 de marzo de 2025 expedida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y, otra dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín -sin fecha-; a través de las cuales resolvieron acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles del escalafón docente. 15.
Concluyó que los incrementos salariales no solo violaron el principio "a trabajo igual, salario igual", sino que desconocieron el mandato específico del literal j) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que vincula directamente la escala salarial a la complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas. B. Sentencia de primera instancia 16.
A través del fallo del 26 de marzo de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional. Estimó que la finalidad de la parte actora es emplear el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, en busca de reabrir la discusión que ya fue zanjada por el juez de la causa.
C. Impugnación 17. La parte accionante arguyó que el juez de primera instancia, a partir de una lectura fragmentada del marco normativo y probatorio, omitió efectuar un análisis material y riguroso de los hechos plenamente acreditados en el proceso. 18. Agregó que la controversia planteada reviste relevancia constitucional, en tanto no se limita a una simple discrepancia de criterios, sino que persigue la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales estimó Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) vulnerados con ocasión la providencia acusada, que avaló el trato salarial diferenciado efectuado en el escalafón docente durante los años 2008 y 2009, sin justificación objetiva.
Como sustento de ello, reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 19. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
E. Análisis del caso concreto 20. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras constatar que la solicitud de amparo no acredita el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, lo que conduce a su improcedencia e impide un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. 21. Aunque la parte actora invocó la ocurrencia de varios defectos, la Sala advierte que todos están relacionados entre sí y se refieren a un único asunto que no es otro que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado 2C en comparación con el 2A, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales. 22.
No obstante, la Sala encuentra que dicho asunto ya fue estudiado de manera suficiente, motivada y ajustada a derecho por el Tribunal Administrativo del Cesar en el fallo acusado. 23. Para tal efecto, la autoridad judicial referenció el marco normativo y jurisprudencial sobre la materia y lo confrontó con los actos acusados. A partir de ese análisis, determinó que no le asistía razón a la recurrente al afirmar que los aumentos salariales correspondientes a los años 2008, 2009 y 2011 afectaron negativamente el valor del importe en el año siguiente, por cuanto dichos valores no se establecen por incrementos porcentuales acumulativos, sino por montos fijos definidos anualmente. 24.
Resaltó que la Ley 4ª de 1992 otorgó al Gobierno nacional una amplia potestad de configuración normativa que le permite fijar incrementos salariales diferenciados para los servidores públicos de distintos grados y niveles, siempre que se ajusten a los criterios establecidos en la ley marco. 25. En ese sentido, precisó que si bien el aumento anual de los salarios de los servidores públicos tiene como finalidad contrarrestar los efectos de la inflación, ello Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) no implica que los incrementos deban establecerse de manera uniforme, pues pueden variar entre unos y otros de acuerdo con las políticas macroeconómicas y fiscales definidas por el estado. 26.
Lo anterior, dada la naturaleza de las leyes marco, las cuales no solo fijan parámetros y límites generales sobre determinadas materias, sino que, debido a la complejidad y variabilidad de estas, habilitan al Gobierno nacional para reglamentarlas periódicamente conforme a las condiciones económicas y sociales del país, como ocurre con el régimen salarial de los servidores públicos. 27.
En cuanto al cargo por falta de motivación, señaló que los decretos mediante los cuales se establece la escala única de salarios y el régimen prestacional docente constituyen actos administrativos de carácter general. Por tal razón, no requieren el mismo grado de motivación exigible para los actos particulares y concretos respecto de las modificaciones que introduzcan, siempre que se ajusten a los lineamientos previstos en la ley marco.
Añadió que dicha motivación se encuentra implícita en la amplia facultad de configuración normativa conferida al Gobierno nacional por el legislador en esta materia. 28. Indicó que la estructura del escalafón docente se encuentra conformada por tres grados, determinados con base en la formación académica, y por cuatro niveles salariales, a los cuales los docentes acceden tras superar evaluaciones de desempeño y competencias. 29.
Encontró que los docentes ubicados en los grados 2B y 2C no se encuentran en las mismas condiciones, pues el acceso a cada uno exige requisitos distintos en cuanto a formación y evaluación, lo que, en criterio de la Sala, justificaba un tratamiento salarial diferenciado. 30. Precisó que la igualdad no es de carácter meramente formal o matemático, sino material, lo que supone otorgar un trato igual a quienes se encuentran bajo situaciones idénticas y un trato diferenciado cuando se encuentran bajo distintas condiciones que así lo justifiquen.
De ahí que el principio de “a trabajo igual, salario igual” no impida reconocer diferencias salariales cuando estas se fundamentan en criterios objetivos, como la formación académica o el nivel dentro del escalafón. 31. Bajo esa consideración, estimó que no podía predicarse una vulneración al derecho a la igualdad con fundamento en los incrementos salariales objeto de reproche, por cuanto este no se realizó de manera desigual para sujetos que se encontraran en las mismas condiciones, sino distintas. 32.
Con fundamento en lo expuesto, la autoridad accionada concluyó que la diferencia salarial objeto de reproche se ajustó al ordenamiento jurídico, en la medida en que el Gobierno nacional no está obligado a fijar incrementos salariales uniformes cada año, dada la amplia potestad de configuración normativa que le fue Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) conferida para fijar la escala salarial, siempre que se limite a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. 33.
En tales condiciones, la parte actora esgrimió los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación que interpuso contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y razonable por el Tribunal enjuiciado en el fallo que se cuestiona. 34. Aunado a lo anterior, la parte accionante no explicó y, por ende, no logró acreditar el motivo por el cual se lesionaron los derechos fundamentales invocados con la decisión acusada.
Máxime si se tiene en cuenta que el asunto se reduce a una situación netamente económica, ya que su fin último es obtener un aumento retroactivo del salario, sin denotar en forma clara cómo es que esa reclamación pecuniaria incide en la garantía de sus derechos. Además, las sentencias proferidas por los juzgados citados no son eran vinculantes para el Tribunal accionado. 35.
En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces naturales de la causa. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 26 de marzo de 2026 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. 36.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 26 de marzo de 2026 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 4 VF Radicación: 11001-03-15-000-2026-01655-01 Accionante: Delis Esther Ospina Arias Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.