Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2013-00116-00 (48180) Accionante: Santiago González Ramos Accionada: Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el departamento del Cesar Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – asuntos mineros contractuales Referencia: Sentencia de única instancia Tema: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Subtema 1: Asuntos mineros contractuales. Subtema 2: Falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía – acreditada. Subtema 3: Rechazo de la propuesta de contratos de concesión minera presentada por medios electrónicos al no remitirse oportunamente a la autoridad minera los documentos que la soportan –Código de Minas (Ley 685 de 2001) y Decreto 2345 de 2008 - acreditada -.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Santiago González Ramos en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el departamento del Cesar. SÍNTESIS DEL CASO Luego de quedar en firme los actos administrativos por los cuales el departamento del Cesar rechazó la propuesta de contrato de concesión minera presentada vía electrónica por el señor Santiago González Ramos, para la exploración y explotación de una mina de caliza y demás concesibles ubicada en el municipio de Bosconia, Cesar, la cual fue radicada bajo la placa n.° KG6-08131, la parte actora pretende que se declare la nulidad de estas decisiones y se disponga el correspondiente restablecimiento del derecho, con fundamento en una presunta violación de las normas en que debían fundarse y falsa motivación de los actos acusados.
LA DEMANDA 2.1. El 24 de febrero de 2011, el señor Santiago González Ramos presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el departamento del Cesar, en la que solicitó que: (i) se declare la nulidad de la Resolución n.° 000094 del 19 de mayo de 2010, proferida por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, a través de la cual se rechazó la propuesta de contrato de concesión n.° KG6-08131;
(ii) se declare la nulidad de la Resolución n.° 000217 del 29 de julio de 2010, dictada por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, por medio de la que se resuelve el recurso de reposición formulado por el señor González Ramos contra la Resolución n. 000094 del 19 de mayo, confirmando el rechazo de la propuesta del contrato de concesión n.° KG6-08131 y ordenando el archivo de dicha propuesta;
(iii) que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y a modo de restablecimiento del derecho, se continúe con el trámite de la propuesta del contrato de concesión identificado con la placa n.° KG6-08131, que tenía como fin la explotación de una mina de caliza y demás concesibles, ubicada en el municipio de Bosconia, Cesar; (iv) el pago de los daños y perjuicios generados por la decisión de la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, así como, (v) el pago de los intereses y gastos.procesales que se generen. 2.2.
Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora enunció los hechos que, a continuación, la Sala sintetiza: 2.2.1. El día 6 de julio de 2009, a las 08:13 am, el señor Santiago González Ramos, radicó la propuesta de contrato de concesión identificada con la placa n.° KG6-08131, por medio de la página web del Instituto Colombiano de Geología y Minería – INGEOMINAS.
Refiere el actor que, con escrito presentado en las oficinas del INGEOMINAS, el 16 de septiembre de 2009, a las 02:40 pm, allegó los anexos de la propuesta del contrato de concesión referido, con la aclaración de que, previamente, consultó ante esta entidad el tiempo que tendría para allegar dichos documentos, y le informaron que, con fundamento en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, tenía un plazo de tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de radicación de la propuesta.
Esta información también fue corroborada con el Protocolo de Servicio de INGEOMINAS y a través del concepto OAJ-229 del 23 de diciembre de 2008, proferido por la Oficina Jurídica de la entidad, en el cual se dijo que, en caso de no remitirse los documentos en tiempo, esto no constituye causal de rechazo sino que debe requerirse al proponente para que los allegue, so pena de entenderse desistida la propuesta. 2.2.2.
El 20 de abril de 2010, el INGEOMINAS remitió por competencia la propuesta de contrato de concesión minera n.° KG6-08131 a la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar. 2.2.3. La Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, el 22 de abril de 2010, profirió el concepto técnico n.° CT-0061-2010, en el que concluyó que debía rechazarse la solicitud identificada con la placa n.° KG6-08131, con base en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, puesto que el señor Santiago González Ramos remitió los documentos que soportaban la solicitud por fuera del término legal previsto para ello. 2.2.4.
Con fundamento en lo anterior, la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar profirió la Resolución n.° 000094 del 19 de mayo de 2010, por medio de la cual rechazó la propuesta de contrato de concesión n.° KG6-08131 presentada por el señor Santiago González Ramos, al constatar el incumplimiento del literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008.
Para tal efecto, sostuvo que “el proponente aportó los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión N° kg6-08131 radicada por medio electrónico, el día 16 de septiembre de 2009 de manera extemporánea, siendo esto así, se presenta incumplimiento del procedimiento fijado en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, por lo cual se entiende no presentado [sic] los documentos de la propuesta”. 2.2.5.
El 2 de junio de 2010, el señor González Ramos interpuso recurso de reposición contra la Resolución n.° 000094 del 19 de mayo de esa anualidad, en el que indicó las inconsistencias que, a su juicio, presentaba dicha decisión, por lo que solicitó que fuera revocado el acto administrativo. El recurso fue desatado el 29 de julio de 2010 por medio de la Resolución n.° 000217, suscrita por la secretaria de minas del departamento del Cesar, en la que se confirmó el acto impugnado. 2.3.
Como concepto de violación, la parte actora adujo lo siguiente: 2.3.1. Sostuvo que los actos administrativos proferidos por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar adolecen de nulidad por cuanto infringen las normas en que debían fundarse, como quiera que desconocen el mandato constitucional contenido en el artículo 84 de la Constitución Política en el sentido que, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, además que estas decisiones crean, en forma arbitraria, causales de rechazo diferentes a las contenidas en forma taxativa en el artículo 274 del Código de Minas, al considerar que la presentación de los documentos que acompañan la propuesta de contrato de concesión presentada por internet por fuera del término de tres (3) días consignado en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, constituye una causal de rechazo de la propuesta sin que, en este caso, la autoridad minera efectúe el requerimiento previo que consagra el artículo 274 del citado Código, situación que, en su opinión, constituye una afrenta a los derechos a la igualdad, debido proceso y confianza legítima. 2.3.2.
Agregó que estas decisiones adolecen de falsa motivación, pues se fundamentan únicamente en una casual de rechazo que no existe y que el INGEOMINAS y las entidades delegadas no aplican de manera unánime, además que contrarían el artículo 4 del Código de Minas, que establece que los requisitos contenidos en el artículo 271 ibídem serán los únicos exigibles a los proponentes de contrato de concesión desde la presentación hasta su perfeccionamiento. 2.3.3.
Como consecuencia de lo anterior, la parte actora relacionó la vulneración de las siguientes normas legales y constitucionales: los artículos 3, 4, 16 y 349 del Código de Minas, el artículo 6 de la Ley 153 de 1887, derogado por el artículo 40 del Acto Legislativo 3 de 1910, y los artículos 4, 6, 13, 29, 31, 84 y 211 de la Constitución Política. 2.4.
El 13 de febrero de 2012, el señor González Ramos presentó escrito con el que, según su decir, amplió el escrito de demanda. En este relacionó, en síntesis, múltiples procedimientos de contratos de concesión minera en los que, aun cuando se presentaban las mismas situaciones de hecho y de derecho que aquel identificado con la placa n.° KG6-08131, si fueron adjudicados los contratos.
TRÁMITE PROCESAL RELEVANTE 3.1. El despacho del magistrado ponente, por auto del 26 de noviembre de 2013, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Santiago González Ramos contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el departamento del Cesar, y ordenó surtir el traslado a las entidades accionadas; decisión que fue fijada en lista el 20 de marzo de 2014. 3.2.
La Nación – Ministerio de Minas y Energía –, por escrito radicado el 28 de marzo de 2014, contestó la demanda y se opuso a la totalidad de las pretensiones. Señaló que los documentos de la propuesta de contrato de concesión que presentó la parte actora por vía electrónica no fueron allegados dentro del término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, además que ese Ministerio no fue el artífice de las decisiones que negaron la propuesta de concesión, ya que estos fueron proferidos por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, a quien le fue delegada la función de ejecución de actuaciones en la gestión de recursos mineros en dicho departamento.
Para tal efecto, propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) legalidad de las actuaciones de las entidades demandadas; (iii) legalidad de los actos administrativos demandados; (iv) falta de competencia y, (v) la excepción genérica. 3.3. El departamento del Cesar, a través de escrito presentado el 1 de abril de 2014, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, al señalar que el solicitante incumplió con el término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, situación que constituye una causal de rechazo de la propuesta de contrato de concesión minera.
Además, propuso las excepciones de: (i) inexistencia de la causa invocada, (ii) legalidad de los actos administrativos demandados, (iii) inepta demanda, (vi) mala fe y (v) la excepción genérica. 3.4. El despacho del magistrado ponente, por auto del 20 de abril de 2016, puso de presente que el Tribunal Administrativo del Cesar, en un principio, avocó el conocimiento de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y adelantó el trámite procesal correspondiente, hasta que, mediante proveído del 27 de junio de 2013, declaró la nulidad de todo lo actuado, por falta de competencia. Por lo tanto, en razón a que “en este proceso, ya se había practicado válidamente la prueba y en donde los sujetos procesales tuvieron la oportunidad de controvertirla, por lo que aquella conservará su validez y no es necesario volver a abrir el debate probatorio”, ordenó el trámite subsiguiente, es decir, que se corriera traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. 3.5.
Las partes, en sus escritos de alegatos de conclusión, reiteraron los argumentos presentados en los escritos de demanda y de contestación del libelo introductorio. Por su parte, el Ministerio Público solicitó que se declare la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, se ordene al departamento del Cesar que continúe con el trámite de la propuesta de contrato de concesión minera n.° KG6-08131.
Esto, en razón a que, a su juicio, el plazo fijado en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008 no es perentoria y preclusivo, dado que el Código de Minas no prevé que la omisión de presentar en dicho término los documentos que soportan la propuesta conlleven el rechazo de la misma. Además, consideró que el artículo 274 del Código de Minas prescribe que la propuesta será rechazada cuando el solicitante no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 271 de dicha codificación, por lo que, al cuestionarse la extemporaneidad y no el incumplimiento de la entrega de la documentación, no se configura la causal de rechazo.
IV.
HECHOS PROBADOS 4.1. El señor Santiago González Ramos, el 6 de julio de 2009, radicó ante el INGEOMINAS y por vía electrónica la propuesta de contrato de concesión para la exploración y explotación de una mina de caliza y demás concesibles ubicada en el municipio de Bosconia, Cesar; propuesta que fue radicada bajo la placa n.° KG6-08131. 4.2.
El señor Santiago González Ramos, el 16 de septiembre de 2009, presentó ante el INGEOMINAS los documentos que soportan la propuesta de contrato de concesión radicada por vía electrónica el 6 de julio de la misma anualidad; para tal efecto, allegó la constancia de la radicación de la propuesta, la fotocopia de la cédula de ciudadanía del solicitante, el plano del área, la fotocopia de la tarjeta profesional del ingeniero que elaboró el plano y el estimativo de la inversión económica. 4.3.
La Secretaria de Minas de la Gobernación del Cesar, Margarita Córdoba Calderón, y el técnico Willinton Fontalvo profirieron el concepto técnico n.° CT-0061-2010 de la propuesta de contrato de concesión n.° KG6-08131, en el que concluyeron que debía rechazarse la solicitud identificada con fundamento en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, en el entendido de que el solicitante presentó los documentos que soportan la propuesta de contrato presentada por vía electrónica después de los tres (3) días hábiles previstos para ello en la normativa referida. 4.4.
La Secretaria de Minas de la Gobernación del Cesar expidió la Resolución n.° 000094 del 19 de mayo de 2010, por medio de la cual dispuso rechazar la propuesta de contrato de concesión minera n.° KG6-08131, con fundamento en el concepto técnico n.° CT-0061-2010, al constatar el incumplimiento por parte del proponente del literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, norma que dispone que los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión radicadas por medios electrónicos deberán ser remitidos a la autoridad minera correspondiente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la radicación de la propuesta por internet.
En esta decisión se estableció que el aquí actor presentó dicha propuesta, por vía electrónica, el 6 de julio de 2009 y, no obstante, sólo aportó los documentos que la soportaban el día 16 de septiembre del mismo año, esto es, de forma extemporánea. 4.5. El citado acto administrativo fue notificado por medio de edicto fijado en un lugar público y visible de la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, por el término de cinco (5) días hábiles, contados a partir del 21 de mayo de 2010 hasta el día 27 del mismo mes y año. 4.6.
El señor González Ramos presentó recurso de reposición en contra de la Resolución n.º 000094 del 19 de mayo de 2010, el 2 de junio de 2010. 4.7. La Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, por medio de la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de 2010, resolvió el recurso de reposición interpuesto por el aquí demandante contra la Resolución n.º 000094 del 19 de mayo de 2010, en el que confirmó la decisión de rechazo y archivo de la propuesta KG6-08131.
Esta decisión fue notificada por edicto fijado el 10 de agosto de 2010 y desfijado el día 17 del mismo mes y año, quedando ejecutoriada y en firme ese mismo día. V. PROBLEMA JURÍDICO En este orden de ideas, se plantea a la Sala si los actos administrativos que rechazaron la propuesta de contrato de concesión minera presentada por el actor adolecen de falsa motivación y de violación de las normas en que debían fundarse y, por tanto, deberá determinarse si debe declararse su nulidad y ordenar el correspondiente restablecimiento del derecho.
Al respecto, la Sala observa que los dos cargos de nulidad propuestos por el actor cuestionan el rechazo de la propuesta del contrato de concesión minera n.º KG6-08131, en razón del incumplimiento del término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, por lo que se impone a la Sala determinar cuáles eran las condiciones legales bajo las cuales debían presentarse los anexos de la propuesta de contrato de concesión minera cuando esta fue presentada por vía electrónica, así como establecer si en este caso debía agotarse una etapa en la que la autoridad minera requiriera la información que soportaba la propuesta en cuestión. VI.
CONSIDERACIONES 6.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 6.1.1. Competencia La Sala es competente para conocer, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Santiago González Ramos en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el Departamento del Cesar, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas. 6.1.2.
Legitimación en la causa Esta colegiatura recuerda que uno de los presupuestos para que el juez contencioso administrativo pueda emitir una sentencia de fondo es la legitimación en la causa. Esta se presenta, en sentido material, cuando quien acude al proceso tiene relación con los intereses inmiscuidos en el mismo y guarda una conexión con los hechos que motivaron el litigio o, en otras palabras, es titular de un interés jurídico susceptible de ser resarcido o de resistir su cumplimiento. 6.1.2.1.
El señor Santiago González Ramos se encuentra legitimado en la causa por activa, como titular de la propuesta de contrato de concesión radicada bajo la placa KG6-08131, que la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar rechazó por medio de la Resolución n.º 000094 del 19 de mayo de 2010, confirmada por la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de la misma anualidad, actos administrativos sobre los cuales la parte actora pretende que se declare su nulidad y se disponga el correspondiente restablecimiento del derecho. 6.1.2.2.
En lo que concierne a la legitimación en la causa por pasiva, se aprecia que las pretensiones fueron dirigidas contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía – y el Departamento del Cesar. 6.1.2.2.1. La Sala recuerda que los actos acusados, esto es, la Resolución n.º 000094 del 19 de mayo de 2010 y la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de la misma anualidad, fueron proferidos por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, en virtud de la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, a través de la Resolución n.º 181191 del 24 de septiembre de 2001; delegación que fue prorrogada por las resoluciones n.º 181437 del 19 de noviembre de 2003, 181528 del 23 de noviembre de 2004, 181845 del 22 de diciembre de 2006, 180919 del 21 de junio de 2007, 180704 del 14 de mayo de 2008 y 182331 del 15 de diciembre de 2008.
Por lo tanto, el Departamento del Cesar, como entidad que expidió los actos cuya nulidad pretende el actor, se encuentra legitimado en la causa por pasiva. 6.1.2.2.2. Por otra parte, la Sala encuentra procedente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Nación - Ministerio de Minas y Energía, toda vez que los actos acusados en este proceso provienen de una entidad distinta, esto es, la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, la cual tomó estas decisiones con fundamento en las funciones delegadas de autoridad minera.
En este aspecto, la Sala reitera la jurisprudencia de la Corporación en cuanto a la legalidad del acto de delegación minera, así como la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento contra la entidad que profirió los actos acusados y recuerda que, conforme al artículo 211 de la Constitución Política, el acto de delegación no da lugar a la vinculación del delegante en el proceso de nulidad y el restablecimiento del derecho de los actos del delegado, salvo que en la demanda se invoque una actividad del delegante en la vulneración del derecho que se solicita restablecer, aspecto que no se observa en el presente asunto.
Nótese, además, que la parte demandante no censuró actos administrativos que vinculen a la Nación – Ministerio de Minas y Energía – con aquellos que fueron objeto de las pretensiones de la demanda, aspecto que también resulta trascendente para que la Sala declare la prosperidad de la excepción. 6.1.3. Presentación oportuna de la demanda El legislador colombiano, con el fin de garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales ciertas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Así, las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivos sus derechos. En cuanto al término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que rechazaron y archivaron una propuesta de contrato de concesión minera, esta Colegiatura reitera la jurisprudencia de la Corporación que ha sostenido de que la norma aplicable para su contabilización es el artículo 136.2 del C.C.A. que indica que esta caducará al cabo de “cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del actos, según el caso”.
Así las cosas, esta Sala de Subsección observa que la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de 2010, confirmatoria de la Resolución n.º 000094 del 19 de mayo de 2010, que rechaza y archiva la propuesta de contrato de concesión KG6-08131, fue notificada por edicto fijado el 10 de agosto de 2010 y desfijado el día 17 del mismo mes y año, quedando ejecutoriada y en firme ese mismo día. De manera que, en principio, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho correría desde el día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de 2010, esto es, a partir del 18 de agosto de 2010 y finalizaría el 11 de enero de 2011, fecha en la cual operaría el fenómeno de la caducidad de la acción de conformidad con lo establecido en el artículo 136.2 del C.C.A y el artículo 62 de la Ley 4 de 1913.
Empero, esta colegiatura observa que la parte actora radicó, el 16 de diciembre de 2010, solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Ciento Cuarenta y Siete Judicial II Administrativa, y, por tanto, suspendió el término de caducidad de la acción de conformidad con los artículos 21 de la Ley 640 de 2001 y 3 del Decreto 1716 de 2009; además que, el día 24 de febrero de 2011, se llevó a cabo diligencia de conciliación que fue declarada fallida por cuanto no existió ánimo conciliatorio de las entidades demandadas, tal como se corrobora con el acta respectiva, por lo que el conteo del término de caducidad se reanudó a partir del día siguiente, esto es, el 25 de febrero de 2011.
Entonces, como a la fecha en que operó la suspensión restaban aun dos (2) días para el vencimiento del término de caducidad, el ejercicio de la acción debía realizarse, a más tardar, el 26 de febrero de 2011, y, como la demanda se presentó el 24 de febrero de esa anualidad, fuerza concluir que en este asunto no operó la caducidad de la acción. 6.2.
Régimen jurídico aplicable al caso concreto El demandante cuestiona que la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, al momento de proferir las resoluciones objeto de demanda, aplicara las modificaciones realizadas al Código de Minas por el Decreto 2345 de 2008 y por la Ley 1382 de 2010, dado que la propuesta del contrato de concesión minera identificada con la placa n.º KG6-08131 fue radicada antes de la entrada en vigencia de estas normas (6 de julio de 2009); no obstante, la Sala constata que el Decreto 2345 del 26 de junio de 2008 ya se encontraba vigente al momento en que se radicó la solicitud referida, además que, el artículo 31 de la Ley 1382 de 2010, dispuso que esta normativa regía a partir de la fecha de su publicación, sin establecer un régimen de transición para aquellos trámites mineros iniciados con anterioridad a su expedición. Con todo, resulta claro que la Ley 1382 de 2010 también se encontraba vigente al momento de expedirse los actos administrativos censurados, pues estos se dictaron los días 19 de mayo y 29 de julio de 2010, respectivamente; en consecuencia, tanto el Decreto 2345 de 2008 como la Ley 1382 de 2010 resultaban aplicables al caso objeto de estudio. 6.3.
El rechazo de las propuestas presentadas por medios electrónicos por no remitirse oportunamente a la autoridad minera los documentos que la soportan - Código de Minas (Ley 685 de 2001) y Decreto 2345 de 2008. La jurisprudencia de la Sala ha señalado que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables en virtud de lo previsto en el artículo 332 de la Constitución Política, además que, conforme al artículo 360 ejusdem, le corresponde al legislador la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre estos.
Con fundamento en estas disposiciones, entre otras, se expidió el Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001. El Estatuto Minero regula la concesión para la exploración y explotación de minas, de conformidad con los artículos 45 a 63 ejusdem, en los que señaló que únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.
En los artículos 258 al 298 del Código de Minas se reguló, de forma detallada, el procedimiento administrativo de concesión minera y se estableció que la finalidad esencial de este consiste en garantizar, en forma pronta y eficaz, el derecho del particular a solicitar como proponente del contrato de concesión y la de facilitarle la efectiva ejecución del contrato.
Este principio, de conformidad con las normas en comento, es exigible tanto a los funcionarios respecto de la oportunidad y contenido de sus decisiones, como a la actuación de los solicitantes y terceros intervinientes. Por su lado, el artículo 270 del Código de Minas –complementado por el artículo 1 de la Ley 926 de 2004-, se refiere específicamente a las modalidades para la presentación de la propuesta y establece que: “Art. 270.- Presentación de la propuesta.
La propuesta de contrato se presentará por el interesado directamente o por medio de su apoderado ante la autoridad competente o delegada, ante el notario o alcalde de la residencia del proponente, o por envío a través de correo certificado. En estos casos, si la primera propuesta concurriere con otra u otras posteriores sobre la misma zona, se tendrá como fecha de su presentación la de su recibo por la autoridad competente o comisionada, o la fecha y hora en que la empresa de correo certificado expida el recibo de envío. También será admisible la presentación de la propuesta a través de medios electrónicos, cuando la autoridad minera disponga de los equipos y servicios requeridos para tal fin (…)”.
(Subraya fuera del texto original) El artículo 271 ejusdem –adicionado por la Ley 1382 de 2010- establece los requisitos de la propuesta para contratar, la cual debe contener, además del nombre, identidad y domicilio del interesado, lo siguiente: “(…) a) el señalamiento del municipio, departamento y autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado; b) la descripción del área objeto del contrato y su extensión; c) el mineral o minerales objeto del contrato; d) información sobre presencia de grupos étnicos en el área; e) autorización o concepto que se requiera de otra autoridad, si se trata de lugares o zonas restringidas para exploración y explotación minera; f) términos de referencia y guías mineras que se aplicarán con el estimativo de la inversión económica; g) un plano con las características y especificaciones de los artículos 66 y 67 del Código; h) Un anexo técnico que describirá los trabajos de exploración, los cuales deberán ser iguales o superiores a los mínimos definidos por el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con el área y las características del proyecto minero; i) cuando se trate de proyectos de más de ciento cincuenta (150) hectáreas, la demostración de la capacidad económica del interesado para adelantar el proyecto minero se hará con sujeción a los parámetros que fije el Ministerio de Minas y Energía, los cuales será proporcionales al área solicitada.” El artículo 273 de esta codificación, modificado por el artículo 19 de la Ley 1382 de 2010, establece que: “La propuesta se podrá corregir o adicionar, por una sola vez, por parte del peticionario y por orden de la Autoridad Minera, en aquellos casos que no estén contemplados como causales de rechazo por el artículo 274 de este Código.
El término para corregir o subsanar la propuesta será hasta de treinta (30) días y la Autoridad Minera contará con un plazo hasta de treinta (30) días para resolver definitivamente”. El artículo 274 ejusdem –modificado por la Ley 1382 de 2010- consagra como causales de rechazo de la propuesta las siguientes: “(…) 1. Si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código siempre que no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige. 2.
Si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores. 3. Si no cumple con la presentación de todos los requisitos establecidos en el artículo 271 del presente Código. 4. Si no se cumple el requerimiento de subsanar las deficiencias de la propuesta. 5. Si no se acredita el pago de la primera anualidad del canon superficiario.” Por último, el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, “Por el cual se adoptan medidas para la presentación de propuestas de contratos de concesión a través de medios electrónicos”, establece un plazo de tres (3) días hábiles, contados a partir de la presentación de la oferta de contrato de concesión minera vía internet, para entregar los documentos que le sirven de soporte a la propuesta y que son requisitos legalmente exigidos para la misma.
Al respecto, la norma señala lo siguiente: “(…) Artículo 5º. El procedimiento para la radicación por medios electrónicos - vía internet de las propuestas de contrato de concesión minera, será el siguiente: (…) g) Los documentos que soportan las propuestas de contratos de concesión radicadas por medios electrónicos vía internet, deberán ser remitidos a la Autoridad Minera correspondiente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su radicación por internet.
(…)” 6.4. Caso concreto 6.4.2. La parte actora pretende la declaración de nulidad de las Resoluciones n.º 000094 del 19 de mayo de 2010 y 000217 del 29 de julio del mismo año, dictadas por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, por medio de las cuales se rechazó y ordenó el archivo de la propuesta de contrato de concesión minera presentada por Santiago González Ramos.
Apoyan la pretendida nulidad en una presunta violación de las normas en que debían fundarse y en la falsa motivación de los actos acusados, toda vez que, a su juicio, la propuesta de contrato de concesión minera presentada por vía electrónica fue rechazada por la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar porque los documentos que le servían de soporte fueron presentados fuera del término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008.
En criterio de la parte actora, esa causal de rechazo no está contemplada en el artículo 274 del Código de Minas, además que, en su opinión, era necesario requerírsele y no rechazar la propuesta de plano, como finalmente ocurrió. 6.4.3. El extremo pasivo de la pretensión propone, en defensa de la legalidad de las decisiones enjuiciadas, que sus actuaciones no fueron irregulares ni en contra de la ley, puesto que el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, establece que las propuestas de concesión presentadas por vía electrónica requieren que los documentos que la soportan sean radicados dentro de los tres (3) días siguientes al envío digital, por lo que, la autoridad minera, al constatar que dichos documentos fueron allegados por fuera del término previsto en la norma referida rechazó la propuesta. 6.4.4.
En este sentido, se impone a la Sala determinar cuáles eran las condiciones legales bajo las cuales debían presentarse los anexos de la propuesta de contrato de concesión minera cuando esta fue presentada por vía electrónica, así como establecer si en este caso debía agotarse una etapa en la que la autoridad minera requiriera la información que soportaba la propuesta en cuestión. Ahora bien, esta Subsección conoció, en una ocasión anterior, de otra demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son similares a los del presente caso-, en la que el actor solicitó que se declarara la nulidad de unos actos administrativos proferidos por la Secretaría Departamental de Minas de la Gobernación del Cesar, que dispuso el rechazo y posterior archivo de una propuesta de contrato de concesión minera que tenía por objeto la exploración y explotación de un yacimiento de caliza y resolvió el correspondiente recurso de reposición. El demandante consideró, en síntesis, que el artículo 274 del Código de Minas -Ley 685 de 2001- no previó como causal de rechazo de la propuesta que el interesado allegara los documentos que la soportaban de forma extemporánea, sino que no se diera cumplimiento a los requisitos consagrados en el artículo 271 del mismo Estatuto o no se allegaran los respectivos documentos.
La Sala sostuvo en aquella oportunidad, que el Código de Minas no establece que la presentación extemporánea de los documentos que soportan la propuesta de contrato de concesión minera se constituya en una causal de rechazo de esta, por lo que consideró que con la expedición de los actos administrativos impugnados se vulneraron las disposiciones previstas en la Ley 685 de 2001, así como también los deberes de buena fe, lealtad y corrección que deben regir toda relación negocial, pues la administración adoptó su decisión con fundamento en una causal de rechazo inexistente, por lo que dispuso -entre otras medidas- la declaratoria de nulidad de los actos administrativos cuestionados.
Sobre el particular, se dijo lo siguiente: “(…) con todo lo expuesto se deduce que bajo el imperio de la Ley 685 de 2001 y en los términos previstos en su artículo 274, no se estableció como causal de rechazo de la propuesta para celebrar un contrato de concesión minera que el proponente allegara los documentos que la soportan de forma extemporánea, es decir, por fuera del término de tres (3) días previsto en el literal g) del artículo 5º del Decreto No. 2345 de 2008.
Y es que una cosa es allegar los documentos que soportan la propuesta para celebrar un contrato de concesión minera de forma extemporánea y otra cosa muy diferente es que el proponente no allegue los referidos documentos, luego no puede la autoridad minera proceder a rechazar una determinada propuesta de contrato de concesión minera cuando el proponente allega los documentos que la soportan de forma extemporánea cuando la ley no establece dicha hipótesis como una causal de rechazo (…)".
No obstante, sobre este mismo punto de análisis la Sala recientemente modificó su posición a través de la sentencia de fecha 28 de octubre de 2019, criterio que será reiterado para la resolución del presente asunto al tener una identidad fáctica y jurídica y, sobre el cual, la Subsección consideró -luego de un estudio sistémico de las normas que regulan la materia, es decir, los artículos 270, 271, 273, 274 y 296 del Código de Minas -con sus respectivas complementaciones y reformas-, junto con el artículo 5 del Decreto 2345 de 2008-, que, efectivamente, “la presentación de la propuesta de contrato de concesión, bien que se haga personalmente, o por correo certificado, o por medios electrónicos, tal y como lo autoriza la ley, implica así mismo la entrega de diversos documentos, que se hallan enunciados entre los requisitos que se deben cumplir para su estudio y decisión en el artículo 271 del Estatuto Minero, tales como autorizaciones, planos y anexos técnicos, entre otros” (Subraya fuera del texto original).
Destacó, igualmente, que el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, consagra un plazo de tres (3) días hábiles, contados a partir de la presentación de la oferta de contrato de concesión minera vía internet, para entregar físicamente ante la respectiva autoridad minera, los documentos que le sirven de soporte a la propuesta. Con fundamento en lo anterior, la Sala precisó que, “si la propuesta se entrega personalmente, es en ese momento cuando deben allegarse los documentos que la deben acompañar, y de la misma manera, si esta se presenta por correo certificado, en el mismo deben incluirse los documentos exigidos y que hacen parte de ella.
Empero, en lo que se refiere a la propuesta que es enviada por medios electrónicos, el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, estableció un término perentorio de tres (3) días para allegarse estos documentos que la soportan, término que debe ser cumplido inexorablemente en el entendido que le ofrece al proponente que ya radicó la solicitud la oportunidad de cumplir los requisitos que exige el artículo 271 del Estatuto Minero, en caso que no lo haga oportunamente dará lugar al rechazo según lo prevé el artículo 274 ejusdem”.
(Subraya fuera del texto original) Al punto, la Sala recordó que, efectivamente, el artículo 274.3 del Código de Minas –modificado por el artículo 20 de la Ley 1382 de 2010-, establece expresamente como causal de rechazo de la propuesta de contrato de concesión minera la siguiente: “3. Si no cumple con la presentación de todos los requisitos establecidos en el artículo 271 del presente Código”.
Con todo, la Subsección precisó que en ese caso la autoridad minera no se encontraba en el deber de requerir al proponente antes de proceder al rechazo de la propuesta, teniendo en cuenta que no se dieron los supuestos previstos en el artículo 273 del Estatuto Minero, en tanto, no se trataba de un requisito que tuviera la condición de ser subsanado o corregido.
En efecto, la Sala indicó que el artículo 273 del Estatuto Minero -modificado por el artículo 19 de la Ley 1382 de 2010-, no prevé la posibilidad de corregir o subsanar la propuesta en aquellos casos que no estén contemplados como casuales de rechazo por el artículo 274 ejusdem, además que, “el texto inicial del artículo 273 del Código de Minas, establecía la posibilidad de corregir o adicionar la propuesta únicamente en el caso de que, al presentarse oportunamente la documentación exigida como requisito obligatorio de la propuesta, se encontrare que con esta: (i) no se podía identificar al proponente;
(ii) no se localizaba el área o trayecto pedido; (iii) no se ajustaba a los términos de referencia o guías o, (iv) no se acompañaba de los permisos previos señalados en el artículo 34 del Código de Minas, casos en los que procedía el respectivo requerimiento por parte de la autoridad minera con el fin que subsanaran las deficiencias, evento en el cual, de no subsanarse dentro del término concedido, procedería a su rechazo según el artículo 274 del Código de Minas”.
(Subraya fuera del texto original) En ese orden, esta colegiatura señaló que, de conformidad con el artículo 274 del Código de Minas, los incumplimientos del interesado que ocasionan el rechazo de la propuesta no son susceptibles de requerimiento, como sí lo son los previstos en el artículo 273 ejusdem, que al ser requisitos subsanables requieren que la autoridad minera exija su cumplimiento al interesado antes de proceder al rechazo de la propuesta.
Así las cosas, concluyó que los actos acusados se expidieron con arreglo a la ley y respetando el procedimiento correspondiente, por lo que “no advierte vicio de ilegalidad en la motivación de estos ni en las normas en que debían fundarse, como tampoco observa una vulneración a los derechos a la igualdad, debido proceso y confianza legítima de los demandantes, o que se hubiera creado exigencia adicional alguna a las establecidas como necesarias para el estudio y decisión de la propuesta de contrato de concesión minera previstas en el artículo 271 del Código de Minas”; en consecuencia, desestimó los cargos de anulación propuestos y negó las pretensiones de la demanda. 6.4.5.
Pues bien, del análisis de los hechos probados en el presente caso, la Sala observa que la parte actora presentó la propuesta de contrato de concesión identificada con la placa n.º KG6-08131, a través de medios electrónicos, el 6 de julio de 2009. También observa que el proponente, el día 16 de septiembre de 2009, aportó ante el INGEOMINAS parte de los documentos que soportaban la propuesta de contrato de concesión anotada, estos son: la radicación de la propuesta, la fotocopia de la cédula de ciudadanía del solicitante, el plano del área, la fotocopia de la tarjeta profesional de ingeniero de quien elaboró el plano y el estimativo de la inversión económica.
Igualmente, consta en el expediente que el 22 de abril de 2010, la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar emitió el concepto técnico n.º CT-0061-2010, en el que concluyó que debía rechazarse la propuesta de contrato de concesión minera n.º KG6-08131, porque esta no cumplía con todos los requisitos establecidos en el Código de Minas, dentro del término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008.
Está acreditado, además, que el 19 de mayo de 2010, la Secretaria de Minas de la Gobernación del Cesar, profirió la Resolución n.º 000094, con la que dispuso el rechazo y archivo de la propuesta de contrato de concesión minera n.º KG6-08131, al constatar el incumplimiento por parte del proponente del término previsto en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008, decisión que fue confirmada con la Resolución n.º 000217 del 29 de julio de 2010, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra el citado acto administrativo.
Con fundamento en las normas indicadas en precedencia, así como en la posición de esta Sala de Subsección y el material probatorio allegado al expediente, resulta claro que en este caso la parte interesada presentó de manera extemporánea los documentos que soportaban la propuesta de contrato de concesión radicada por medios electrónicos el día 6 de julio de 2009, teniendo en cuenta que estos fueron allegados hasta el día el día 16 de septiembre de 2009, es decir, superado el término de tres (3) días establecido en el literal g) del artículo 5 del Decreto 2345 de 2008 –cuyo plazo vencía el 9 de julio de 2009-, por lo que concluye que la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar obró en legal forma al rechazar la propuesta de concesión presentada por Santiago González Ramos, identificada con la placa n.º KG6-08131, conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 274 del Código Minas, al no cumplir con los requisitos establecidos de la propuesta (artículo 271 ejusdem).
En este punto -recuerda la Sala-, el artículo 118 del Código de Procedimiento Civil, establece que los términos procesales son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario, presupuesto que se encuentra atado al principio de preclusión, en virtud del cual en el trámite de los procesos deben cumplirse las etapas consagradas y los términos previstos, además que, al tratarse de normas especiales son de orden público y, por tanto, de obligatorio cumplimiento según lo previsto en el artículo 6 ejusdem. 6.4.6.
En cuanto al argumento alegado por la parte actora, según el cual la autoridad minera debió requerirla para que subsanara la propuesta y no rechazarla de plano, la Sala estima que esta censura no está llamada a prosperar teniendo en cuenta que el artículo 273 del Estatuto Minero -modificado por el artículo 19 de la Ley 1382 de 2010-, no prevé la posibilidad de corregir o subsanar la propuesta en aquellos casos que estén contemplados como casuales de rechazo por el artículo 274 ejusdem, como ocurrió en este caso.
En ese orden, para esta Sala de Subsección resulta claro que de conformidad con el artículo 274 del Código de Minas los incumplimientos del interesado que ocasionan el rechazo de la propuesta no son susceptibles de requerimiento, como sí lo son los previstos en el artículo 273 ejusdem, los cuales, al ser requisitos subsanables, requieren que la autoridad minera exija su cumplimiento al interesado antes de proceder al rechazo.
En el caso sub judice está acreditado que la decisión que tomó la Secretaría de Minas de la Gobernación del Cesar, al rechazar de plano la propuesta de concesión KG6-08131, estuvo ajustada a lo previsto en el numeral 3 del artículo 274 del Código Minas, como quiera que la parte interesada no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 271 ejusdem, además que, contrario a lo afirmado por el demandante, la autoridad minera no se encontraba en el deber de requerirlo antes de proceder al rechazo, teniendo en cuenta que en este asunto no se dieron los supuestos previstos en el artículo 273 del Estatuto Minero –antes o después de su modificación-, puesto que no se trataba de un requisito que tuviera la condición de ser subsanado o corregido. 6.4.7.
Por último, la parte actora cuestiona que en el trámite de la propuesta de contrato de concesión n.º KG6-08131 consultó conceptos del INGEOMINAS, como el concepto jurídico No. OAJ-229 del 23 de diciembre de 2008, y al servicio de atención al cliente de dicha entidad sobre las consecuencias de la no remisión de los documentos que soportan la propuesta dentro del término indicado en la norma antes citada y, conforme con estos, dicha situación no estaba contemplada como causal de rechazo por el artículo 274 del Código de Minas, por lo que no era procedente rechazar la propuesta sino que debía ser requerido según lo previsto en el C.C.A. Además, indica que en múltiples procedimientos administrativos que se encontraban en las mismas situaciones fácticas y jurídicas a la propuesta de contrato de concesión n.º KG6-08131 la entidad minera continuó con el trámite de la propuesta y otorgó la concesión, lo que vulnera su derecho fundamental a la igualdad.
Al respecto, la Sala precisa que conforme lo prevé el artículo 25 del C.C.A. y al entendimiento que le ha dado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los conceptos que emitan las autoridades como respuestas a derechos de petición de formulación de consultas no tienen los efectos ni el alcance de un acto administrativo, además que, si bien están encaminados a definir situaciones generales y abstractas así como a cumplir una función orientadora y didáctica, en manera alguna crean situaciones jurídicas particulares, objetivas y concretas y, por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad que lo emite ni tampoco serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. En este sentido, para esta colegiatura es claro que la posición jurídica que asumió la Oficina Jurídica del INGEOMINAS, a través del concepto jurídico OAJ-229 del 23 de diciembre de 2008, no tenía la virtud de ser un acto administrativo ni mucho menos de ser vinculante para la entidad demandada, en la medida que tenía una connotación de simple consejo, opinión o dictamen no formal cuyo propósito no era ser fuente de obligaciones ni resolver una situación particular y concreta.
Ahora, en relación con la alegada vulneración del derecho a la igualdad, la Sala encuentra que el demandante se limitó a relacionar los casos en los que, según su decir, aun cuando existían los mismos fundamentos fácticos y jurídicos de su solicitud se adjudicó el contrato de concesión minera, sin embargo, no aportó las pruebas que permitan si quiera realizar el análisis de la situación alegada, razón por la que esta colegiatura denegará dicho cargo. 6.4.8.
De esta manera, en la medida en que los actos acusados se expidieron con arreglo a la ley y respetando el procedimiento correspondiente, esta Sala no advierte vicio de ilegalidad en la motivación de estos ni en las normas en que debían fundarse, como tampoco observa una vulneración a los derechos a la igualdad, debido proceso y confianza legítima de los demandantes, o que se hubiera creado exigencia adicional alguna a las establecidas como necesarias para el estudio y decisión de la propuesta de contrato de concesión minera previstas en el artículo 271 del Código de Minas, por lo que desestimará los cargos de anulación propuestos y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda.
VII. CONDENA EN COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observa en el caso concreto una actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, VIII.
FALLA PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DECLÁRASE la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Nación - Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez quede ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente