25000234100020230061401 — Consejo de Estado

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Demandantes: LILIANA ANDREA GARCÍA ÁVILA Y OTROS Demandados: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Tema: Revoca parcialmente decisión de primera instancia – modifica plazo para cumplir las órdenes impartidas SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones interpuestas por la parte actora y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra la sentencia de 6 de julio de 2023.

En la providencia mencionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, los señores Liliana Ávila1, Rosa Estefanía Peña2, Jomary Ortegón Osorio3, Rosa María Mateus Parra4, Tatiana Rodríguez Maldonado5, María Elena Huertas Bolaños6, Jenny Paola Ortiz7, Paola Andrea Yanguas Parra8 y Oscar Fernando Castillo Moscarella9 demandaron a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Minas y Energía y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales con el fin de que se les ordenara el acatamiento de los artículos 2, numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 201810; 1 Directora Programa de Derechos Humanos y Ambiente (AIDA) 2 Abogada Programa de Derechos Humanos y Ambiente (AIDA) 3 Presidente CAJAR 4 Coordinadora Eje de Trabajo Defensa del Territorio y Lucha contra la Crisis Climática (CAJAR) 5 Coordinadora General Censat Agua Viva 6 Representante Legal Polen Transacciones Justas 7 Coordinadora del Programa de Derechos Humanos, Movilización Social e Interculturalidad (CINEP/PPP) 8 Investigadora 9 Jefe Oficina Jurídica de la Universidad del Magdalena 10 «Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático».

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 202111; 3.1.1.4, «EF.A3, EF.B.4, 3.2.1.2, P.A.4, P.C2, GC.A1; 3.2.1.3, GE.

B2, MRV.B1, MRV.B2, MRV.C1, MRV.D4, CEC.E2» de la Resolución 40807 del 2021 del Ministerio de Minas y Energía «Contribuciones Nacionales Determinadas 2020 - Colombia Meta 25». En la demanda se plantearon las siguientes pretensiones: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Relacionadas con emisiones de GEI12: A) Expedir los lineamientos y expedir la resolución para la implementación de los reportes obligatorios de emisiones de agentes del sector privado que hacen parte de la cadena extractiva del carbón. Es importante que dicha resolución tenga en cuenta las vulnerabilidades climáticas generadas por las emisiones directas e indirectas de la explotación, transporte, exportación y quema total del carbón, incluso de aquel que es exportado.

B) Con base en lo establecido en el artículo 31 de la Ley 1931 de 2018, el Ministerio debe expedir las regulaciones donde se establezcan las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de gases efecto invernadero (GEI) para el sector carbón. C) Según lo establecido por el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe instar, ordenar y/o coordinar la realización de los siguientes estudios y/o instrumentos: ● Cuantificación de emisiones generadas por los proyectos termoeléctricos a carbón que existen en el país ● Cuantificación de emisiones y estimación de los impactos climáticos generados por la quema de carbón que exporta Colombia, para identificar el número de emisiones indirectas.

Relacionadas con vulnerabilidad climática D) Reformular la Política Ambiental del Sector Carbón y el PIGCCme13 con el fin de incluir metas de adaptación donde se fomente la reducción de las vulnerabilidades climáticas generadas por las actividades de la cadena del carbón en los territorios en los cuales se desarrolla, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 2169 de 2021.

E) Realizar un estudio que identifique los impactos generados en las distintas fases de la cadena del carbón en la vulnerabilidad climática y la capacidad de resiliencia de los territorios en los que se registran dichas actividades, de conformidad con el artículo 2 (numeral 7 y 8) de la Ley 1931 de 2018. F) Según lo establecido por el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe instar, ordenar y/o coordinar la realización de los siguientes estudios y/o instrumentos: ● Análisis o estudio sobre las vulnerabilidades climáticas generadas por las actividades del sector carbón. ● Establecer métricas y/o sistemas de seguimiento para analizar las vulnerabilidades sobre ecosistemas y personas generadas por el sector carbón e incorporarlas a los Planes de Manejo Ambiental de los proyectos pertenecientes a la cadena del carbón, en los Planes Territoriales de Gestión del Cambio Climático; en los Planes sectoriales de gestión del cambio climático y en distintos instrumentos de planeación territorial y económica.

Relación entre las actividades del sector carbón y los fenómenos de la crisis hídrica y la desertificación, específicamente para la zona de la Guajira y el Cesar. 11 «Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras disposiciones» 12 Gases de Efecto Invernadero 13 Según la tabla de siglas y acrónimos, es PIGCC, Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ● La contribución del sector carbón a la deforestación y/o la degradación forestal a nivel departamental y municipal. ● Instrumento de seguimiento a la deforestación generada por los proyectos que pertenecen a la cadena del carbón. ● Análisis del impacto generado por las cenizas de carbón y su contribución a la crisis climática.

Relacionadas con mitigación y adaptación al cambio climático G) Diseñar, expedir e implementar las resoluciones o los actos administrativos pertinentes para la creación de un sistema de monitoreo y verificación de las medidas de mitigación y adaptación para el plan sectorial para la gestión del cambio climático del sector minas y energía, de conformidad con el artículo 7#, numeral 2 y el artículo 17 de la Ley 1931 de 2018.

H) Incluir en los instrumentos de planeación, gestión y control del sector carbón consideraciones sobre los impactos climáticos y los impactos potenciales generados por las actividades de extracción, explotación, exportación y quema de carbón, especialmente en los proyectos a gran escala, dentro de los territorios donde se realizan los procesos de extracción, de conformidad con el artículo 2 (numeral 7 y 8) de la Ley 1931 de 2018.

Relacionadas con la modificación y verificación de instrumentos de gestión ambiental y climática ya existentes I) Diseñar, expedir e implementar las resoluciones o los actos administrativos pertinentes para la creación de un sistema de monitoreo y verificación tanto de los planes territoriales para la gestión del cambio climático como de los planes sectoriales de conformidad con el artículo 7, numeral 2 y el artículo 18 de la Ley 1931 de 2018.

J) Con base en lo dispuesto en las NDC14 y en el artículo 6 de la Ley 2169 de 2021, el Ministerio debe actualizar la Resolución 2206 de 2016, mediante la cual se establecen los términos de referencia para la estructuración de los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos de minería, entre ellos los del sector carbón, donde se incluyan consideraciones de cambio climático dentro de los estudios de impacto ambiental.

Dichas consideraciones se deben hacer de forma diferenciada y tomando en consideración la necesidad de prevenir y mitigar los impactos generados por las actividades de la cadena del carbón. K) Con base en lo dispuesto en las NDC y en el artículo 6 de la Ley 2169 de 2021, el Ministerio debe actualizar la Resolución 1287 del 30 de junio 2006, mediante la cual se establecen los términos de referencia para la estructuración de los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos termoeléctricos.

Es necesario que se tengan en cuenta consideraciones diferenciadas para los proyectos termoeléctricos a carbón. Ministerio de Minas y Energía Con base en las obligaciones expuestas previamente, le solicitamos a su entidad: Relacionadas con emisiones de GEI A) De conformidad con el artículo 7 numeral 5 de la Ley 1931 de 2018, realizar los siguientes estudios: ● Coordinar con los entes territoriales donde se quema el carbón, para realizar un estudio sobre las afectaciones que genera la emisión de GEI por parte de las termoeléctricas y cómo estas aumentan el riesgo de afectación territorial. ● Coordinar y realizar un estudio para recabar información detallada y desagregada por proyecto del subsector de carbón ubicado en los departamentos de La Guajira y Cesar, frente a sus contribuciones en temas de emisión de GEI y aumento de vulnerabilidad climática.

B) De conformidad con el artículo EF.A.3 y la línea estratégica de Emisiones Fugitivas del PIGCCme, expedir las resoluciones para establecer y definir los factores de emisión de cada uno de los eslabones que hacen parte de la cadena del carbón. 14 Según la tabla de siglas y acrónimos es Contribución Nacionalmente Determinada Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Además de adicionar las categorías de reporte de emisiones fugitivas dentro de los proyectos que hacen parte de la cadena del carbón. C) De conformidad con el artículo EF.A.3 y la línea estratégica de Emisiones Fugitivas del PIGCCme, establecer y definir los protocolos y tipos de equipos para la realización de mediciones de gas metano, preferiblemente desde el conteo de los caudales y contenidos de metano en la ventilación de las minas, primordialmente de las minas a cielo abierto.

D) De conformidad con el artículo EF.A.3 y la línea estratégica de Emisiones Fugitivas del PIGCCme, expedir una reglamentación sobre la mitigación del gas metano en minería de carbón. E) De conformidad con el artículo EF.B.4 y la línea estratégica de Emisiones Fugitivas del PIGCCme, expedir la regulación donde se definan los criterios técnicos mínimos que los proyectos del sector carbón (minería, transporte y termoeléctricas) deben cumplir para realizar y reportar sus inventarios de emisiones fugitivas.

F) Coordinar con las entidades técnicas del sector (IDEAM) la inclusión de una variable de reporte de gases efecto invernadero, asociados con las emisiones indirectas del sector carbón, entre ellas, incluyendo los GEI generados por la quema del carbón que extrae Colombia, tanto a nivel interno (termoeléctricas nacionales), como a nivel internacional.

G) De acuerdo al artículo MRV.B1 de la línea de trabajo de Monitoreo, Reporte y Verificación del PIGCCme realizar y expedir las resoluciones y metodologías para estimar y contabilizar las emisiones de GEI generadas por la quema del carbón que exporta Colombia Relacionadas con vulnerabilidad climática H) Incluir dentro del PIGCCme consideraciones sobre los impactos ambientales, climáticos y de aumento de vulnerabilidad social y ecosistémica generados por las actividades del sector carbón. I) Incluir dentro del PIGCCme compromisos de adaptación para la reducción de vulnerabilidad climática de personas y ecosistemas dentro de las zonas en las cuales se realizan las actividades que componen la cadena del carbón. J) Realizar un estudio para identificar cuáles son los impactos del sector carbón que puedan aumentar la vulnerabilidad de ecosistemas y personas en los territorios donde se explota (Minas) y se quema el carbón (Termoeléctricas).

El fin es atribuir responsabilidad de las consecuencias climáticas y los niveles de vulnerabilidad territorial generada por los proyectos del sector carbón. El estudio debería: + Identificar los aportes climáticos a nivel nacional de Gases Efecto Invernadero y Contaminantes Climáticos de Vida Corta + Identificar aportes climáticos en los territorios K) De conformidad con el artículo 7 numeral 5 de la Ley 1931 de 2018, realizar los siguientes estudios: ● Coordinar con los entes territoriales donde se explota carbón, un estudio pormenorizado para identificar los principales factores de riesgo que genera el sector carbón y que puedan acrecentar las vulnerabilidades ambientales de los territorios para afrontar la crisis climática. ● Coordinar y requerir a las entidades del sector administrativo que encabeza el Ministerio de Minas y Energía para que se realicen estudios específicos con alcance departamental sobre las contribuciones a aumentar los niveles de riesgo y vulnerabilidad de 1) los proyectos de gran minería de carbón que se desarrollan en los departamentos de La Guajira y el Cesar; y 2) los proyectos termoeléctricos a nivel nacional. ● Coordinar, requerir y analizar con las entidades del sector administrativo que dirige el Ministerio de Minas y Energía para que se realicen e identifiquen las formas de afectación hídrica y contaminación de cuerpos de agua por parte de las actividades propias del sector carbón, especialmente en los departamentos de La Guajira y Cesar.

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ● Coordinar y requerir a las entidades del sector administrativo que dirige para elaborar estudios donde se tengan en cuenta los efectos negativos del cambio climático y de la variabilidad climática sobre el aumento de vulnerabilidad del entorno del sector carbón. L) De conformidad con la línea de trabajo de Planificación de corto y largo plazo, incluir item gestión del riesgo frente al entorno, para mitigar los riesgos y reducir las vulnerabilidades climáticas dentro de los instrumentos de planificación del sector carbón, entre los que se encuentran las políticas públicas de Ruta del carbón en Colombia; el documento de Carbono Neutralidad 2050, las NDC 2020 y demás instrumentos de planeación y proyección sectorial.

M) Desarrollar una metodología de análisis de riesgo climático para el sector minero energético, donde se incluyan los factores de vulnerabilidad climática que acrecientan las actividades del sector carbón y sus respectivos compromisos de mitigación del riesgo; de conformidad con la línea estratégica de Planificación de corto y largo plazo y la meta MRV.D4 del PIGCCme.

Relacionadas con monitoreo y verificación de metas de mitigación y adaptación al cambio climático: N) De conformidad con el artículo 7, numeral 3 de la Ley 1931 de 2018, establecer una metodología específica de seguimiento y exigibilidad de las metas planteadas dentro de las NCD y el PIGCCme que se relacionan con las actividades de la cadena del carbón. O) De conformidad con el artículo GC.A1 de la Línea estratégica de Gestión del Conocimiento del PIGCCme y el MRV.B2 de la línea estratégica de Monitoreo Reporte y Verificación del PIGCCme, coordinar estudios de carácter departamental para evidenciar la contribución en temas de deforestación, afectación hídrica y aumento de vulnerabilidad climática generada por el sector carbón. P) De conformidad con el artículo MRV.C1 de la Línea de Trabajo de Monitoreo, Reporte y verificación del PIGCCme, realizar los mapas de cadena causal entre los impactos generados por la explotación, transporte, quema y exportación de carbón y el aumento de la vulnerabilidad climática de los ecosistemas y territorios donde se llevan a cabo: + Procesos de minería de carbón + Termoeléctricas que utilicen carbón en algún porcentaje de generación + Transporte de carbón Q) Requerir y crear un sistema de evaluación para valorar las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático que han sido implementadas por los proyectos que componen toda la cadena productiva del sector carbón. Relacionadas con la modificación y verificación de instrumentos de gestión ambiental y climática ya existentes R) De acuerdo al artículo P.A4 de la línea estratégica de Planificación de corto y largo plazo, modificar la Resolución No. 299 del 13 de junio de 2018, para incluir la gestión del cambio climático dentro de los términos de referencia para la elaboración de los Planes de Trabajo y Obras de las empresas que hacen parte de la cadena de explotación al carbón, tomando en cuenta sus impactos diferenciados dentro de el aumento de vulnerabilidad climática generada por su actividad.

S) De acuerdo a la línea estratégica de Gestión del Entorno, el Ministerio de Minas y Energía debe establecer la Estrategia de Desarrollo y Relacionamiento Territorial del sector carbón para incluir elementos de la gestión del cambio climático. T) De acuerdo al artículo CBC.E2 de la línea de trabajo Cooperación para el Desarrollo Bajo en Carbono del PIGCCme, el Ministerio de Minas y Energía deberá realizar e incluir regulaciones sobre la gestión de pasivos ambientales y la implementación y/o regulación de planes de cierre minero dentro de los procesos de mitigación, adaptación o gobernanza del cambio climático del sector carbón. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Con base en los incumplimientos retratados en el capítulo específico de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, solicitamos a su entidad lo siguiente: Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Relacionadas con monitoreo y verificación de metas de mitigación y adaptación al cambio climático: a. Incluir, evaluar y realizar elementos periódicos de los instrumentos a su cargo para realizar la gestión del cambio climático, especialmente en el campo de adaptación y reducción de la vulnerabilidad de ecosistemas y personas generadas por los proyectos de minería de carbón, dentro de los siguientes proyectos y en cada proyecto que haga parte de las competencias de la entidad: Proyectos Mineros: ● LAM3199 - de la COLOMBIAN NATURAL RESOURCES I S.A.S. ubicado en el departamento del Cesar. ● LAV0002-00-2017 de la Sociedad La Luna Mining Limited Sucursal Colombia, ubicado en el departamento del Cesar ● LAM2622 de C.I. PRODECO S.A. ubicado en el Departamento del Cesar. ● LAM1862 de la COLOMBIAN NATURAL RESOURCES CNR III LTD.

SUCURSAL COLOMBIA. Ubiado en el Departamento del Cesar. ● LAM3491 de Carbones Colombianos del Cerrejón S.A. ubicado en La Guajira ● LAM1094 de Carbones del Cerrejón Limited, ubicado en La Guajira. ● LAM3830, Proyecto Carbonífero Cerro Largo, ubicado en el departamento del Cesar ● LAM0027, Proyecto Carbonífero La Loma, ubicado en el departamento del Cesar. ● LAM3831, Proyecto de Norcarbón S.A. para mediana minería de carbón subterránea, ubicado en La Jagua de Ibirico, Cesar. ● LAM1203, Proyecto de Carbones de la Jagua S.A./ Carbones El Tesoro S.A./ Consorcio Minero Unido S.A. ubicado en La Jagua de Ibirico. ● LAV0051-00-2017 ● LAM3271, Mina el Descanso.

Explotación Minera En Las Áreas De Los Contratos 144/97 "EL DESCANSO", 283/95 "SIMILOA" Y 284/95 RINCÓN HONDO, ubicado en el departamento del Cesar. Proyectos termoeléctricos: ● LAM3504, Proyecto El Remanso Termopaipa IV, ubicado en Paipa, Boyacá. ● LAM4656, proyecto Gecelca 3 y Gecelca 32, ubicado en Puerto Libertador, Córdoba ● LAM0273, proyectos Paipa 1, Paipa 2 y Paipa 3, ubicados en Paipa,, Boyacá. ● LAM077, proyecto Tasajero 1, ubicado en San Cayetano, Norte de Santander. ● LAM6096, proyecto Tasajero 2, ubicado en San Cayetano, Norte de Santander. ● LAV0078-00-2017, proyecto construccion y operacion de la central termoeléctrica La Luna, ubicado en el Cesar. ● LAM1179, proyecto Termoguajira, ubicado en Dibulla en el departamento de La Guajira. b. Iniciar, junto al Ministerio de Minas y Energía, el proceso de actualización de la Resolución No. 299 del 13 de junio de 201815 (PTO), para que se incluya un elemento de medición y gestión del cambio climático dentro de los términos de referencia para la elaboración de los Planes de Trabajo y Obra dentro de las empresas que hacen parte del sector carbón. c. Iniciar, junto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el proceso de actualización de la Resolución 2206 de 2016, mediante la cual se expidieron los términos de referencia para la expedición y análisis de los estudios de impacto ambiental para proyectos de explotación minera para que incluyan consideraciones climáticas en cómo el proyecto genera emisiones, capta agua, o destruye sumideros que repercuten en agravar el cambio climático; entre otras medidas para disminuir las vulnerabilidades de ecosistemas y personas que son afectados por la presencia de los proyectos del sector carbón. d. Iniciar, junto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el proceso de actualización de la Resolución 1287 del 30 de junio de 2006, mediante la cual se establecen los términos de referencia para la estructuración de los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos termoeléctricos.

Todo ello para que se incluyan 15 Revisado el expediente no se encontró copia del acto administrativo, por lo que no es posible precisar la razón por la que fue expedido. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 mecanismos de análisis sobre las emisiones generadas por estos proyectos, y los impactos ocasionados.16. 2.

Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI17, la Sala resume los supuestos fácticos de la siguiente manera: Precisó la parte actora que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, es el encargado de dirigir el Sistema Nacional Ambiental (SINA), es cabeza del sector ambiente y es uno de los directores de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC) del Sistema Nacional de Cambio Climático (SICLIMA).

Señalaron los actores que en la gestión del cambio climático la entidad cuenta con una de las más amplias competencias y marcos de acción para garantizar la implementación y el cumplimiento de las metas nacionales que se circunscriben dentro de lo pactado en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el «Protocolo de Kyoto» y el «Acuerdo de Paris».

Expresó la parte accionante que el Ministerio de Minas y Energía es cabeza del sector administrativo de minas y energía, del que forman parte una serie de entidades y agencias técnicas encargadas de impulsar diferentes tipos de proyectos, entre ellos los de la cadena del carbón, que comprende procesos de extracción, transporte, quema para generación de energía y electricidad; además de la exportación. Mencionaron los accionantes la trayectoria del marco jurídico nacional e internacional en materia de cambio climático aplicable para Colombia, así como la relación de causalidad entre la cadena del carbón y la crisis climática.

Afirmó la parte demandante que de la lectura sistemática de las Leyes 1931 de 2018 y 2169 de 2021, sobre gestión del cambio climático, en los actos administrativos que regulan la materia y los compromisos internacionales que adquirió Colombia «se deduce que existe un mandato legal que establece la obligación de mitigar las emisiones de GEI, adaptar ecosistemas y personas frente a los riesgos provocados por la crisis y disminuir los índices de vulnerabilidad climática».

Explicaron los actores que el mandato se debe interpretar bajo los lineamientos del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, especialmente en el artículo 3, que se establece que las partes «deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos». 16 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 17 Índice 2.

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Agregaron que «[d]e esta interpretación se deriva que la obligación del Estado ante la crisis climática consiste en identificar las fuentes y causas que contribuyen a profundizar la crisis climática y establecer medidas de gestión de dichas fuentes y causas, encaminadas a la mitigación y adaptación. Los accionantes manifestaron que buscan que las entidades demandadas cumplan el mandato legal de incluir elementos para la gestión del cambio climático dentro de los procesos de licenciamiento ambiental y/o de control y seguimiento ambiental de todos los proyectos que hagan parte de la cadena del carbón y que son de su competencia conforme con las leyes, resoluciones y acuerdos internacionales que han establecido las obligaciones internacionales de Colombia para aportar a la respuesta mundial frente a la amenaza del cambio climático. 3.

Admisión de la demanda y decreto de pruebas En providencia de 16 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A (i) rechazó el medio de control de cumplimiento respecto de la NDC18 Colombia y de la Resolución 40807 de 2021 del Ministerio de Minas y Energía; (ii) de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), porque dicha entidad no fue constituida en renuencia con respecto a las normas cuyo acatamiento se pide.

Asimismo, inadmitió la demanda para que: (i) se precisara si la parte actora actúa a nombre propio o como representantes de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) de CAJAR, de Censat Agua Viva, de POLEN Transiciones Justas, de CINEP/PPP o de la Universidad del Magdalena; y (ii) acreditara el envío simultáneo de la demanda y de sus anexos con la presentación de la misma.

A través de proveído del 8 de junio de 2023, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dispuso:

PRIMERO. RECHAZAR por improcedentes los recursos de reposición y de apelación interpuestos por la parte demandante contra el auto de 16 de mayo de 2023, por medio del cual se rechazó parcialmente la demanda.

SEGUNDO. SE ADMITE la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de cumplimiento por Liliana Andrea García Ávila, Rosa Estefanía Peña Lizarazo, Rosa María Mateus Parra, Jenny Paola Ortiz Fonseca, Paola Andrea Yanguas Parra y Oscar Fernando Castillo Moscarella, quienes actúan en nombre propio; y por las señoras Jomary Liz Ortegón Osorio, Tatiana Rodríguez Maldonado y María Elena Huertas Bolaños, quienes actúan en representación de las organizaciones CAJAR, CESANT Agua Viva y POLEN Transiciones Justas, respectivamente, contra los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Minas y Energía. El trámite se admite con respecto a la solicitud de cumplimiento de las siguientes normas: Ley 1931 de 2018, artículos 2, numerales 7 y 8; 7, numerales 2, 3 y 5; 17; 18 y 31; y Ley 2169 de 2021, artículos 6, numeral 17, 13 y 16. 18 Según la tabla de siglas y acrónimos es Contribución Nacionalmente Determinada Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En consecuencia, ordenó notificar a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía. 4.

Informes 4.1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que estas se negaran, al considerar que su representado no ha incumplido la normativa invocada por la parte actora, toda vez que la misma se atiende íntegramente. Sostuvo que el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Sectorial (PIGCCS), es una herramienta con la que cada ministerio identifica, evalúa y orienta la incorporación tanto de medidas de mitigación de gases efecto invernadero, como de adaptación al cambio climático en las políticas y regulaciones del respectivo sector.

Explicó que el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático para el Sector Minero Energético (PIGCCme) fue adoptado mediante la Resolución 40350 de 2021, con carácter vinculante para las empresas del sector. Agregó que con el compromiso de formalizar los acuerdos voluntarios climáticos con empresas del sector, en la actualidad se encuentra en proceso de conceptualización y exploración para el establecimiento de alianzas subsectoriales que busquen «la carbono neutralidad del sector minero energético», ejemplo de ello es la «Alianza del Sector Eléctrico Carbono Neutral que hoy convoca a 10 empresas del sector.

El objetivo de MinEnergía es contar con una alianza de este tipo con cada uno de los subsectores, entre ellos el sector carbonífero, sin embargo, es un proceso en construcción». Sostuvo que la gestión del Ministerio de Ambiente en temas de cambio climático se circunscribe a proponer los lineamientos generales de política para lograr una gestión integral del cambio climático, en coherencia con la Ley 1931 de 2018 en la que se establecen los instrumentos de planeación y gestión correspondientes, entre ellos los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS), previstos en el artículo 17 de la citada norma.

Afirmó que el ministerio de Minas y Energía cuenta con el Plan Integral de Gestión de Cambio Climático del Sector Minas y Energía (PIGCCme) que prevé las medidas de mitigación de gases efecto invernadero, adaptación y gestión del riesgo para los subsectores de la cartera. Resaltó que Colombia presentó oficialmente su «Contribución Determinada a Nivel Nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)» en diciembre de 2020, que no solo plantea metas generales, sino que describe en detalle las acciones para lograr esos objetivos, como resultado de un proceso conjunto y participativo.

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Señaló que el ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) elaboraron la Guía para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS), que se encuentra en proceso de adopción a través de las respectivas Oficinas Asesoras Jurídicas, y se cuenta con un proyecto de Resolución y su memoria justificativa, en atención al mandato de reglamentación establecido en el artículo 17 de la Ley 1931 de 2018.

Mencionó que el artículo 18 ejusdem, se reglamentó a través de la Resolución 849 de 2022, que estableció la «Guía para la Elaboración de los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales (PIGCCT)»19. Adujo que el artículo 31 de la Ley 1931 de 2018 es una disposición de carácter general que trata sobre el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de GEI (PNCTE), que corresponde al mercado de comercio de emisiones, por lo que su ámbito de aplicación no se limita al sector del carbón, sino que cobija diversos sectores económicos.

Indicó que las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones de GEI para el sector carbón, al igual que para los demás sectores económicos, son analizadas bajo el proceso de reglamentación del Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de GEI (PNCTE) establecido en la Ley 1931 de 2018 y el ROE de que trata el artículo 16 de la Ley 2169 de 2021.

Afirmó que se lideró la construcción de la Ley 2169 de 2021 que permitió establecer metas mínimas contenidas ya en la Contribución Determinada a nivel Nacional (NDC) para dar más seguridad jurídica a los compromisos adquiridos internacionalmente donde el sector carbón está incluido, y genera deberes de largo plazo de carbono neutralidad y resiliencia climática.

Sostuvo que en cuanto al artículo 16 de la Ley 2169 de 2021, referido a la reglamentación del reporte obligatorio de gases de efecto invernadero (ROE) está en estructuración por parte de esa cartera y se cuenta con un proyecto de Resolución y memoria justificativa para ser presentada a la Oficina Asesora Jurídica para revisión y trámite, y se prevé que bajo el proceso de socialización que sea aplicable a este desarrollo normativo, el ministerio de Minas y Energía tiene la oportunidad de canalizar los aportes técnicos del sector a esa regulación, con el fin de que sea un instrumento que apoye la gestión del cambio climático en las diferentes actividades económicas del sector minero, entre ellas a la cadena extractiva del carbón. 19 La Resolución puede ser consultada en el siguiente enlace: https://www.minambiente.gov.co/wp- content/uploads/2022/08/Resolucio%CC%81n-0849-de-2022.pdf.

Asimismo, indicó que a través de la Resolución 1447 de 2018 se establecieron los métodos de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, construido con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el IDEAM. 4.2. Ministerio de Minas y Energía La apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. Precisó que las normas cuyo cumplimiento reclama la parte actora no prevén un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo de esa cartera accionada.

Señaló que el artículo 2 de la Ley 1931 de 2018 no establece ninguna obligación perentoria dirigida a esa cartera ministerial, por tanto, no impone un deber de indefectible cumplimiento, pues se trata de un principio general orientado a la gestión del cambio climático. Adujo que respecto de los numerales 1, 3 y 5 del artículo 7 ejusdem, requieren que su exigibilidad sea actual, esto es, que para el momento en que se acuda a la acción de la referencia, la norma o acto administrativo este desacatado y en este caso «las normas señaladas no establecen un plazo específico para ser cumplidas, razón por la cual no son exigibles a la entidad que represento».

Manifestó que este medio de control no puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos y «las normas relativas a hacer cumplir el Acuerdo de Paris» deben ser financiadas, conforme con el artículo 9 del citado Acuerdo, adoptado en Colombia mediante la Ley 1844 de 2017. Afirmó que «la cuestión financiera está incluida en el numeral 3.3.1.4. de la Resolución 40807 de 2021 – PIGCCme 2050, proferida por el Ministerio de Minas y Energía. En este aparte se señala que se requiere identificar y aplicar los mecanismos financieros que sean eficientes para ejecutar el plan».

Agregó que la demanda no es clara en definir cuál es el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama porque confunde las dos resoluciones 40807 de 2018 y 40350 de 2021, proferidas por el ministerio de Minas y Energía en 20 La resolución así como su guía pueden ser consultadas en los siguientes enlaces: https://www.minambiente.gov.co/wp-content/uploads/2022/08/Resolucio%CC%81n-0849-de-2022.pdf; https://www.minambiente.gov.co/wp-content/uploads/2022/10/GUIA-PARA-LA-FORMULACION- PIGCCT-web-_ISBN_VF.pdf.

Señaló que mediante la Resolución 40350 de 2021, se adoptó el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático del Sector Minero y Energético (PIGCCme) 2050 que contiene la visión hacia la carbono-neutralidad y resiliencia climática en el 2050. Resaltó que la temporalidad definida en la mencionada resolución es compatible con los tiempos establecidos en los diferentes instrumentos internacionales sobre cambio climático, en ese sentido, en la sentencia C-048 de 2018 la Corte Constitucional declaró exequible el Acuerdo de Paris y su ley aprobatoria.

Sostuvo que el requisito de procedencia de la acción de cumplimiento en materia de cambio climático debe entenderse dentro del contexto de las normas internacionales aplicables, especialmente desde la lectura que le dio la Corte Constitucional, en ese orden, este medio de control debe concebirse desde la equidad, el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas del país para cumplir con las obligaciones que le competen, en razón a que el Acuerdo de Paris está redactado en términos de gradualidad, progresividad y autodeterminación de los pueblos.

Explicó que no es correcta la manifestación de los demandantes que sostiene que «el mandato de las acciones climáticas de la normativa nacional es impostergable» porque la temporalidad de las acciones están señaladas claramente en la ley y en la resolución del Ministerio de Minas y Energía en las fases indicadas: a 2030, 2040 y 2050, circunstancia que torna la presente acción en improcedente «toda vez que no existe incumplimiento por cuanto el plazo o término para que la administración actúe, no se ha concluido.

Entender lo contrario es contrariar los artículos 9 y 226 de la C.P. según las explicaciones de la Corte Constitucional y del mismo Acuerdo de Paris», para lo cual se adjuntó informe de avance en el cumplimiento de la Resolución 40350 de 2021 – PIGCCme 2050. 6. Sentencia de primera instancia Por medio de fallo del 6 de julio de 2023, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El Tribunal sostuvo que los numerales 7 y 8 del artículo 2 de la Ley 1931 de 2018, consagran principios orientadores para la implementación y Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reglamentación de la ley pero no obligaciones perentorias y determinadas, por lo que frente a estas disposiciones negó las pretensiones de la demanda.

Señaló el fallador de primera instancia que los deberes previstos en los numerales 2 y 3 del artículo 7.º de la Ley 1931 de 2018, han sido incumplidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en tanto, no ha culminado con la formulación del PIGCCS y por ende no ha llevado a cabo su adopción e implementación; frente al numeral 5, indicó que de acuerdo con el «BUR3 TERCER INFORME BIENAL DE ACTUALIZACIÓN DE CAMBIO CLIMÁTICO DE COLOMBIA» la cartera ministerial cumplió con actualizar los inventarios de GEI y dar cuenta del avance en los medios de implementación en su sector.

Asimismo, precisó el Tribunal que el Ministerio de Minas y Energía no ha cumplido con el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018, pues si bien ha recopilado información para actualizar los inventarios de gases efecto invernadero, no ha generado tales insumos de información ni da cuenta del avance en los medios de implementación en su sector.

En cuanto a los artículos 17 y 31, ibidem, indicó que el Ministerio de Ambiente respecto de la primera norma manifestó que la Guía para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCS, se encuentra en proceso, pero no allegó el proyecto de resolución; frente a la segunda disposición no ha establecido los procedimientos de seguimiento y control de cumplimiento de las obligaciones de respaldo de emisiones por parte de los agentes regulados, razones por las que las encontró incumplidas.

En relación con el artículo 18, declaró configurada la excepción de cosa juzgada al considerar que se dan los elementos de identidad de: (i) pretensiones, (ii) fundamentos jurídicos; y, (iii) parte demandada, por lo que concluyó que esta disposición ya fue objeto de estudio21 a través de este medio de control. Precisó que la cartera de Ambiente no ha atendido los artículos 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021, por cuanto, no se han implementado las acciones requeridas para que los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades incluyan consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático con énfasis en la cuantificación de las emisiones de GEI; tampoco ha incorporado en los instrumentos sectoriales de planificación existentes y futuros, acciones orientadas a alcanzar las metas en materia de mitigación; ni ha reglamentado lo concerniente al reporte obligatorio de emisiones de GEI.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dispuso: 21 Acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2022-01551-01, sentencia del 3 de febrero de 2023 por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó el acatamiento del numeral 3º del artículo 18 de la Ley 1931 de 2018, al advertir que se expidió la reglamentación correspondiente por el Ministerio de Ambiente; decisión que fue confirmada con sentencia del 20 de abril de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO. DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de cosa juzgada en relación con el cumplimiento de artículo 18 de la Ley 1931 de 2018.

TERCERO. ACCEDER parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se ORDENA Al Ministerio de Ambiente de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de su competencia, cumplir con las siguientes normas. Numerales 2 y 3 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018. Artículos 17 y 31 de la Ley 1931 de 2018. Artículo 6, numeral 17, de la Ley 2169 de 2021.

Artículos 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021. Al Ministerio de Minas y Energía, en lo de su competencia, cumplir con la siguiente norma. Numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018. Las entidades mencionadas deberán dar cumplimiento a las órdenes anteriores en un término máximo de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

CUARTO. IMPONER a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Minas y Energía la obligación de presentar informes mensuales al Despacho sustanciador del presente asunto sobre el cumplimiento de la sentencia, conforme al inciso final del artículo 25 de la Ley 393 de 1997. 7. Impugnaciones22 7.1. Parte actora Impugnó la sentencia del 6 de julio de 2023, en relación con el numeral primero que negó las pretensiones frente a los numerales 1 y 3 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018 por parte del Ministerio de Minas y Energía y del numeral 5 del artículo 7 ejusdem por parte de la cartera de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo que pidió que se revocara y, en su lugar, se ordenara el cumplimiento de estas disposiciones; adicionalmente, que se revisara «la solicitud radicada en la acción de cumplimiento y, por ende, modificar la Resolución 1287 de 2006, de conformidad con los argumentos expuestos en este documentos, para incluir metas e instrumentos para la gestión del cambio climático». 22 Se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en relación con las impugnaciones presentadas por las partes, profirió las siguientes decisiones: 1. 24 de julio de 2023, concedió a través de dos autos de la misma fecha, las impugnaciones interpuestas por la parte actora y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2. 9 de agosto de 2023, no accedió a la impugnación del Ministerio de Minas y Energía al encontrar que esa cartera ministerial no presentó escrito. 3. 23 de agosto de 2023, dispuso estarse al o resuelto en el auto del 9 de agosto de 2023, ante la insistencia del ministerio de Minas de que se le concediera la impugnación, al evidenciar la ausencia de contenido de la misma, en cuanto ello impide que el juez tramite la segunda instancia de este medio de control conforme con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997.

Destacó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó una parte de la demanda, con el argumento de que no se identificó en debida forma algunas de las normas que fueron exigidas posteriormente en la acción de cumplimiento, decisión que fue objeto de reposición y en subsidio apelación, recursos que se consideraron improcedentes conforme al artículo 16 de la Ley 393 de 1997.

Con fundamento en lo anterior, el objeto de discusión de la presente acción se simplificó y se estudió solo los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2165 de 2021. Precisó que el Tribunal no se pronunció sobre «la solicitud referente a la Resolución 1287 del 30 de junio de 2006 pese a que su modificación fue solicitada de forma expresa tanto en la solicitud de constitución en renuencia dirigida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en la acción de cumplimiento radicada ante el juez competente», pues guardó silencio frente a la actualización de este acto administrativo, que nace del mandato establecido en el artículo 6 numeral 17 de la Ley 2165 de 2021, al imponerle la obligación de implementar las acciones necesarias para actualizar los instrumentos de manejo, control y gestión ambiental de proyectos y obras, para incluir consideraciones y acciones sobre la gestión del cambio climático; por ejemplo en el caso de las termoeléctricas, deber que no se efectuado.

Agregó que la cartera de Ambiente no ha establecido lineamientos ni guías para que los proyectos del sector identifiquen e incluyan los impactos climáticos dentro de sus instrumentos de gestión ambiental, incluso debería promoverse una actualización de los instrumentos de gestión vigentes. Resaltó que el Tribunal no analizó los vacíos de información y análisis dentro del instrumento de gestión al cambio climático presentado por el Ministerio de Minas y Energía, pues si bien se establece una serie de metas de adaptación y mitigación, lo cierto es que hacen falta procesos de documentación vitales para relacionar los impactos generados por el sector carbón, los que fueron determinados dentro de la demanda y expuestos debidamente por las demandadas.

Explicó que el incumplimiento no se da por la ausencia del Plan de Gestión Sectorial de Cambio Climático, la omisión consiste en que dentro de dicho plan no se establecen acciones para cuantificar el aumento de vulnerabilidad climática que generan cada una de las actividades que hacen parte de la Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 cadena del carbón; además, no se estudió cuál es su contribución con reducir las capacidades adaptativas y de gestión del riesgo para que los territorios afronten la crisis climática, incumpliendo el numeral 1 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018.

Afirmó que dentro del PIGCCme se han descuidado las metas de adaptación del entorno social y ecosistémico afectado por las actividades del sector carbón como los procesos de minería, cargue, embarque y quema, razón por la que cada elemento debería tener una meta de adaptación para reducir la vulnerabilidad climática. Señaló que frente al artículo 7 numeral 3 de la Ley 1931 de 2018, se solicitó al Ministerio de Minas y Energía que (i) estableciera una metodología específica de seguimiento y exigibilidad de las metas planteadas dentro de las NCD y el PIGCCme relacionadas con las actividades de la cadena de carbón; y, (ii) requerir y crear un sistema de evaluación para valorar las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático que han sido implementadas por los proyectos que componen toda la cadena productiva del sector carbón, ello en razón a que es la misma cartera de minas la que afirma que no ha formulado el proceso de seguimiento y exigibilidad de las metas planteadas en la NDC y en el PIGCCme.

Manifestó que el instrumento de política pública presentado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tiene una serie de vacíos de información que incumplen el mandato del artículo 7 numeral 5 de la Ley 1931 de 2018, razones por las que considera debe revocarse el numeral primera de la sentencia del 6 de julio de 2023 y acceder a las pretensiones de la demanda. 7.2.

Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible El apoderado judicial solicitó que se revoque la decisión de primera instancia del 6 de julio de 2023, en razón a que la entidad no ha incurrido en inacción, desinterés u omisión en adelantar las gestiones para reglamentar los artículos de la norma relacionados con la presente acción de cumplimiento; en caso de no accederse, en forma subsidiaria pidió que se modifique el plazo de 6 meses a un año y seis meses, considerando la complejidad del proceso que debe surtirse para la expedición de la norma, aunado a la necesidad de seguir de manera estricta los lineamientos de Presidencia de la República en relación con la técnica normativa del Decreto 1081 de 2015.

Adujo que el término concedido por el Tribunal en el fallo objeto de impugnación es muy corto para cumplir con la reglamentación de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021, desconoce el procedimiento del Decreto Reglamentario Único de Presidencia y establece una orden que va en contravía de éste.

Reiteró que ese Ministerio ha gestionado la reglamentación de la materia respectiva, sin embargo, la gran labor en relación con la elaboración de Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 proyectos de decretos y resoluciones, que por la gran complejidad que revisten, no pueden desarrollarse plena y totalmente en el término de 6 meses que ha otorgado el Tribunal en primera instancia. Explicó que el proyecto que permitirá contar con el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático para el Sector Ambiente (PIGCCS Ambiente) se formalizó en el 2022 y se ha desarrollado a partir de la consolidación de avances y directrices brindadas desde la Dirección de Cambio Climático y Gestión del Riesgo de esa cartera, empoderando a los actores del sector ambiental definidos en el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y articulado con los compromisos sectoriales de la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC)23, así como de aquellas disposiciones contenidas en la Ley 2169 de 2021 y la Estrategia de Largo Plazo E2050.

Afirmó que ese plan se encuentra en la fase final de consolidación y está en la etapa de adopción a través de acto administrativo. Señaló que en la actualidad se cuenta con el proyecto de resolución titulado «Por la cual se adopta el Plan Integral de Gestión Integral del Cambio Climático (PIGCCS) para el Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible», que es confidencial y se socializará al público cuando se apruebe por parte de la Oficina Asesora Jurídica su publicación en el portal virtual de ese Ministerio.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 6 de julio de 2023 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Cuestión previa Advierte la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el auto admisorio de la demanda del 8 de junio de 2023, precisó que la solicitud de cumplimiento se restringe a las siguientes normas artículo 2 numerales 7 y 8; artículo 7 numerales 2, 3 y 5; artículos 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; artículo 6 numeral 17, artículos 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021. 23 Por sus siglas en inglés Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En ese orden de ideas, no procedía el estudio de fondo que se hizo en la sentencia del 6 de julio de 2023, en relación con el numeral 1 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018, en razón a que está disposición no fue incluida dentro de las normas admitidas por el Tribunal.

En consecuencia, se revocará del numeral primero del fallo del 6 de julio de 2023, la decisión que negó las pretensiones frente al numeral 1.º del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018. 3. Problema jurídico a revolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 6 de julio de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Minas y Energía, respecto de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 4.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; y (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto. 4.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo24 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las 24 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636- 01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo25. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]26. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los 25 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 26 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.

Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política27.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»28.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado29.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001-23-31- 000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001-23- 31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E).

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este33 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»34. Igualmente, esta Sección35 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir 30 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001-23-31- 000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23- 41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 32 Sentencia antes citada. 33Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible…». 34 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011- 01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001-23- 31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [36] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»37 En el caso concreto, la parte actora, el 19 de abril de 2023, les solicitó a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Minas y Energía, el cumplimiento de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13, 16 de la Ley 2169 de 2021.

Mediante Oficio 32022023E2013075 del 5 de mayo de 2023, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respondió a la parte actora que (i) la reglamentación del reporte obligatorio de emisiones de gases de efecto invernadero (ROE), se encuentra en estructuración, cuenta con un proyecto de resolución y su memoria justificativa que está pendiente de revisión por parte de la Oficina Asesora Jurídica y consecuente trámite;

(ii) las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones de GEI para el sector carbón, al igual que para los demás sectores económicos, son analizadas bajo el proceso de reglamentación del Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de GEI (PNCTE); (iii) el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018 no estipuló que esa cartera deba adelantar acciones de “instar, ordenar y/o coordinar”;

(iv) el ente ministerial de Minas es el competente para elaborar y formular las políticas encaminadas a la gestión del cambio climático en el sector minero-energético del país. 36 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. 37 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016- 00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Revisado el expediente, no se encontró respuesta a la solicitud del actor, por parte del Ministerio de Minas y Energía. En consecuencia, la Sala encuentra acreditado el requisito de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, respecto de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13, 16 de la Ley 2169 de 2021. 4.4.

Procedencia de la acción. En este punto, la Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad, es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. Ahora bien, los artículos 2 numerales 2, 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021, prevén lo siguiente: LEY 1931 DE 2018 Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático. […] Artículo 2°.

Principios. En el marco de la presente ley se adoptan los siguientes principios orientadores para su implementación y reglamentación: […] 7. Integración: Los procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas, planes, programas, proyectos y normas nacionales y territoriales, así como el diseño y planeación de presupuestos nacionales y territoriales deben integrar consideraciones sobre la gestión del cambio climático. 8.

Prevención: Las entidades públicas y privadas, en el ámbito de sus competencias, deberán adoptar las medidas necesarias para prevenir los posibles riesgos y reducir la vulnerabilidad frente a las amenazas del cambio climático. […] Artículo 7°. Instrumentos de los ministerios. Corresponde a los Ministerios que hacen parte del Sisclima en el ámbito de sus competencias y, con sujeción a las decisiones adoptadas por la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC), lo siguiente: […] 2.

Formular e implementar los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS). 3. Realizar el seguimiento de los PIGCCS de acuerdo con los lineamientos que establezca la Comisión Intersectorial de Cambio Climático para lo relacionado con el Sistema Nacional de Información de Cambio Climático. […] 5. Generar y recopilar, de acuerdo a lo definido por el Ideam, los insumos de información necesarios para la actualización de los inventarios de gases de efecto invernadero, o cualquier otro reporte que surja de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Cmnucc), de acuerdo con la CICC, y dar cuenta del avance en los medios de implementación en su sector con el apoyo de sus entidades de investigación y/o planeación. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 […] Artículo 17.

Planes integrales de gestión del cambio climático sectoriales. Los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS), serán los instrumentos a través de los cuales cada Ministerio, según lo definido en el marco del Sisclima, identificará, evaluará y orientará la incorporación de medidas de mitigación de gases efecto invernadero y adaptación al cambio climático en las políticas y regulaciones del respectivo sector.

Además, ofrecerán los lineamientos para la implementación de medidas sectoriales de adaptación y mitigación de GEI a nivel territorial relacionadas con la temática de cada sector, incluyendo, entre otras, directrices sobre el financiamiento de las medidas de mitigación de GEI y adaptación definidas, así como sobre educación, ciencia, tecnología e innovación. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeación, teniendo en cuenta como mínimo los contenidos de la Política nacional de cambio climático, y tomando como referencia los lineamientos establecidos en los programas y demás instrumentos de planificación y gestión del cambio climático, establecerá las guías para lo relativo a la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCS con los demás instrumentos de planificación del territorio y del desarrollo.

Parágrafo. Los planes sectoriales de adaptación al cambio climático y los planes de acción sectorial de mitigación de GEI a los que hace alusión el artículo 170 de la Ley 1753 de 2015 deberán ajustarse para convertirse en PIGCCS, según lo dispuesto en el presente artículo, lo definido en los compromisos ante la Cmnucc y las contribuciones sectoriales.

Artículo 18. Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales. Los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales (PIGCCT) son los instrumentos a través de los cuales las gobernaciones y las autoridades ambientales regionales partiendo del análisis de vulnerabilidad e inventario de GEI regionales, u otros instru- mentos, identifican, evalúan, priorizan, y definen medidas y acciones de adaptación y de mitigación de emisiones de gases efecto invernadero, para ser implementados en el territorio para el cual han sido formulados.

Los planes serán formulados para cada uno de los departamentos bajo la responsabilidad y coordinación de sus gobernaciones, las respectivas autoridades ambientales regionales, según su jurisdicción, y Parques Nacionales Naturales de Colombia, cuando aplique. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, teniendo en cuenta como mínimo los contenidos de la Política nacional de cambio climático, y tomando como referencia los lineamientos establecidos en los programas y demás instrumentos de planificación y gestión del cambio climático, establecerá las guías para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCT con los demás instrumentos de planificación del territorio. […] Artículo 31.

Regulación de la medición de emisiones, reducciones y remociones de GEI. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible regulará las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de gases efecto invernadero (GEI). Igualmente establecerá los procedimientos de seguimiento y control del cumplimiento de las obligaciones de respaldo de emisiones por parte de los agentes regulados.

Las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de GEI deben ser verificables por un organismo independiente de tercera parte, acreditado para este fin. LEY 2169 DE 2021 Por medio de la cual se impulsa el desarrollo bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materia de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras disposiciones […]

ARTÍCULO 6. Metas en materia de adaptación al cambio climático. Las metas nacionales de adaptación al cambio climático a 2030, comprenden las establecidas aquí y en la "Actualización de la Contribución Determinada a Nivel Nacional de Colombia (NDC)" sometida ante la CMNUCC, o cualquiera que lo actualice o sustituya. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 […] Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible Las metas mínimas en materia de adaptación al cambio climático en cabeza del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible deberán ser ejecutadas por las entidades territoriales, las autoridades ambientales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y demás organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el marco de las competencias que les han sido asignadas por la Constitución y la ley: […] 17.

Implementar las acciones requeridas para que, dentro de los doce meses siguientes a la expedición de la presente ley, los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades incluyan consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático con especial énfasis en la cuantificación de las emisiones de GEl y los aportes que las medidas de compensación ambiental pueden hacer a la Contribución Nacional ante la CMNUCC. […]

ARTÍCULO 13. Medidas del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en coordinación con las autoridades ambientales y demás entidades nacionales y territoriales competentes, deberá incorporar en los instrumentos sectoriales de planificación existentes y futuros, acciones orientadas a alcanzar las metas país en materia de mitigación, así como a garantizar las condiciones habilitantes para la implementación y avance en la consolidación de las siguientes medidas mínimas: 1.

Acciones orientadas a la masificación de soluciones basadas en la naturaleza en áreas boscosas y ecosistemas degradados para la conservación ecosistémica, dentro de las cuales se incluyen acciones de restauración ecológica, recuperación, rehabilitación, protección y uso sostenible de los ecosistemas y aquellas que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible considere compatibles, con énfasis en productos no maderables del bosque.

Estas acciones como mínimo apuntarán a la restauración de por lo menos un millón de hectáreas acumuladas a 2030. 2. Acciones destinadas a la promoción y desarrollo de buenas prácticas y uso eficiente de los recursos boscosos mediante la sustitución de fogones tradicionales por la instalación de un millón de estufas eficientes de cocción por leña para el periodo 2021- 2030. 3.

Acciones que promuevan la reducción de emisiones de GEl debido al uso de productos sustitutos de las sustancias que agotan la capa de ozono (HFC) con alto potencial de calentamiento global, en diversos ámbitos del uso de estas sustancias. 4. Acciones destinadas a la promoción y desarrollo de buenas prácticas y uso eficiente del recurso energético en usuarios finales de productos sustitutos de las sustancias que agotan la capa de ozono (HFC) con alto potencial de calentamiento global. 5.

Acciones destinadas a la promoción y desarrollo de buenas prácticas y uso eficiente del recurso energético en usuarios finales, incluyendo, pero sin limitarse al ascenso tecnológico en refrigeración doméstica, aire acondicionado y la masificación y promoción de distritos térmicos en Colombia, como fuentes centralizadas de energía. 6.

Los institutos de investigación adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible coordinarán el cálculo del potencial de mitigación de GEl de los ecosistemas de alta montaña; manglares y pastos marinos; humedales y arbolado urbano para las ciudades de más de 100.000 habitantes, y la contabilidad de las correspondientes emisiones de carbono reducidas o absorbidas a nivel nacional. 7.

Gestionar a 2030, mediante Contratos de Conservación Natural, el manejo sostenible de dos millones quinientas mil hectáreas (2.500.000) para garantizar la estabilización de la frontera agrícola, conservar y restaurar los bosques naturales y evitar usos no compatibles del suelo como cultivos ilícitos, que incrementen la deforestación y la vulnerabilidad de los territorios al cambio climático.

Esta estrategia comprende el otorgamiento del derecho al uso de la tierra y la celebración de acuerdos de conservación con familias rurales que habitan baldíos no adjudicables, tales como las Zonas de Reserva Forestal de Ley 2a de 1959. 8. Acciones tendientes al desarrollo de sistemas de monitoreo y detección temprana de incendios forestales mediante el uso de tecnologías avanzadas y/o sistemas comunitarios para el suministro de información que permita la toma eficaz, eficiente y oportuna de decisiones en torno a la gestión de incendios forestales. 9.

Acciones que promuevan la implementación de estrategias de economía circular y su monitoreo en términos de reducciones de GEL Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 10 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible teniendo en cuenta la jerarquía para la gestión de los residuos y el principio de Responsabilidad Extendida del Productor (REP), definirá y reglamentará aquellos productos de consumo masivo de carácter peligroso u ordinario, que deberán estar sujetos a un Sistema de Recolección y Gestión Selectiva, así como las obligaciones a cumplir por parte de los actores involucrados, los indicadores de cumplimiento y los mecanismos de control y seguimiento ambiental parte de las autoridades ambientales.

Parágrafo 1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptará una guía nacional para la formulación, desarrollo, monitoreo, reporte y evaluación de impacto de la implementación de programas y proyectos de Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN) que incorpore la gestión de cambio climático, la integración con el enfoque en ecosistemas, así como los aportes a la economía, los beneficios a la biodiversidad y a las comunidades humanas.

El enfoque en SbN será parte fundamental del Plan Integral de Gestión de Cambio Climático del Sector Ambiente, para alcanzar el objetivo de carbono neutralidad fijado por el país a 2050. Parágrafo 2. Complementaria a la meta de instalación de estufas eficientes de cocción por leña, y en el marco de la formulación e implementación de instrumentos que impulsen el desarrollo o despliegue de tecnologías limpias y ambientalmente sostenibles de cocción, bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se promoverá, entre otras alternativas, el uso de aglomerados de biomasa y la instalación de estufas a biogás de generación rural.

Para efectos de lo dispuesto en el presente parágrafo se excluyen los aglomerados de biomasa que tengan dentro de su composición carbón mineral o vegetal. […]

ARTÍCULO 16. Reporte obligatorio de emisiones de GEl (ROE). Las personas jurídicas, públicas, privadas o mixtas, teniendo en cuenta los criterios que defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, considerando, entre otros, el nivel de emisiones de GEl y el tamaño de las empresas, deberán reportar de forma obligatoria sus emisiones directas e indirectas de GEl y la información y documentación para la elaboración de inventarios de GEL El ROE será parte del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC).

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinará las metodologías para el cálculo de las emisiones directas e indirectas que deberán ser reportadas, así como los métodos, instrumentos, procesos y periodicidad del reporte de las emisiones de GEl y la información y documentación para la elaboración de inventarios de GEL La información que se incluya en el ROE será de acceso público en los términos de ley 1712 de 2014, y permitirá la generación de informes de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

El ROE será exigible a partir de la expedición de la presente Ley y una vez el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expida la reglamentación del presente artículo. Parágrafo. Créase la Plataforma de Reporte Obligatorio de Emisiones de GEl que será parte del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC). De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de normas cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición o decisión judicial.

Por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra acreditado. 4.5. De las causales de improcedencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En este asunto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13, 16 de la Ley 2169 de 2021, los cuales, a su juicio, se encuentran incumplidos. Así mismo, lo solicitado no involucra la protección de derechos fundamentales y no implica la incursión de gastos no presupuestados por cuanto lo que se reclama son obligaciones de hacer consistente en reglamentar las actividades a desarrollar en materia de gestión del cambio climático. 4.6.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes»39.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato «imperativo e inobjetable» en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 3.6.

El caso concreto Como quedo expuesto, la parte actora pretende el cumplimiento de los artículos 2 numerales 7 y 8; 7 numerales 2, 3 y 5; 17, 18 y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13, 16 de la Ley 2169 de 2021, con la finalidad de ordenar a los ministerios demandados que atiendan los deberes tendientes a regular y realizar actividades en materia de gestión del cambio climático y carbono neutralidad y resiliencia climática.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, encontró que los ministerios demandados, incumplieron algunas de las disposiciones invocadas, por lo que resolvió: 38 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425- 01(ACU).

M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000- 2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 39 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 (i) Negar las pretensiones de la demanda, respecto del numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018 por parte del Ministerio de Minas y Energía; numeral 5 del artículo 7 ejusdem por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y los numerales 7 y 8 del artículo 2 de la misma ley por parte de las entidades demandadas;

(ii) Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada frente al artículo 18 de la Ley 1931 de 2018; y, (iii) Acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda al ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo que acatara los numerales 2 y 3 del artículo 7; artículos 17 y 31 de la Ley 1931 de 2018; así como el numeral 17 del artículo 6 y los artículos 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021; y al Ministerio de Minas y Energía el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018, o anterior en un término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia. El fallo de primera instancia fue objeto de impugnación, por un lado, por la parte actora que insistió en que los numerales 3 y 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018, contienen mandatos claros y expresos que deben ser atendidos por las demandadas; adicionalmente, que se revisara «la solicitud radicada en la acción de cumplimiento y, por ende, modificar la Resolución 1287 de 2006», Por otro lado, el apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pidió que se revocara la decisión de primera instancia, dado que no ha incurrido en omisión en adelantar las gestiones para reglamentar los artículos 7 numerales 2 y 3; 17, y 31 de la Ley 1931 de 2018; 6 numeral 17; 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021.

Asimismo, precisó que, en caso de no acceder a lo pedido, se modificara el plazo de 6 meses dispuesto en la decisión del Tribunal, a un año y seis meses, en atención a que el asunto es complejo, se debe interactuar con otras autoridades y se debe seguir de manera estricta los lineamientos de Presidencia de la República en relación con la técnica normativa del Decreto 1081 de 2015.

Entonces, para la Sala el objeto de impugnación versará sobre toda la sentencia, con fundamento en las previsiones del artículo 328 del Código General del Proceso. Para facilitar el estudio de las normas demandadas como incumplidas, se hará a través del siguiente cuadro: Norma Artículo 2, numerales 7 y 8 de la Ley 1931 de 2018 Mandato No hay mandato, se trata de principios orientadores para la implementación y reglamentación de la ley, encaminados a que se incluyan consideraciones sobre la gestión del cambio climático en los procesos de formulación, ejecución, planes, programas, proyectos, etc, y normas nacionales y territoriales; y que las entidades públicas y privadas adopten los mecanismos necesarios para evitar posibles riesgos frente a las amenazas del cambio climático.

E) Que el Ministerio de Ambiente debe realizar un estudio que identifique los impactos generados en las distintas fases de la cadena del carbón en Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Pretensión la vulnerabilidad climática y la capacidad de resiliencia de los territorios en los que se registran dichas actividades.

H) Que el Ministerio de Ambiente incluya en los instrumentos de planeación, gestión y control del sector carbón consideraciones sobre los impactos climáticos y los impactos potenciales generados por las actividades de extracción, explotación, exportación y quema de carbón, especialmente en los proyectos a gran escala, dentro de los territorios donde se realizan los procesos de extracción. Conclusión La norma no impone una obligación clara, expresa y exigible en los términos pretendidos por la parte actora; pues precisa de manera general que se incluyan consideraciones sobre el cambio climático y se adopten mecanismos para evitar posibles riesgos a las amenazas del cambio climático, es decir se dan las directrices que deben seguirse en la implementación y reglamentación de la Ley 1931 de 2018.

En ese orden, se advierte que las peticiones de la parte actora, buscan la realización de estudios para identificar los impactos generados por la cadena del carbón para que se incluyan en los instrumentos de planeación, gestión y control del sector carbón, aspectos que no contempla la norma. En consecuencia, se confirma la decisión que negó las pretensiones, respecto de los numerales 7 y 8 del artículo 2 de la Ley 1931 de 2018.

Norma Artículo 7, numerales 2, 3 y 5 de la Ley 1931 de 2018 Mandato Corresponde a los ministerios del SISCLIMA con sujeción a las decisiones adoptadas por la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC): 2. Formular e implementar los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales (PIGCCS). 3.

Realizar seguimiento de los PIGCCS según lineamientos que establezca la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC) para lo relacionado en el Sistema Nacional de Información de Cambio Climático (SNICC). 5. Generar y recopilar según lo definido por el IDEAM, los insumos de información necesarios para actualizar los inventarios de gases de efecto invernadero o cualquier otro reporte que surja de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Cmnucc), de acuerdo con la CICC, y dar cuenta del avance en los medios de implementación en su sector con el apoyo de sus entidades de investigación y/o planeación. Ministerio de Ambiente C) Según el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931, debe ordenar estudios de: Cuantificación de emisiones generadas por los proyectos termoeléctricos a carbón que existen en el país y cuantificación de emisiones y estimación de los impactos climáticos generados por la quema de carbón que exporta Colombia, para identificar el número de emisiones indirectas.

F) Según el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931, debe ordenar: (i) análisis sobre vulnerabilidades climáticas generadas por actividades del sector carbón; (ii) establecer sistemas de seguimiento para examinar las vulnerabilidades sobre ecosistemas y personas generadas por el sector carbón e incorporarlas a los Planes de Manejo Ambiental de los proyectos de la cadena del carbón, en los Planes Territoriales y Sectoriales de gestión del cambio climático; relación entre las actividades del sector carbón y los fenómenos de la crisis hídrica y la desertificación, para la zona de la Guajira y el Cesar;

(iii) estudiar la contribución del sector carbón a la deforestación a nivel departamental y municipal; (iv) analizar el instrumento de seguimiento a la deforestación generada por los proyectos de la cadena del carbón; y, (v) realizar análisis del impacto por las cenizas de carbón y su contribución a la crisis climática. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Pretensión G) Expedir los actos administrativos para crear un sistema de monitoreo y verificación de medidas de mitigación y adaptación para el plan sectorial para la gestión del cambio climático del sector minas y energía, conforme al art. 7, num. 2 y art. 17 Ley 1931 de 2018.

I) Expedir los actos administrativos para crear un sistema de monitoreo y verificación de planes territoriales y sectoriales para la gestión del cambio climático, conforme al art. 7, num. 2 y art. 18 de la Ley 1931 de 2018. Ministerio de Minas A) Según el art. 7 num. 5 de la Ley 1931 de 2018, el ministerio de Minas debe: (i) coordinar con los entes territoriales donde se quema el carbón, para realizar un estudio sobre las afectaciones que genera la emisión de GEI por parte de las termoeléctricas;

(ii) realizar estudio para recabar información detallada y desagregada por proyecto del subsector de carbón ubicado en los departamentos de La Guajira y Cesar, frente a sus contribuciones en temas de emisión de GEI y aumento de vulnerabilidad climática. K) Conforme al art. 7 num. 5 Ley 1931 de 2018, debe: (i) coordinar con entes territoriales donde se explota carbón, un estudio para identificar principales factores de riesgo que genera el sector carbón;

(ii) requerir a las entidades del sector administrativo que encabeza el Ministerio de Minas para que realicen estudios específicos con alcance departamental sobre contribuciones a aumentar los niveles de riesgo y vulnerabilidad de a) los proyectos de gran minería de carbón que se desarrollan en los departamentos de La Guajira y el Cesar; y b) los proyectos termoeléctricos a nivel nacional;

(iii) requerir y analizar con las entidades del sector administrativo que dirige el Ministerio de Minas para identificar las formas de afectación hídrica y contaminación de cuerpos de agua por parte de las actividades propias del sector carbón, especialmente en La Guajira y Cesar; y, (iv) requerir a las entidades del sector administrativo para que realicen estudios que tengan en cuenta los efectos negativos del cambio climático y de la variabilidad climática sobre el aumento de vulnerabilidad del entorno del sector carbón. N) Conforme con el art. 7, num. 3 de la Ley 1931 de 2018, establecer una metodología específica de seguimiento y exigibilidad de las metas planteadas dentro de las NCD y el PIGCCme que se relacionan con las actividades de la cadena del carbón. El num.2, impone el deber de formular e implementar y hacer seguimientos a los PIGCCS.

Al respecto el Ministerio de Ambiente indicó que en asocio del Departamento Nacional de Planeación, elabora la Guía para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales. En ese orden se advierte que la norma se encuentra incumplida, en relación con la formulación e implementación de los PIGCCS.

Razón por la que se le ordenará al Ministerio de Ambiente que formule e implemente los PIGCCS. En cuanto a las pretensiones de la parte actora de los literales G) e I) relativas a que se expidan los actos administrativos para la creación de un sistema de monitoreo y verificación de las medidas de mitigación y adaptación para el plan sectorial para la gestión del cambio climático y sector minas y energía; así como incluir en los instrumentos de planeación, gestión y control del sector carbón consideraciones de los impactos climáticos y los impactos potenciales generados por las actividades de extracción, explotación, exportación y quema de carbón, serán negadas toda vez que son presupuestos que no están previstos en la norma en cita, pues como se indicó está solo hace referencia a formular e implementar los PIGCCS, instrumento que según el ministerio de Ambiente se encuentra en trámite.

En relación con el Ministerio de Minas, en la contestación de la demanda afirmó que a través de la Resolución 40807 de 2018 se adoptó el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático del Sector Minero Energético – PIGCCme 2050, instrumento al que le hace seguimiento conforme se acreditó con el informe de avance que allegó, es decir que se encuentra acreditado el acatamiento de esta disposición. En consecuencia, los argumentos expuestos por la parte actora no tienen vocación de prosperidad, por lo que se niegan las pretensiones respecto del numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018.

Respecto a la petición del literal N) dirigida al Ministerio de Minas, se niega en cuanto no encuadra con la norma, pues en ella solo se precisa hacer seguimiento de los PIGCCS, pero no respecto de establecer una metodología específica de seguimiento y exigibilidad de las metas planteadas dentro de las NCD y el PIGCCme, en relación con la cadena del carbón. Frente al num. 5, esta disposición impone el deber de generar y recopilar los insumos de información para actualizar los inventarios de gases de efecto invernadero e informar de sus avances en los medios de implementación en su sector.

El Ministerio de Ambiente, allegó el documento «BUR3 TERCER INFORME BIENAL DE ACTUALIZACIÓN DE CAMBIO CLIMÁTICO DE COLOMBIA», del que se concluye que ha cumplido con el deber de actualizar los inventarios de gases de efecto invernadero y ha dado cuenta del avance en los medios de implementación en su sector. Por su parte el Ministerio de Minas, afirmó que se ha dado cumplimiento a la disposición, en cuanto ha atendido los requerimientos del IDEAM de acuerdo con la CICC, a través de los informes periódicos presentados a través del sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación derivado del Plan Integral de Cambio Climático del Sector Minero Energético – PIGCCme, que constituye el medio de implementación para la gestión del cambio climático en ese sector.

En este orden de ideas, contrario a los planteado por la parte actora en la impugnación, la norma se encuentra cumplida, por lo que se niega la pretensión relativa al mandado del numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018. Respecto de las pretensiones de los literales C)40 y F)41 del Ministerio de Ambiente, y los literales A)42, K)43 para el Ministerio de Minas, no corresponden con las previsiones del numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018, en cuanto no guardan directa relación con el mandato allí contenido, que en este caso se limitan a generar y recopilar insumos de 40 Realizar estudios de cuantificación de emisiones generadas por los proyectos termoeléctricos a carbón; y cuantificación de emisiones y estimación de los impactos climáticos generados por la quema de carbón 41 Realizar estudios sobre las vulnerabilidades climáticas generadas por las actividades del sector carbón; establecer métricas para analizar las vulnerabilidades sobre ecosistemas y personas generadas por el sector carbón e incorporarlas a los Planes de Manejo Ambiental; la contribución del sector carbón a la deforestación; instrumento de seguimiento a la deforestación generada por los proyectos que pertenecen a la cadena del carbón; y, análisis del impacto generado por las cenizas de carbón y su contribución a la crisis climática. 42 Realizar estudios sobre las afectaciones que genera la emisión de GEI por parte de las termoeléctricas y cómo estas aumentan el riesgo de afectación territorial; y realizar un estudio para recabar información detallada y desagregada por proyecto del subsector de carbón ubicado en los departamentos de La Guajira y Cesar, frente a sus contribuciones en temas de emisión de GEI y aumento de vulnerabilidad climática. 43 Incluir dentro del PIGCCme consideraciones sobre los impactos ambientales, climáticos y de aumento de vulnerabilidad social y ecosistémica generados por las actividades del sector carbón. Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 información para actualizar los inventarios de gases de efecto invernadero y no a ordenar una serie de actividades (estudios) que no están señaladas en la norma.

Por tanto, esas peticiones serán negadas. Norma Artículo 17 de la Ley 1931 de 2018 Mandato El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeación, establecerá las guías para lo relativo a la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCS con los demás instrumentos de planificación del territorio y del desarrollo.

Pretensión G) Expedir los actos administrativos para la creación de un sistema de monitoreo y verificación de las medidas de mitigación y adaptación para el plan sectorial para la gestión del cambio climático del sector minas y energía, de conformidad con el artículo 7, numeral 2 y el artículo 17 de la Ley 1931 de 2018. Conclusión En efecto, la norma contiene un mandato claro, expreso y exigible en cabeza del Ministerio de Ambiente, consistente en establecer las guías para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCS, deber que según se indicó en la contestación de la demanda se encuentra en trámite, es decir, no se ha cumplido con ese deber, por lo que se ordenara al ministerio que atienda las previsiones del artículo 17 de la Ley 1931 de 2018.

La parte actora, solicitó en el literal G) que el Ministerio de Ambiente profiera el acto administrativo para la creación de un sistema de monitoreo y verificación de medidas de mitigación y adaptación para el Plan Sectorial Para La Gestión Del Cambio Climático Del Sector Minas, petición que no guarda relación con la norma, pues en ella se impone el deber de establecer guías para la implementación y seguimiento de los PÍGCCS, razón por la que se niega esta petición. Norma Artículo 18 de la Ley 1931 de 2018 Mandato El Ministerio de Ambiente establecerá las guías para la formulación, implementación, seguimiento, evaluación y articulación de los PIGCCT con los demás instrumentos de planificación del territorio.

Pretensión I) Diseñar, expedir e implementar las resoluciones o los actos administrativos pertinentes para la creación de un sistema de monitoreo y verificación tanto de los planes territoriales para la gestión del cambio climático como de los planes sectoriales de conformidad con el artículo 7, numeral 2 y el artículo 18 de la Ley 1931 de 2018.

Conclusión Respecto al artículo 18 de la Ley 1931 de 2018 esta disposición, fue demandada en la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000- 2022-01551-01, proceso que dispuso en sentencia del 3 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negar el acatamiento del numeral 3º del artículo 18 de la Ley 1931 de 2018, al advertir que se expidió la reglamentación correspondiente por el Ministerio de Ambiente; decisión que fue confirmada con sentencia del 20 de abril de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado En consecuencia, se niega las pretensiones de la demanda respecto de esta norma.

Norma Artículo 31 de la Ley 1931 de 2018 Mandato El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe regular las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de gases efecto invernadero (GEI). Igualmente establecer los procedimientos de seguimiento y control del cumplimiento de las obligaciones de respaldo de emisiones por parte de los agentes regulados.

Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Pretensión B) Con base en lo establecido en el artículo 31 de la Ley 1931 de 2018, el Ministerio debe expedir las regulaciones donde se establezcan las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de gases efecto invernadero (GEI) para el sector carbón. Conclusión El Ministerio de Ambiente adujo que las condiciones y requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones de GEI, son analizados bajo el proceso de reglamentación del Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de GEI (PNCTE) previsto en la Ley 1931 de 2018 y el artículo 16 de la Ley 2169 de 2021.

Frente a establecer los procedimientos de seguimiento y control no se pronunció. Los anteriores argumentos evidencian el incumplimiento del artículo 31 de la Ley 1931 de 2018, por lo que se ordenará al Ministerio de Ambiente que en atención a la citada norma, regule las condiciones que establezcan los requerimientos para la verificación, certificación y registro de las emisiones, reducciones de emisiones y remociones de gases efecto invernadero y determine los procedimientos de seguimiento y control allí previstos.

En este orden, la pretensión B) de la parte actora solo es procedente en los términos del artículo 31 de la Ley 1931 de 2018. Norma Artículo 6, numeral 17 de la Ley 2169 de 2021 Mandato El Ministerio de Ambiente debe implementar las acciones requeridas para que, dentro de los doce meses siguientes a la expedición de la presente ley, los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades incluyan consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático con especial énfasis en la cuantificación de las emisiones de GEl y los aportes que las medidas de compensación ambiental pueden hacer a la Contribución Nacional ante la CMNUCC.

Pretensión J) Con base en lo dispuesto en las NDC44 y en el artículo 6 de la Ley 2169 de 2021, el Ministerio debe actualizar la Resolución 2206 de 2016, mediante la cual se establecen los términos de referencia para la estructuración de los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos de minería, entre ellos los del sector carbón, donde se incluyan consideraciones de cambio climático dentro de los estudios de impacto ambiental.

Es necesario que se tengan en cuenta consideraciones diferenciadas para los proyectos termoeléctricos a carbón. Conclusión La disposición prevé que el Ministerio de Ambiente debe implementar las acciones necesarias para que los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades incluyan consideraciones de adaptación y mitigación al cambio climático, con énfasis en la cuantificación de las emisiones de GEI y los aportes que las medidas de compensación ambiental puedan hacer a la Contribución Nacional ante la CMNUCC.

Al respecto el ministerio no hizo pronunciamiento, por lo que se advierte que no ha implementado las acciones de qué trata la norma, esto es que se incluyan dentro de los instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, consideraciones de adaptación y mitigación del cambio climático con énfasis en la cuantificación de las emisiones de GEI y los aportes que las medidas de compensación ambiental puedan hacer a la Contribución Nacional ante la CMNUCC; por lo que se ordenará que 44 Según la tabla de siglas y acrónimos es Contribución Nacionalmente Determinada Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 realice las acciones requeridas para atender las previsiones descritas en el numeral 17 del artículo 6 de la Ley 2169 de 2021.

Así, los argumentos de la parte actora en la impugnación que guardan relación con las pretensiones de la parte actora de los literales J) y K) se niegan, en la medida en que las actualizaciones de las Resoluciones 2206 de 2016 y 1287 de 2006, no están contenidas en el numeral 17 del artículo 6 de la Ley 2169 de 2021. Norma Artículo 13 de la Ley 2169 de 2021 Mandato El Ministerio de Ambiente debe adoptar una guía nacional para la formulación, desarrollo, monitoreo, reporte y evaluación de impacto de la implementación de programas y proyectos de Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN) que incorpore la gestión de cambio climático, la integración con el enfoque en ecosistemas, así como los aportes a la economía, los beneficios a la biodiversidad y a las comunidades humanas.

Pretensión D) Reformular la Política Ambiental del Sector Carbón y el PIGCCme45 con el fin de incluir metas de adaptación donde se fomente la reducción de las vulnerabilidades climáticas generadas por las actividades de la cadena del carbón en los territorios en los cuales se desarrolla, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 2169 de 2021.

Conclusión Se advierte que el Ministerio de Ambiente argumentó que el presunto incumplimiento de la norma recae en el Ministerio de Minas ente competente para elaborar y formular las políticas encaminadas a la gestión del cambio climático en el sector minero-energético del país. No obstante, la disposición claramente determina que corresponde al Ministerio de Ambiente adoptar la guía en los términos allí previstos, razón por la que se evidencia el incumplimiento de este precepto por parte de la cartera de Ambiente.

En consecuencia, se ordenará a este ente ministerial que adopte la guía en los términos de la norma. Respecto a la pretensión D) de la parte actora, se accede solo respecto al mandato esto es adoptar una guía nacional para la formulación, desarrollo, monitoreo, reporte y evaluación de impacto de la implementación de programas y proyectos de Soluciones Basadas en la Naturaleza (SbN), conforme con el artículo 13 de la Ley 2169 de 2021, pero no frente a la reformulación de la Política Ambiental del Sector Carbón, toda vez que no está prevista en la norma.

Norma Artículo 16 de la Ley 2169 de 2021 Mandato El Ministerio de Ambiente determinará las metodologías para el cálculo de las emisiones directas e indirectas que deberán ser reportadas, así como los métodos, instrumentos, procesos y periodicidad del reporte de las emisiones de GEl y la información y documentación para la elaboración de inventarios de GEL.

Pretensión La parte actora en las pretensiones de la demanda no preciso ninguna referida a esta norma, por lo que se tendrá en cuenta el mandato previsto en la norma y si este fue atendido o no por la autoridad que allí se indica. Conclusión El Ministerio de Ambiente afirmó que la reglamentación que prevé la norma está en estructuración y cuenta con un proyecto de resolución y la correspondiente memoria justificativa, es decir se encuentra en trámite; por tanto, no ha dado cumplimiento a la norma.

En ese orden de ideas, se ordenará al Ministerio de Ambiente que determine las metodologías que señala la disposición. 45 Según la tabla de siglas y acrónimos, es PIGCC, Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 En cuanto a las pretensiones que la parte actora consideró debía atender el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contenida en el literal A), y las señaladas para el Ministerio de Minas y Energía, indicadas en los literales B), C), D), E), F), G), H), I), J), L), M), O), P), Q), R), S) y T), no serán objeto de estudio, en cuanto no precisan la norma que fue omitida por las entidades demandadas, ni el deber que se considera incumplido.

Por otra parte, se aclara que el cumplimiento de los artículos 7 numeral 2; 17, 31 de la Ley 1931 de 2018, 6, numeral 17, 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021, que se ordena en esta providencia se limita al mandato que contiene cada una de estas disposiciones conforme con el estudio efectuado. En este orden de ideas, de acuerdo con el análisis anterior, se revoca parcialmente el fallo de primera instancia, para en su lugar: (i) revocar la decisión que negó las pretensiones frente al numeral 1.º del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018;

(ii) confirmar la decisión que negó las pretensiones frente a los numerales 7 y 8 del artículo 2 de la Ley 1931 de 2018; (iii) negar las pretensiones respecto de los numerales 3 y 5 del artículo 7, y artículo 18 de la Ley 1931 de 2018; (iv) negar las pretensiones formuladas por la parte actora contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contenida en los literales A), C), D), E), F), G), H), I), J), y K) y contra el Ministerio de Minas y Energía las descritas en los literales A), B), C), D), E), F), G), H), I), J), K), L), M), N), O), P), Q), R), S) y T);

(iii) ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento de los artículos 7 numeral 2; 17, 31 de la Ley 1931 de 2018, 6, numeral 17, 13 y 16 de la Ley 2169 de 2021, conforme a las previsiones previstas en estas disposiciones. Ahora, en atención a los argumentos expuestos en la impugnación por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de que se amplié el término de seis meses a un año y medio, en razón a que es insuficiente para adelantar el trámite reglamentario ordenado, toda vez que conlleva la realización de acciones con otras autoridades y la socialización de los proyectos, adicionalmente de la complejidad de los temas, la Sala considera que se encuentra fundada y al evidenciarse que en efecto ya se han adelantado gestiones, se estima procedente ampliar el término pero a un año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar parcialmente la sentencia del 6 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para en su lugar: 1.

Revocar la decisión que negó las pretensiones frente al numeral 1.º del artículo 7 de la Ley 1931 de 2018 Demandantes: Liliana Andrea García Ávila y otros Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-23-41-000-2023-00614-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 2.

Confirmar la decisión que negó las pretensiones frente a los numerales 7 y 8 del artículo 2 de la Ley 1931 de 2018. 3. Negar las pretensiones respecto de los numerales 3 y 5 del artículo 7, y artículo 18 de la Ley 1931 de 2018. 4. Negar las pretensiones formuladas por la parte actora, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contenidas en los literales A), C), D), E), F), G), H), I), J), y K) y en cuanto al Ministerio de Minas y Energía las descritas en los literales A), B), C), D), E), F), G), H), I), J), K), L), M), N), O), P), Q), R), S) y T). 5.

Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento de los artículos 7 numeral 2; 17, 31 de la Ley 1931 de 2018, 6, numeral 17, 13 y 16 de la Ley 2169 de 20213, conforme a las previsiones determinadas en estas disposiciones; para el efecto, se concede el término de un (1) año, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia.

SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx