Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
Demandado: Víctor Hugo Enciso Buitrago Tema: Devolución de dineros pagados por concepto de mesada pensional Decisión: Confirmar sentencia que concedió parcialmente las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “C” que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó la nulidad de la Resolución GNR 029663 del 8 de marzo de 2013 a través de la cual Colpensiones le reconoció una pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990. 3.
Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales con ocasión de los actos demandados, así como la indexación de dichas sumas. 2.1.2. Hechos. 1 Folio Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
El apoderado de Colpensiones relató que el señor Víctor Hugo Enciso Buitrago, nació el 14 de septiembre de 1958. 5. A primero de abril de 1994, no contaba con 40 años de edad, y había cotizado 731 semanas al sistema pensional. 6. Mediante Resolución GNR 29663 de 8 de marzo de 2013 Colpensiones le reconoció una pensión de vejez al demandado, efectiva a partir del 14 de septiembre de 2012 en cuantía de $1.244819 y ordenó el pago de un retroactivo pensional por valor de $8.235.059. 7.
Contra la anterior decisión, el demandado interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos en la Resolución GNR 221369 de 26 de junio de 2015 que la confirmó en su totalidad. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 8. Señaló que los actos demandados vulneraron las Leyes 71 de 1988; 100 de 1993; 797 de 2003 el Acto Legislativo 01 de 2005. 9.
Como concepto de violación señaló que el demandado no tenía derecho a que su pensión se reconociera aplicando el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, y la Ley 797 de 2003, pues para ello era necesario que a la entrada en vigor de la primera norma (1. ° de abril de 1994), cumpliera con uno de los siguientes requisitos: (i) tener más de 40años (en el caso de los hombres) o, (ii) 15 años de servicios. 10.
Así mismo, señaló que el acto Legislativo 01 de 2005, que pretendió terminar con el régimen de transición, dispuso que podían ser beneficiarios de dicho régimen quienes a la entrada en vigencia de dicho acto (25 de julio de 2005) acreditaran 750 semanas cotizados, a los cuales se les mantendría hasta el año 2014. 11. Advirtió que a 1. ° de abril de 1994, el demandado tenía 36 años de edad y 731 semanas cotizadas, es decir, que no cumplió con los requisitos establecidos en la norma para ser beneficiario de dicho régimen de transición. 2.2.
Contestación de la demanda.2 12. El señor Víctor Hugo Enciso Buitrago, a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. 13. Señaló que en el presente asunto no había lugar a la devolución de las sumas que habían sido pagadas por concepto de mesadas pensionales, pues las mismas fueron percibidas de buena fe, lo anterior de conformidad con el artículo 164 del CPACA. 2 Folio 118 y siguientes del expediente.
Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Propuso las excepciones de (i) presunción de legalidad de los actos cuya nulidad se pretende y (ii) culpa de la administración. 2.3. La sentencia apelada 3 15.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “C” a través de la sentencia de 25 de octubre de 2023, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 16. El a quo estimó que demandado no es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues a la entrada en vigencia de dicha norma el 1. ° de abril de 1994, no cumplía con los requisitos establecidos para ello, esto es, 40 años de edad o 20 años de servicios, lo anterior, teniendo en cuenta que, para dicha fecha, contaba con 35 años de edad y 13 años, 5 meses y 7 días de cotizaciones a pensión. En ese sentido, el actor no tenía derecho a la pensión en los términos en los que fue reconocida, razón por la cual declaró la nulidad del acto acusado. 17.
A pesar de lo anterior, advirtió que en el curso del proceso, el demandado adquirió los requisitos para obtener su pensión a partir del 14 de septiembre de 2020, cuando cumplió los 62 años de edad y tenía más de 1300 semanas cotizadas, y por ello ordenó a Colpensiones que continuara reconociendo la pensión en los términos establecidos en la Ley 100 de 1993. 18.
Finalmente, el Tribunal negó la pretensión de devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales al demandado por estimar que los mismos fueron percibidos de buena fe. 2.5. Recurso de apelación. 19. La parte demandante4 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, y solicitó a la Sala revocar parcialmente la decisión y en su lugar que se ordene la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales. 20.
Sostuvo que la parte demandada actuó de mala fe, pues Colpensiones le solicitó su autorización para revocar el acto administrativo de reconocimiento de la pensión por no cumplir con los requisitos de ley y a pesar de que tuvo conocimiento de la ilegalidad del mismo no dio su consentimiento para la revocatoria y continuó recibiendo los dineros pagados por concepto de mesadas. 3 Folio 187 del expediente. 4 Folio 209 del expediente.
Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Señaló que al no ordenarse la devolución de dichos dineros se afectarían los principios de progresividad y estabilidad financiera, así como el acceso a las pensiones de los colombianos. 2.6.
Trámite en segunda instancia 22. A través de auto de 13 de febrero de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se corrió al traslado al agente del Ministerio Público para que rinda concepto. 23. Las partes demandante y demandada no presentaron escrito de alegatos. 24. El agente del Ministerio Público, no rindió concepto. 25.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1506 de la Ley 1437 de 2011. a. Marco de análisis de la segunda instancia 27.
Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante. Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 28. En el asunto objeto de estudio, la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso. 3.2.
Problema Jurídico 5 Folio 222 del expediente 6 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Corresponde a la Sala determinar si procede la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales reconocidas con ocasión del acto anulado. 3.4.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.4.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Devolución de sumas percibidas de buena fe. 30. Esta El artículo 164, numeral 1.°, literal c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 31.
Es preciso tener en cuenta que el principio de buena fe fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 32.
En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 33. El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 34.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»7. 35.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los 7 Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primeros ella se presuma.
Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume. En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»8. 36. Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración. 37.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 3.5. Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 38. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • Mediante Resolución GNR 29663 de 8 de marzo de 2013 Colpensiones le reconoció una pensión de vejez al señor Víctor Hugo Enciso Buitrago efectiva a partir del 14 de septiembre de 2012 en cuantía de $1.244.819 y ordenó el pago de un retroactivo pensional por valor de $8.235.059.9 • A través de Resolución GNR 221369 de 26 de junio de 2015 le entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, confirmándola en su totalidad.10 8 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 9 Archivo GEN-ANE-CM 2013 del CD visible a folio 4 del expediente. 10 Archivo GEN-DOA-DA-2015 del CD visible a folio 4 del expediente.
Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En Resolución VPN 23600 de 31 de mayo de 2016, se resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución GNR 29663 de 8 de marzo de 2013, confirmándola en su totalidad. 11 • Mediante oficio de radicado 201517317372_5_2 de 30 de diciembre de 2015, Colpensiones solicitó al demandado su autorización para revocar las Resoluciones GNR 29663 de 8 de marzo de 2013, GNR 221369 de 26 de junio de 2015 y VPN 23600 de 31 de mayo de 2016 por estimar se incurrió en error al reconocer la pensión, pues no existía certeza de la verdadera fecha de nacimiento de éste.12 3.5.2.
Análisis de la Sala 39. En el caso objeto de estudio Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución GNR 029663 de 8 de marzo de 2013 a través de la cual Colpensiones, le reconoció una pensión de vejez al señor Víctor Hugo Enciso Buitrago y a título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales con ocasión del acto acusados. 40.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad de los actos demandados, pero negó la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales con ocasión del acto anulado, por estimar que se recibieron de buena fe. 41. La parte demandante recurrió la decisión de primera instancia y como fundamento de inconformidad señaló que en el presente asunto si había lugar a la devolución de dichos dineros, ya que la parte demandada actuó de mala fe, pues a pesar de que tenía conocimiento de que el acto administrativo de reconocimiento pensional era ilegal, siguió percibiendo los dineros pagados por concepto de mesadas. 42.
Ahora bien, esta Corporación se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el reintegro de prestaciones periódicas y ha reiterado que no habrá lugar a ello cuando hayan sido percibidas de buena fe, de conformidad con lo señalado en el artículo 164 numeral 1° literal C del CPACA. Sobre la presunción de buena fe, la Corporación ha señalado lo siguiente: «La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus).
Así, «la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada»13. 11 Archivo GRF-AAT-RP-20151 del CD visible a folio 4 del expediente. 12 Archivo GRF-COM-EN-2016 del CD visible a folio 4 del expediente. 13 Cfr. C-071/04 (febrero 3), M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-1194/08 (diciembre 3), M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43. Revisado el expediente se advierte que Colpensiones profirió un oficio en el que solicitó al señor Enciso Buitrago su autorización para revocar los actos demandados y se le indicó que la entidad incurrió en error al expedirlos pues no tenía certeza de su fecha de nacimiento, sin embargo, no obra en el expediente constancia de su notificación. 44.
A pesar de lo anterior, si en gracia de discusión se admite que dicho auto fue notificado, y que el demandado no dio su autorización para la revocatoria, a juicio de la Sala, dicha actuación no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. 45. Para esta Corporación, la recurrente no demostró siquiera sumariamente que el demandado se valiera de maniobras fraudulentas o deshonestas para adquirir el derecho, como tampoco que aportara información falsa para ello, por los argumentos expuestos en el recurso no tienen vocación de prosperidad. 46.
Así las cosas, la parte demandante no logró desvirtuar que el demandado se apartó de los postulados de buena fe, razón por lo cual se confirmará la decisión de primera instancia. 3.6. Decisión de segunda instancia 47. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del acto que reconoció la pensión del demandado y negó la devolución los dineros que habían sido pagados por concepto de mesadas pensionales por estimar que los mismos fueron percibidas de buena fe. 3.7.
Condena en costas 48. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la parte apelante, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas. 49.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 25-001-2342-000-2022-00709-01 (0268-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia de 25 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “C” dentro del proceso 25-000-23-42-000-2022-00709-00 promovido por Colpensiones contra el señor Víctor Hugo Enciso Buitrago mediante la cual se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.