1 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Actor: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible I. Antecedentes 1.
La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (en adelante ANDI), actuando a través de su representante legal, interpuso demanda a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 545 de 2026 «Por medio del cual se establecen directrices para el ordenamiento ambiental de la sabana de Bogotá», emitido por el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.
En escrito aparte de la demanda solicitó que se decretara la suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado. 3. El libelo introductorio fue radicado el 17 de julio de 2026 y allegado al Despacho el 19 de ese mes y año. II. De la verificación de los requisitos mínimos de admisión de la demanda 2.1. De la integración del contradictorio 4.
Al respecto se evidencia que la parte actora indicó como parte demandada únicamente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, circunstancia que impone realizar las siguientes consideraciones: 5. El artículo 159 del CPACA reguló la capacidad y representación de las entidades públicas en los procesos judiciales presentados ante esta Jurisdicción. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, estableció quiénes deben ser vinculadas a los procesos en atención a los actos demandados. «Artículo 159.
Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. » 6.
Pues bien, es fundamental precisar la postura adoptada por la Sección Primera de la Corporación en relación con la participación del Presidente de la República en los procesos de nulidad. Al respecto, la Sala, en decisión del 29 de julio de 2021, en el proceso 11001 0324 000 2015 00088 00 Magistrado Ponente Hernando Sánchez Sánchez, expresó lo siguiente: «19.
Esta Sección, mediante la providencia proferida el 15 de febrero de 2018, cambió el criterio jurisprudencial respecto a la necesidad de notificar al Presidente de la República cuando se demanden actos administrativos que hayan sido expedidos y suscritos por este funcionario, señalando los parámetros que deben atenderse para determinar si dicha notificación es procedente, en los siguientes términos1 “[…] El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo.
En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso. En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.
Este parámetro constituye la regla general de vinculación. El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual.
En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, auto de 15 de febrero de 2018, núm. único de radicación 11001 0324 000 201400 573 00. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley.
En el primer caso –única autoridad que expide el acto- se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto.
El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199811. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.
Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado. En ese orden, se deberá vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando el acto demandado haya sido suscrito por dicha autoridad.
Asimismo, se ordenará vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando, en materia contractual, el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación […]”. (…) 24. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no está probada la excepción denominada “[…] indebida representación judicial de la Nación por parte de la Presidencia de la República […]”, comoquiera que el acto administrativo acusado fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; por consiguiente, es necesaria su notificación como representantes de la Nación, atendiendo a que dichas autoridades manifestaron su voluntad en el acto administrativo acusado y, por lo tanto, son responsables de defender su legalidad2» (Subrayas y negrillas del Despacho) 7.
En esa línea, deberá vincularse en calidad de demandada a la entidad que haya expedido los actos acusados. Ello es así, de un lado, porque se trata de la única autoridad que cuenta con los elementos suficientes para defender la validez del acto y, del otro, porque es en quien recae la responsabilidad por cualquier vicio que eventualmente se encuentre en aquel. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, auto de 13 de marzo de 2020, núm. único de radicación 11001 0324 000 2013 00583 00. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Bajo esa lógica, si varios sujetos procesales intervinieron en la expedición del acto o los actos demandados, todos ellos deberán ser vinculados al proceso judicial y estar representados por la persona -de existir un solo representante- o por las personas -si por expresa disposición legal hubiere concurrencia de sujetos procesales-, de mayor jerarquía en la autoridad que expidió el acto3.
En tal virtud, si un acto administrativo fue proferido por el Gobierno Nacional, todos los miembros que hayan participado en su expedición deben ser vinculados en el extremo pasivo de la litis. Lo anterior, recuérdese, obedece a que la autoría o expedición de un acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios que obran en nombre y representación de una entidad pública y que, de acuerdo con la ley, tienen capacidad para expedir actos administrativos. 9.
Pues bien, como en este caso el Decreto 0545 de 2026 fue emitido por el Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es claro que ambas entidades tienen la condición de accionadas. Por ende, se dispondrá la vinculación del Presidente de la República al presente asunto. 2.2. Incumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA 10.
De otro, se observa que no se cumplió con el requisito señalado en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, comoquiera que no le envió copia de la demanda junto con sus anexos a la Presidencia de la República. «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.
Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo debería proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. 3 Esta ha sido la posición sostenida por esta Sección desde el 15 de febrero de 2018, criterio que se puede ver contenido en la providencia emitida en el expediente 11001 03 24 000 2014 00573 00, con ponencia del Consejero Hernando Sánchez Sánchez. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00254 00 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.» Así las cosas, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: VINCULAR como como entidad accionada al Presidente de la República, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INADMITIR la demanda de la referencia por las razones antes expuestas a efectos de que subsane el libelo introductorio en el siguiente sentido: acreditando el envío por medio electrónico de copia de la demanda y de sus anexos al Presidente de la República. TECERO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo.
Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.