47001233300020250008501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Accionante: I.P.S. CLINITRAUMAS S.A.S. Accionado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Tema: Confirma parcialmente sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia del 19 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024). I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la I.P.S. Clinitraumas S.A.S. presentó una demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, el artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, y el artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 expedida por ADRES. 2.

Como consecuencia, solicitó que se le ordene a la accionada entregar el resultado de la auditoría de las reclamaciones que radicó en octubre del 2024 y enero de 2025. 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.

Hechos relevantes 3. La I.P.S. actora explicó que se encuentra ubicada en el municipio de Ciénaga – Magdalena y presta el servicio de salud a víctimas de accedentes de tránsito ocasionados por vehículos sin el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud administrado por la entidad accionada, de conformidad con los artículos 167 de la Ley 100 de 1993 y 2.6.1.4.1.3. del Decreto 780 de 2016. 4.

Precisó que de conformidad con el artículo 2.6.1.4.2.2. ibidem, radicó reclamaciones ante la ADRES en los meses de octubre de 2024 y enero de 2025, con ocasión de los servicios médicos que le prestó a las víctimas de accidentes de tránsito, sin que a la fecha de radicación de la demanda le haya sido notificado el resultado de las auditorias de dichas reclamaciones. 5.

Por lo anterior, señaló que fue incumplido el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, el cual establece las auditorias de las reclamaciones radicadas se realizarán dentro de los 2 meses siguientes al cierre del periodo de radicación. Además, refirió que dicho término también se en encuentra consagrado en el numeral 8.3 del artículo 8 de la Resolución 1236 de 2023, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social estableció el procedimiento para el trámite de las reclamaciones. 6.

Mencionó que el 1 de abril de 2025 presentó requerimiento ante la entidad accionada, en el que puso de presente el incumplimiento de las normas señaladas anteriormente. No obstante, no tuvo respuesta, motivo por el cual, a su juicio, se ratifica aún más el incumplimiento de su deber. 1.3. Actuaciones procesales en primera instancia 7.

Mediante providencia del 23 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda. En consecuencia, ordenó notificar a la ADRES en calidad de accionada y le concedió el término de 3 días para intervenir en el proceso. 1.3.1. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 8.

Explicó el trámite que debe realizarse para las reclamaciones, el cual consta de las siguientes etapas: i) pre-radicación, ii) radicación, iii) auditoría integral, iv) comunicación del resultado de la auditoría y, v) pago. 9. Señaló que la acción de cumplimiento de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunado a que no se probó la presencia de un perjuicio irremediable, pues «la acción de cumplimiento es una acción que se utiliza de manera urgente».

Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. En ese sentido, indicó que el Auto 861 del 2021 proferido por la Corte Constitucional dispuso que las reclamaciones por el pago de los servicios de salud ya prestados a los pacientes en la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito ECAT, recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto los cobros no corresponden, en sentido estricto, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social. 1.4.

Fallo de primera instancia 11. En sentencia del 19 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: Primero: Declarar que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” ha incumplido el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016, y el artículo 16 de la Resolución 012758 de 29 de agosto de 2023, expedida por la Administradora De Los Recursos Del Sistema General De Seguridad Social En Salud “ADRES”, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: En consecuencia, ordénese a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” que en el término perentorio e improrrogable de diez (10) días, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad IPS CLINITRAUMAS S. A. S. con los siguientes números y fecha de consolidado, y que se proceda a notificar sus resultados dentro del mismo término: 12.

Lo anterior, dado que el lapso dos meses con que cuenta la demandada para adelantar la auditoría de las reclamaciones elevadas por la parte actora se encuentra vencido. Además, no se allegó prueba alguna de la notificación de los resultados de dicha actuación, circunstancia que supone el incumplimiento de la ADRES. 13. Aclaró que, pese a que la finalidad última del trámite en mención es obtener un pago, la sociedad solicitó a título de pretensiones que se concluya y notifique la auditoría de las reclamaciones que ha presentado en octubre de 2024 y enero de 2025.

Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. Impugnación 14. La parte demandada insistió en que el proceso de la referencia es improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad de conformidad con la sentencia C-193 de 1998 proferida por la Corte Constitucional, dado que la acción de cumplimento es un mecanismo residual a la jurisdicción ordinaria por no ser una acción directa y principal, circunstancia que no fue analizada por el juez de primera instancia. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 15. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud contra la sentencia del 19 de mayo de 2025, proferida por el el Tribunal Administrativo del Magdalena. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1255, 1506 y 2437 de la Ley 1437 de 20118, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2. Problema jurídico 16. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 19 de mayo de 2025, proferida por Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones y, en consecuencia, le ordenó a la ADRES que, en el término de 10 días, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad accionante. 17.

Para ello, esta Sección estudiará si la acción cumple con los requisitos de procedibilidad y de procedencia previstos en la Ley 393 de 1997. Solo en caso afirmativo, analizará si la ADRES está obligada a cumplir los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 16 de la Resolución 12758 de 2023 expedida por ADRES y 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 7 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 8 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 18. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 19. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 20.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]9. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello [artículos 5.º y 6.º].

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º].

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela [artículo 9.º], ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 2.4.

De la renuencia 21. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de este10 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 22.

Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 23.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11. 24. Sobre este tema, esta Sección12 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13.

(Negrillas fuera de texto). 25. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, mencione, de forma explícita y expresa, que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 26.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»14. 27. Descendiendo al caso concreto, esta colegiatura comienza por señalar que está acreditado que el 1 de abril de 2025 la parte actora le solicitó a la ADRES dar cumplimiento a los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución No. 1236 de 202315 y 16 de la Resolución No.12758 de 2023. 28.

Salta a la vista que, en aquel documento, no se invocó el artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, disposición cuyo cumplimiento también fue pretendido en la demanda. 29. Por otro lado, para acreditar la radicación del requerimiento ante la ADRES, la parte accionante aportó la captura de pantalla del radicado de la petición, así: 30.

Por lo tanto, la Sala tendrá por acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad. No obstante, no se cumplió con la constitución en renuencia frente 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 14Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 15 Sobre dicho artículo no se solicitó el cumplimiento en la demanda, motivo por el cual la Sala se abstendrá de realizar una pronunciación al respecto. Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 al artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Por lo tanto, se modificará la sentencia de primera instancia para rechazar la demanda respecto de dicha disposición. 2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 31. La I.P.S. Clinitraumas S.A.S. solicitó el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023 expedida por ADRES.

Para el accionante, de acuerdo con estas normas, la ADRES tiene del deber de accionada entregar el resultado de la auditoría de las reclamaciones que radicó en octubre del 2024 y enero de 2025, dado que se venció el término de los 2 meses dispuesto por las citadas disposiciones. 32. En el caso concreto, la Sala encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción, por las siguientes razones: 33.

Lo primero que se debe mencionar, es que se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente se satisface el requisito de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas. 34. Adicionalmente, se advierte que las disposiciones objeto de la demanda se encuentran actualmente vigentes, en la medida en que no han sido derogadas, modificadas o sustituidas en el ordenamiento jurídico. 35.

Finalmente, se advierte que la demanda de la referencia no involucra gasto. Como viene de verse, la parte demandante pretende que se resuelvan reclamaciones, lo cual no necesariamente implica el pago. Por ende, no hay una acción a cargo de la demandada que implique la erogación de partidas presupuestales. 2.5.1. Sobre la existencia de otros mecanismos de defensa 36.

Es importante destacar que esta Sección resolvió en anteriores oportunidades casos similares, en los que diferentes IPS acudían en sede de cumplimiento a que se le ordenada a la ADRES que, en obedecimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y de la 17 de la Resolución 1645 de 2016, realizara las auditorías integrales producto de reclamaciones de recobro por la prestación de servicios médicos16. 37.

La mayoría de los casos se suscitaron entre 2018 y 2020 y allí se concluía que las IPS contaban con otros mecanismos judiciales de defensa para que se atendieran sus pretensiones. Al respecto, se explicaba que «en la sentencia T- 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 18 de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00246-01, sentencia de 14 de noviembre de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00589-01, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00665-01, sentencia de 30 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00660-01, sentencia del 14 de marzo de 2020, expediente 08001-23-33- 000-2019-00796-01, entre otras.

Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 760 de 2008 la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela cuando lo pretendido sea obtener la resolución y pago de las reclamaciones de recobro realizadas por las entidades prestadoras de los servicios de salud ante el antiguo Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA)». 38.

Se indicaba que, en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional resolvió, entre otros, el problema jurídico relativo a si se vulneraba el derecho a la salud cuando las EPS brindaban insumos no incluidos en el entonces POS, y, en consecuencia, procedía el recobro ante el FOSYGA. Con ocasión de esta, y otras problemáticas, el alto tribunal constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional por la violación generalizada del derecho a la salud debido a las fallas de regulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 39.

En este marco, la Sección Quinta consideraba que las IPS pretendían específicamente «que se surta el procedimiento de la reclamación (…), el cual debe culminar con el pago de los servicios médicos prestados conforme lo indica el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, sin embargo, tal normativa está siendo objeto de estudio y seguimiento por la Sala Especial de la Corte desde el año 2009 y hasta la fecha».

En ese sentido, declaraba que las instituciones podían hacerse partícipes en la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 o acudir a interponer un incidente de desacato. Ello, en procura de satisfacer sus pretensiones relacionadas con el desarrollo de las auditorías integrales y el consecuente pago. 40. Asimismo, se disponía la remisión de copias de las sentencias y expedientes sobre el tema, a la Sala Especial de Seguimiento que conformó la Corte Constitucional para la sentencia T-760 de 2008. 41.

Con ocasión de ello, dos entidades17, que acudieron previamente en acción de cumplimiento con el fin de obtener los resultados de las mencionadas auditorías en el término de los dos meses que indican las disposiciones invocadas en esta oportunidad, interpusieron incidente de desacato ante la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional.

Su pretensión última se circunscribía a que la ADRES realizara las auditorías atrasadas para realizar el recobro de sumas adeudadas. 42. No obstante, mediante auto 325 del 4 de septiembre de 2020, la Corte Constitucional resolvió «inhibirse de conocer el asunto (…) y devolver a la Sección Quinta del Consejo de Estado, la copia simple de las sentencias y de las copias digitalizadas (cd) de cada expediente, que fueron remitidas a la Corte Constitucional». 43.

Explicó que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices de pago en concreto, menos aún causadas con posterioridad a la expedición de la sentencia, sino ordenarle al Ministerio de Salud y Protección Social el diseño de «un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se 17 Fundación Campbell y Movemed. Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 encontraban atrasadas».

Nótese que las acciones dispuestas por la Corte tenían como fin último el pago de las reclamaciones auditadas y presentadas con anterioridad a la mencionada sentencia, pero que por un déficit financiero y estructural de la ADRES, no habían sido pagadas. 44. Indicó que «la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha decisión».

Asimismo, puso de presente que no realizó ningún tipo de control ni seguimiento a las disposiciones que invocan las IPS en sede de acción de cumplimiento, ni a aspectos relacionados con el recobro o las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del entonces FOSYGA. 45. Lo anterior implica que la parte actora no cuente con otros mecanismos judiciales de defensa ordinarios para solicitarle a la ADRES el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, pese a que en anteriores oportunidades la Sección Quinta consideró viable la remisión de este tipo de casos a la Sala de Seguimiento de la Corte Constitucional. 46.

La anterior postura, consistente en que devenía improcedente la acción de cumplimiento en asuntos como el presente por considerar que existían otros mecanismos judiciales de defensa, fue rectificada en sentencia del 20 de mayo de 202118 y tal tesis se refuerza en esta oportunidad en el sentido de superar el requisito bajo análisis y proseguir con el examen de las normas objeto de la acción constitucional. 2.5 Caso en concreto 47.

Como se indicó en los párrafos precedentes, la parte actora solicita el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023 expedida por ADRES, con el fin de que se realicen las auditorías de las reclamaciones que radicó ante la accionada en octubre de 2024 y enero de 2025. 48. Para mayor claridad, debe precisarse que el artículo 2.6.1.4.3.12 se encuentra dentro del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, denominado «Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT».

Dentro del ámbito de aplicación del capítulo mencionado, se contempló que la normativa allí establecida, relacionada con las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT, estaba destinada, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, a los reclamantes de servicios médicos o de indemnizaciones, como, por ejemplo, por muerte, o demás entidades que pudieran llegar a tener alguna obligación o responsabilidad relacionada con las reclamaciones fijadas en el capítulo. 18 Sección Quinta del Consejo de Estado.

Exp.13001-33-33-000-2019-00477-01. Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49. Es así, como las reclamaciones de que trata el mencionado capítulo pueden devenir de: la prestación del servicio de salud, de la indemnización por muerte o incapacidad permanente o por incapacidades temporales por víctimas de accidentes de tránsito donde estén involucrados vehículos fantasma o sin póliza SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o terroristas. 50.

El artículo 2.6.1.4.2.1. establece los servicios de salud que deben brindarse «a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social», por parte de las IPS. A su vez, establece la obligatoriedad de estas instituciones de estar inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y que solo se puede brindar la atención «en la jurisdicción en la que se encuentre habilitado por el ente territorial competente». 51.

Adicionalmente, el artículo 2.6.1.4.2.2 refiere que el prestador de servicios de salud, a las víctimas anteriormente mencionadas, está legitimado para reclamar el reconocimiento y pago de los servicios prestados al Ministerio de Salud y Protección Social «o a la entidad que se defina para el efecto», siendo actualmente, la ADRES. De lo anterior dan cuenta los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, que establecen lo siguiente: DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS).

Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud”. “ARTÍCULO

73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.

Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. (…). 52. Para resolver lo anterior, es necesario reiterar que la I.P.S. Clinitraumas S.A.S. indicó en su demanda que radicó reclamaciones ante la ADRES en los meses de octubre de 2024 y enero de 2025, con ocasión de los servicios médicos que le prestó a las víctimas de accidentes de tránsito, sin que a la fecha de radicación de la demanda le haya sido notificado el resultado de las auditorias de dichas reclamaciones, motivo por el cual se incumplió el término de los dos meses que dispone el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, invocado en la acción de cumplimiento. 53.

En efecto, la mencionada norma, que hace parte del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, indica que «Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación». 54. Se precisa en este punto que, el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 establece el deber de auditar integralmente las reclamaciones del capítulo 4, entre las que se encuentran las que corresponden a los recobros realizados por las IPS a la ADRES por la prestación de los servicios de salud de las víctimas referidas anteriormente, «dentro de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. 55.

De igual forma, el artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 expedida por ADRES dispuso que dicha entidad, dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, adelantará la verificación y validará el cumplimiento de los requisitos, criterios y condiciones definidos por el MSPS en las Resoluciones 326 y 1236 de 2023, en el marco del Manual Operativo para la auditoria de reclamaciones, adoptado por la ADRES. 56.

De lo evidenciado con antelación es claro que existe un deber a cargo de la ADRES de surtir la etapa de auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, dentro del término de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. Para el caso en particular, el lapso ya venció, teniendo en cuenta que la última reclamación fue presentada el 31 de enero de 2025 y que para el momento de dictar la sentencia de primera no se advierte que fuera auditada. 2.6.

Conclusión 57. Por lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia proferida el 9 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo Demandante: I.P.S. Clinitraumas S.A.S. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2025-00085-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 del Magdalena que accedió a las pretensiones.

En ese sentido, se rechazará la demanda únicamente respecto del artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, y se confirmará en todo lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 9 de mayo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En ese sentido, se RECHAZA la demanda únicamente respecto del artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social; y se CONFIRMA en todo lo demás.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx