Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: ALBERTO YEPES BARREIRO Demandado: KEMER RAMÍREZ CÁRDENAS (AGENTE ESPECIAL DE INTERVENCIÓN DE LA EPS SANITAS SAS) DEVUELVE AL COMPETENTE I.

ANTECEDENTES 1. El doctor Alberto Yepes Barreiro, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 139 del CPACA, solicitó declarar la nulidad1 de la designación efectuada al señor Kemer Ramírez Cárdenas, como agente especial interventor de la EPS Sanitas SAS, a través de la Resolución nro. 2024320030015029-6 del 15 de noviembre de 2024, expedida por el Superintendente Nacional de Salud.

De igual manera, solicitó decretar la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. 2. La demanda se radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y por reparto del 23 de enero de 2025 correspondió al despacho del magistrado Fabio Iván Afanador García, de la Subsección C, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, quien por auto del 30 de enero de 2025 requirió previamente a la EPS Sanitas 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2025 00083 00. 2 Visto en los índices 1 y 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2025 00083 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SAS para que informara la dirección de notificación del señor Kemer Ramírez Cárdenas, y en proveído del 13 de febrero de 2025 corrió traslado de la medida cautelar formulada en la demanda3. 3.

Por auto del 13 de marzo de 20254, el magistrado de conocimiento declaró la falta de competencia de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer el asunto, y ordenó su remisión a la Sección Primera del Consejo de Estado, en consideración a lo siguiente: “[…] El Consejo de Estado, en reciente providencia5, en un asunto de similares circunstancias fácticas, sostuvo que: ‘[L]a designación como agente interventor y el ejercicio de una serie de funciones por parte de este, se encuentran regladas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero – Decreto Ley 663 de 1993, norma que considera ese desempeño, asimilable al de auxiliar de la justicia y lo excluye como trabajador o empleado de la entidad objeto de la medida de intervención o de la Superintendencia de Salud.

De acuerdo a estas precisiones, el despacho puede comprender que no se está discutiendo la elección, llamamiento o el nombramiento de un servidor público, sino la legalidad de un acto que designó y encomendó de unas atribuciones a una persona que no tiene la calidad de funcionario y que no ocupa en estricto sentido un cargo dentro de las entidades concernidas.

Bajo esta lógica, si bien el designado tiene la representación legal de la ESE, existe un acto solemne de posesión, ejerce funciones públicas transitorias, es considerado como de libre nombramiento y remoción; tales situaciones por sí mismas, no hacen que el acto sea pasible de control por la vía del contencioso de nulidad electoral, pues no se trata de un cargo al interior de una de las dos entidades públicas que actúan en la intervención, tampoco puede derivarse su calidad como servidor o funcionario, pues por expresa disposición dicho atributo no le fue reconocido por las normas que le regulan.

Dicho de otra manera, no se está frente a un nombramiento que se haya materializado en ejercicio de la función administrativa de que 3 Visto en los índices 4 y 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2025 00083 00. 4 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 25000 23 41 000 2025 00083 00. 5 “Sección Quinta, Magistrado ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, 6 de marzo de 2025, Referencia: NULIDAD ELECTORAL, Radicado: 18001-23-33-000-2024-00089-01” (referencia propia de la cita).

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co están dotados algunos funcionarios nominadores del Estado, sino ante otra forma de provisión cuya habilitación nace de la toma de posesión e intervención forzosa administrativa en la que se encomienda una serie de funciones transitorias que se presentan en la administración pública, las cuales no son posibles equiparar a un nombramiento, llamamiento o a una elección. (…) En suma, el problema jurídico propuesto en el sub judice se deriva de la situación administrativa de la toma de posesión o intervención forzosa administrativa, cuyo apego a la legalidad debe ser analizada a la luz de la naturaleza de esa forma de provisión la cual resulta ajena al ámbito del medio de control de nulidad electoral y, por tanto, de la Sección Quinta.’ (Se destaca).

En este orden, resulta claro que la pretensión de nulidad de la designación de Kemer Ramírez Cárdenas como agente interventor de la EPS SANITAS no debe ser tramitada por el medio de control de nulidad electoral, sino el de simple nulidad, máxime si con la demanda no se persigue o de la sentencia de nulidad no se genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero (artículo 137 del CPACA).

En consecuencia, el asunto corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado, conforme con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20192- 3 y la regla de competencia fijada en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA (…). Por consiguiente, se declarará la falta de competencia de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se ordenará remitir las diligencias a la mayor brevedad posible, a la Sección Primera del Consejo de Estado tal como lo dispone el artículo 168 del CPACA […]” (resaltado propio de la cita). 4.

Recibido el asunto por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, el mismo fue asignado por reparto a este despacho el 27 de marzo de 2025 e ingresó el 28 de marzo del mismo año6. 6 Visto en los índices 1 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2025 00097 00.

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES En punto a determinar si esta Corporación tiene competencia para conocer del asunto, la Sala Unitaria verifica lo siguiente: (i) La presente demanda se interpuso en ejercicio del medio de control de nulidad electoral en contra de la designación del señor Kemer Ramírez Cárdenas, como agente especial interventor de la EPS Sanitas SAS mediante la Resolución nro. 2024320030015029-6 del 15 de noviembre de 20247, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, en el marco de la medida de toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, e intervención forzosa para administrar, de dicha entidad promotora de salud, ordenada a través de la Resolución nro. 2024160000003002-6 del 12 de abril de 2024.

(ii) Sobre la procedencia del medio de control de nulidad electoral para demandar actos de designación de agentes especiales de intervención, la Sección Quinta de esta Corporación en providencia del 25 de septiembre de 2019, en un caso en el que se acusaron disposiciones de un acto administrativo expedido por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios8, consideró lo siguiente9: “[…] 2.4.3.

Naturaleza de las funciones de los Agentes Especiales y Liquidadores De acuerdo con el numeral 8 del artículo 291 y 1º del 295 del Estatuto Orgánico Financiero, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, tanto los agentes especiales como los liquidadores ejercen funciones públicas, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión o de liquidación o de las demás normas que sean aplicables. 7 “Por la cual se remueve y se designa el agente interventor de la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S. – EPS SANITAS S.A.S. (…)”. 8 “Por medio del cual se dispuso “(…) la designación del agente especial y de la agente especial suplente (…) para liderar la etapa de estabilización que culmina la toma de posesión con fines liquidatorios de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal –EAAAY EICE ESP (…)”. 9 C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Expediente radicación nro. 85001 23 33 000 2019 00055 01. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que las funciones asignadas a los agentes especiales deban cumplirse con estricta sujeción al ordenamiento jurídico y a los estatutos internos de la prestadora tomada en posesión. El ejercicio de la intervención debe estar encaminado a preservar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los usuarios dentro de los límites laborales, financieros, operativos y comerciales y, deben velar por la conservación y defensa de los activos de la prestadora intervenida.

Ahora bien, en relación con la vinculación del agente especial, el numeral 6 del artículo 295 del Estatuto Orgánico Financiero, estableció que ‘El liquidador y el contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y, por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.

(…)’. En ese orden de ideas el Agente Especial, a quien se le aplica el numeral 6° del artículo 295 ya citado, no mantiene alguna vinculación como servidor público de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, una vez termina su intervención. No obstante, de la interpretación armónica de los artículos 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el numeral 6 del artículo 295 atrás citado, puede decirse que mientras el agente especial ejecute las tareas propias de su intervención ejerce funciones públicas, las cuales cesarán una vez se liquide la empresa o finalice la toma de posesión. La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, al resolver un conflicto negativo de competencias entre el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Disciplinaria del Quindío y la Procuraduría Provincial de Armenia, a efectos de determinar la autoridad competente para adelantar proceso disciplinario contra un agente especial o liquidador, sostuvo: ‘(…) Las razones expuestas permiten concluir que el liquidador (…) es un particular que ejerce funciones públicas o administrativas transitorias, en congruencia con lo previsto en los artículos 12310 y 21011 de la Constitución Política.’ (…) (…) [A] partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011 lo que determina la procedencia de uno u otro medio de control es, principalmente, la naturaleza del acto acusado12, de forma que este debe ser el parámetro a tener en cuenta para establecer si el medio de control escogido por la 10 “ARTÍCULO 123.

Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (…)” (referencia propia de la cita). 11 “ARTÍCULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (…)”. 12 “Sin perjuicio de que las pretensiones de la demanda determinen que, en algunos casos el medio de control sea el de nulidad y restablecimiento del derecho” (referencia propia de la cita).

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte actora es el idóneo o; si por el contrario, atañe al juez, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 171 ibidem, adecuarlo, si ello es posible, al trámite correspondiente.

Ahora bien, en lo que respecta al acto electoral, esta Sala ha sostenido que es el que emana del ejercicio de la función electoral13, sea esta directa o indirecta, debe entenderse como un acto autónomo, especial y distinto del acto administrativo, comoquiera que aquel no se origina en la función administrativa, sino en la función electoral.

Según se ha entendido existen cuatro clases de actos electorales a saber14: (…) (iv) Los actos de nombramiento, aunque estos son expresión propia de la función administrativa, como el legislador los enlistó como acto electoral se conocen como tal. La importancia de este asunto radica, entonces, en si las designaciones que se hicieron en la Resolución No. SSPD 20196000000065 del 15 de marzo de 2019 son equiparables al nombramiento susceptible de nulidad electoral.

Para la Sala, en el presente caso, es claro que las normas demandadas, independientemente de la calidad de actos administrativos de carácter particular y concreto que le han dado a este tipo de actos las secciones Primera y Tercera15, constituyen en realidad un verdadero acto de nombramiento de un funcionario del nivel directivo, pues a través de este se dispuso el acceso al cargo de gerente de la EICE ESP estatal, durante el periodo de estabilización de dicha empresa.

En ese entendido, al disponer que el agente especial continúa como gerente en el periodo de estabilización y designarse un agente especial 13 “Sobre la distinción entre función administrativa y función electoral consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de junio de 2015, radicación 11001-03-28-000-2015-00051-00 CP.

Alberto Yepes Barreiro. Ddo. Oneida Pinto- Gobernadora de La Guajira; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de febrero de 2016, radicación 11001-03-28-000-2014-00110-00 CP. Alberto Yepes Barreiro. Ddo. Cámara de Magdalena; y Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de 3 de junio de 2016, radicación 13001-23-33-000-2016-00070-01 C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Demandados: concejales de Cartagena.

Sección Quinta, Auto de Ponente de 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-26-000-2017-00087-00 C.P. Alberto Yepes Barreiro (…)” (referencia propia de la cita). 14 “Consejo de Estado, Sección Quinta. Entre otros, ver auto de 9 de mayo de 2018, Exp. No. 2018-00009, M.P. Alberto Yepes Barreiro (…)” (referencia propia de la cita). 15 “La sección primera y la tercera se han pronunciado indicando que estas resoluciones son actos administrativos de carácter particular y concreto.

Ver: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera. C.P. Oswaldo Giraldo López – sentencia de 19 de julio de 2018. Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00207- 00; Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera. C.P. Nubia Margoth Peña – Auto de 19 de marzo de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2018-00066-00;

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera. C.P. Martha Nubia Velásquez Rico – sentencia de 30 de agosto de 2018. Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00616-01 (45211) (…)” (referencia propia de la cita). Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suplente, se reviste a dichos agentes de función pública.

Y si bien dicha función no es permanente, sino temporal, lo cierto es que esta es ejercida mientras se desarrollan las labores propias del periodo de intervención y estabilización, por lo que la designación sí es equiparable a un acto de nombramiento de un empleado público, pasible de control en los términos del artículo 139 del CPACA.

Lo anterior encuentra sustento en el numeral 8 del artículo 291 y 1º del 295 del Estatuto Orgánico Financiero, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, en tanto dice que los agentes especiales como los liquidadores ejercen funciones públicas, máxime si la resolución que los designa los reviste de la condición de gerentes propiamente.

De ahí que, para la Sala, en la toma de posesión de una empresa, el agente especial designado desplaza al gerente o la junta de socios de la sociedad intervenida y asuma directamente las funciones de administración y control de la misma. En ese entendido, al darle al agente especial la categoría del gerente y designar un suplente, tales designaciones sí son susceptibles de ser controladas mediante la nulidad electoral. […]” (subrayas ajenas) El precitado criterio fue reiterado por la misma Sección Quinta del Consejo de Estado, en otro asunto similar, por auto de ponente del 19 de abril de 202416.

De igual forma, cabe precisar que, para el caso del ejercicio de las medidas de intervención de toma de posesión para administrar o liquidar en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, incluyendo lo relativo a la designación de agentes especiales, también son aplicables las disposiciones correspondientes del Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), y Decretos 2418 de 1999 y 2555 de 2010, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, y los Decretos 1015 y 3023 de 2002.

En ese escenario, el aludido criterio esbozado por la Sección Quinta en las providencias precedentes resulta aplicable al presente asunto, en el que se acusa la designación del señor Kemer Ramírez Cárdenas, como 16 C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Expediente radicación nro. 11001 03 28 000 2024 00226 00. Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agente especial interventor de la EPS Sanitas SAS, siendo procedente el medio de control de nulidad electoral para su juzgamiento.

(iii) Se agrega que, el magistrado ponente del tribunal para fundamentar la remisión por competencia del presente asunto a esta Sección, hizo referencia a la providencia de ponente de la Sección Quinta de la Corporación dictada el 6 de marzo de 202517 en el medio de control de nulidad electoral con radicado nro. 18001 23 33 000 2024 00089 0118; sin embargo, se advierte que: (i) dicha providencia no refirió, ni mencionó las razones para inaplicar o rectificar el criterio adoptado por la misma Sala de la Sección Quinta en el auto del 25 de septiembre de 201919, y, (ii) en providencia del 25 de abril de 202520 este despacho propuso conflicto negativo de competencia con la Sección Quinta en el expediente con radicado nro. 18001 23 33 000 2024 00089 01, con sustento en las mismas razones anotadas en el punto precedente.

(iv) Por consiguiente, al tratarse del medio de control de nulidad electoral el que procede contra la decisión de designación del agente especial de intervención de la EPS Sanitas SAS, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad judicial competente para continuar conociendo del presente asunto en primera instancia, en atención a lo dispuesto por el literal c, numeral 7, del artículo 152 del CPACA21. 17 C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Expediente radicación nro. 18001 23 33 000 2024 00089 01. 18 Por medio de la cual se remitió a esta Sección Primera una demanda similar contra una decisión de designación de un agente especial de intervención de un Hospital. 19 C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Expediente radicación nro. 85001 23 33 000 2019 00055 01. 20 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 18001 23 33 000 2024 00089 01. 21 “ARTÍCULO 152.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) // 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) // c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, así como de los municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más, o que sean capital de departamento, independientemente de la autoridad nominadora (…)”.

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00097 00 Demandante: Alberto Yepes Barreiro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, y atendiendo lo establecido por el artículo 168 del CPACA22, se dispondrá: (i) declarar la falta de competencia de esta Corporación para conocer de la presente demanda, y (ii) la devolución del expediente al despacho de origen de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe su trámite.

Por lo expuesto, el despacho en la Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del asunto, según lo explicado en precedencia.

SEGUNDO: DEVOLVER las presentes diligencias al despacho del Magistrado Fabio Iván Afanador García, de la Subsección C, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe su trámite, acorde con lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Por Secretaría déjense las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 22 “ARTÍCULO 168.

FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible (…)”.