Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 050012333000202100773-01 Actor: Remberto Márquez Bolaños, Edison Márquez Pineda, Tony Berrocal Durango, Gleidys González Ruiz y Héctor Hernán Berrocal Durango Demandados: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo1; Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA; Departamento de Antioquia; y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD2 Vinculado: Sociedad Maderas del Darién S.A.3 Temas: Derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano –literal “a”–, a la existencia del equilibrio ecológico “c”, a la seguridad y salubridad públicas “g”; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente –literal “l”–;
Corregimiento Lomas Aisladas; Caño Tumaradó; construcción de caño artificial; inundación de tierras y de viviendas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Antioquia y el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo contra la sentencia de 9 de febrero de 20234, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Ley 1883 de 24 de enero de 2018, “[…] Por medio del cual se otorga la categoría de Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial a Turbo Antioquia […]”. 2 A través de auto de 17 de agosto de 2021.
Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_24AUTOAPLAZAMIENTOAU(.pdf) NroActua 2”. 3 A través de auto de 19 de enero de 2022. Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_43AUTOVINCULAMADERAS(.pdf) NroActua 2.pdf”. 4 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_72SENTENCIA1INSTANC(.pdf) NroActua 2.pdf”. 2 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Remberto Márquez Bolaños, Edinson Márquez Pineda, Tony Berrocal Durango, Gleidys González Ruiz y Héctor Hernán Berrocal Durango presentaron demanda5, en ejercicio del respectivo medio de control el 28 de abril de 2021, contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo6; la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA; y el Departamento de Antioquia, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos a: i) al goce de un ambiente sano; ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; iii) la seguridad y salubridad públicas; y iv) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, establecidos en los literales “a”, “c”, “g”, y “l” del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998, respectivamente.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones7: “[…] 1. Que se ordene a la Nación - Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible [sic], Departamento de Antioquia, por conducto de su Secretaria a Infraestructura, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y a la Alcaldía Distrital de Turbo, Antioquia, y a los demás que correspondan, a realizar los estudios y adecuaciones necesarias al cuerpo de agua adyacente al Corregimiento Lomas Aisladas, a fin de detener las inundaciones que se presentan en las viviendas y campos de la comunidad asentada en el Corregimiento; 2.
Que se ordene a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD-, a la Gobernación de Antioquia, al Distrito de Turbo, Antioquia, y a los demás que correspondan, diseñar, promocionar y ejecutar un plan integral para la prevención de desastres técnicamente previsibles en la comunidad; 3. Que se establezca un Comité de Verificación y Seguimiento a la sentencia destinado a constatar y verificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos y de aquellos que están por adquirirse, por parte de los diferentes responsables. 4.
Que se condene a las accionadas al pago de costas y agencias en derecho y al pago de los peritazgos (sic) y pruebas técnicas que deban realizarse en este proceso para establecer el daño, su mitigación y reparación […]”. 5 A través de apoderado. Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_003ACCIONPOPULAR(.pdf) NroActua 2.pdf”. 6 Ley 1883 de 24 de enero de 2018, “[…] Por medio del cual se otorga la categoría de Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial a Turbo Antioquia […]”. 7 Ibidem pie de página 3. 3 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.
Los actores indicaron, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones que en el Corregimiento de Lomas Aisladas del Distrito de Turbo “una empresa privada” construyó “hace más de cuarenta (40) años” un canal de aguas con el propósito de trasladar los residuos hídricos generados por la actividad producida por dicha empresa hasta desembocar en el Río León. 4.
Señalaron que el canal: i) a la fecha de la presentación de la demanda se encuentra a 150 metros de proximidad a las viviendas del Corregimiento Lomas Aisladas; ii) tiene una extensión de 21 kilómetros; iii) al momento de su construcción tenía una profundidad de 8 metros; iv) a la fecha de la presentación de la demanda, el canal tenía una profundidad “que oscila entre uno coma cinco (1,5) y dos (2) metros” a causa de la sedimentación y la falta de intervención. 5.
Informaron que, debido a las condiciones meteorológicas y a la frecuencia en las precipitaciones en la región –descritas también en el “Proyecto de Desarrollo Integrado de la Región Oriental de Panamá – Darién”, elaborado por la República de Panamá con el apoyo de la Organización de los Estados Americanos (OEA)– el canal se desborda con frecuencia, ocasionando inundaciones en cultivos, zonas de cría de animales y en las “sesenta y dos (62) viviendas de sus pobladores”. 6.
Asimismo, expresó que las inundaciones presentadas en el Corregimiento ocasionan: i) debilitamiento en la estructura de las viviendas, amenazando “la ruina de las mismas” y daños a los bienes de sus habitantes; ii) daños en las cosechas debido al exceso de agua; iii) formación de terrenos pantanosos que dificultan la cría de animales; y iv) presencia de insectos que ponen en riesgo a la salud de sus pobladores por la proliferación de enfermedades. 7.
Mencionaron que los habitantes del Corregimiento han informado la situación de riesgo en diversas ocasiones a entidades territoriales del orden nacional y territorial y que, si bien se han acercado a la zona a realizar levantamientos de información, no han adoptado ninguna medida concreta a fin de lograr la estabilización del canal y así evitar las inundaciones 8.
Por último, explicó que los habitantes del Corregimiento Lomas Aisladas “[…] se han visto afectados en su sustento económico que les garantice una vida en 4 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones dignas, al no poder cultivar productos tales como plátano o ñame, en la medida en que las inundaciones no permiten la adecuada explotación de la tierra.
De igual forma, animales bovinos no pueden ser criados en la medida en que no es posible garantizar un suelo seco que así lo permita […]”. Contestaciones de la demanda 9. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante escrito allegado el 2 de julio de 20218, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “ausencia de nexo causal” e “inepta demanda por ausencia de responsabilidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 10.
Manifestó que no ostenta las funciones asignadas a las autoridades ambientales en lo relacionado con la protección de los recursos naturales en zonas específicas del país, ni tampoco cuenta con acciones específicas que se deban cumplir en el marco de la prevención del riesgo de desastres. 11. Adujo que no asiste responsabilidad en cabeza de la entidad respecto de los hechos narrados por los demandantes, siendo las actuaciones necesarias para la prevención del riesgo de competencia de la administración municipal, entidad territorial que debe contar con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional de la jurisdicción. Por lo anterior estimó que no es la entidad llamada a responder por las órdenes y condenas que pretende la parte demandante. 12.
Finalmente, expuso que del texto de la demanda no queda claro, ni mucho menos probada, la responsabilidad por acción u omisión del Ministerio. 13. El Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo contestó la demanda mediante escrito presentado el 7 de julio de 20219. 14. Enunció que el Caño Tumaradó funcionó como canal para transportar la madera de la Sociedad Maderas del Darién S.A., uso que fue autorizado por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - 8 A través de apoderado.
Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 2”. 9 A través de apoderada. Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONMPIOTUR(.pdf) NroActua 2”. 5 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INDERENA y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA, entidades encargadas de expedir las licencias ambientales a la fecha de ocurrencia de los hechos. 15.
Esbozó que el Caño Tumaradó fue ampliado para el transporte de madera por parte de la Sociedad Maderas Del Darién, situación que ocasionó la sedimentación de la salida hacía el Río León, en consecuencia “[…] aproximadamente el 70% del agua que baja ingresa al caño Tumaradó no continúa su cauce hacia el Río León […]”. Asimismo, informó que la Sociedad Maderas del Darién cuando terminó su actividad en la zona, no dejó el Caño de Tumaradó en las condiciones iniciales. 16.
Por lo anterior, el Distrito sostuvo que es la Sociedad Maderas del Darién S.A. y las autoridades que autorizaron la explotación ambiental los responsables directos de la afectación en el Corregimiento de Lomas Aisladas. 17. Finalmente, señaló que “[…] Los ingenieros revisaron y se requiere realizar estudio para mejorar las condiciones de los habitantes de LOMAS AISLADAS, con el fin de determinar si debe realizar un Jarillón, adicionalmente, mantenimiento del caño Turmarado (sic) y Rio (sic) León, pero para esa intervención se requiere a las entidades MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, CORPOURABA y la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES […]”. 18.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA contestó la demanda mediante escrito allegado el 1° de julio de 202110, según el cual, afirmó que la entidad no tiene dentro de sus funciones, responsabilidades o competencias “[…] la de atender la situación de que da cuenta el accionante […]”. 19. Finalmente, mencionó que “[…] lo pretendido por la accionante, como, por ejemplo, 1.
Declarar responsable a CORPOURABA como una agente responsable en la atención del riesgo y amenaza al derecho colectivo de la comunidad del Corregimiento de Lomas Aisladas del Municipio de Turbo, 2. Realizar adecuaciones al cuerpo de agua adyacente al Corregimiento, no son obligaciones inherentes a la Corporación, por cuanto, se alejan de su órbita legal de funciones […]”. 10 A través de apoderada.
Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 2”. 6 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. El Departamento de Antioquia mediante escrito allegado el 28 de junio de 202111 se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de violación por parte del Departamento de Antioquia del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, “inexistencia de solidaridad por parte del Departamento de Antioquia, por cuanto los municipios son autónomos”, e “inexistencia de la violación de los derechos e intereses colectivos a una vivienda digna – desarrollo urbano – prevención de desastres”. 21.
Adujo que el Corregimiento de Lomas Aisladas se encuentra ubicado en los territorios de los departamentos de Antioquia y Chocó, en consecuencia, solicita la vinculación del Departamento de Chocó “por ser un territorio compartido”. 22. Indicó, por un lado y en materia de prevención de desastres, que es la Administración Municipal como autoridad local, quien debe implementar los procesos tendientes a la gestión del riesgo y su respectivo manejo de desastres.
Asimismo, que son las Corporaciones Autónomas Regionales las entidades encargadas de vigilar y controlar el medio ambiente y desarrollar las obras ambientales y, por otro lado, que el Departamento no ha violado el derecho e interés colectivo aludido, por cuanto su participación es complementaria y subsidiaria, en tanto, su participación ocurre cuando se desborde la capacidad de respuesta de los municipios y con las debidas gestiones de las entidades de forma coordinada. 23.
Por lo anterior, manifestó que no es el Departamento el ente encargado de responder cuando se está en presencia de organismos que tienen jurisdicción y competencia para la atención y prevención de desastres. 24. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD mediante escrito presentado el 1° de julio de 202112 se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación por pasiva”, “inexistencia de violación por parte del Departamento de Antioquia del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, “inexistencia de solidaridad por parte del Departamento de Antioquia, por cuanto los municipios son autónomos”, e “inexistencia de la violación de los derechos e 11 A través de apoderado.
Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONDEMANDAU(.pdf) NroActua 2”. 12 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, Expediente digital, archivo denominado: “ED_38CONTESTACIONUNGRD(.pdf) NroActua 2.pdf”. 7 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos a una vivienda digna – desarrollo urbano – prevención de desastres”. 25.
Adujo que su participación en la gestión del riesgo de desastres, como entidad del orden nacional, es de carácter subsidiaria y que son las entidades territoriales quienes tienen la obligación legal de asumir al interior de sus territorios el desarrollo de los tres subprocesos que integran la gestión del riesgo de desastres: conocimiento, reducción y manejo del riesgo de desastres. 26.
Expuso que ninguna de las entidades territoriales radicó ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres proyecto alguno relacionado con el conocimiento del riesgo en el sector, por lo tanto, estimó que “[…] el ente municipal, en asocio con el DAGRAN (DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE ANTIOQUIA) y la autoridad ambiental, debió iniciar los procesos de conocimiento del riesgo o así debieron hacerlo, a fin de evaluar la situación presentada con las viviendas ubicadas en la vereda Lomas aisladas del municipio de Turbo Antioquia, como consecuencia de una serie de inundaciones ocasionadas por el desbordamiento del agua, que corre en forma adyacente por un canal de agua construido en forma artesanal hace cuatro décadas atrás […]”. 27.
Sostuvo que la intervención de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, obedece a solicitudes previas y específicas realizadas por las entidades territoriales requiriendo el concurso de la entidad, por tanto, señaló que no es viable jurídica ni técnicamente ordenar la participación de la Unidad sin que exista en forma previa sendas peticiones de las entidades territoriales. 28.
Advirtió que quienes responden por la Gestión del Riesgo son los municipios y departamentos “[…] y para el caso puntual del municipio de Turbo el DAGRAN […]”. 29. Esbozó que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA, como entidad regional dotada de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, con suficiencia técnica y operativa, tiene el deber de apoyar a las entidades territoriales en la elaboración de estudios para el conocimiento del riesgo en sus municipios, ya sea brindando insumos o participando directamente en la elaboración de dichos estudios, 8 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particularmente, en los análisis de fenómenos amenazantes y en algunos casos análisis de vulnerabilidad de elementos expuestos referidos a bienes eco - sistémicos y demás bienes ambientales de su competencia. 30.
Finalmente, enunció que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio que permitan concluir que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por acción u omisión, incumplió los deberes establecidos en la Ley 1523 de 24 de abril de 201213, comoquiera que, la actuación de la Unidad se ha enmarcado dentro de lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley.
Actuaciones en primera instancia 31. El Despacho sustanciador, por un lado, resolvió adicionar mediante providencia de 17 de agosto de 202114 el auto admisorio de 6 de mayo del mismo año, en el sentido de tener también como demandada a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD. Y, por otro, ordenó vincular a la Sociedad Maderas del Darién S.A. en calidad de demandada, a través del auto de 19 de enero de 202215.
La audiencia de pacto de cumplimiento 32. El 3 de diciembre de 2021 se adelantó la audiencia de pacto de cumplimiento16 pero se declaró fallida, toda vez que las partes no propusieron fórmulas de arreglo. Sentencia proferida, en primera instancia 33. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia17 el 9 de febrero de 2023, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE que los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, [a] la existencia del equilibrio ecológico, [a] la seguridad y salubridad pública[s], y [a] la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los 13 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 14 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_24AUTOAPLAZAMIENTOAU(.pdf) NroActua 2” 15 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_43AUTOVINCULAMADERAS(.pdf) NroActua 2.pdf” 16 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, Expediente digital, archivo denominado: “ED_461AUDICENCIAPACTOD(.pdf) NroActua 2. 17 Ibidem pie de página núm. 1. 9 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habitantes del Corregimiento Lomas Aisladas del municipio de Turbo (Ant.) están siendo amenazados y vulnerados en virtud de las omisiones de las entidades demandadas, de acuerdo a las consideraciones antes expuestas.
SEGUNDO: En consecuencia, el MUNICIPIO DE TURBO (ANT.), la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ -CORPOURABA- y el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, deberán, solidaria y mancomunadamente, en el marco del ejercicio diligente, coordinado y responsable de la función administrativa – realizando las alianzas, convenios y/o aportes económicos del caso, entre otros-, efectuar todas las gestiones que sean necesarias para la realización de unos estudios detallados que permitan determinar cuáles son las obras que se deben ejecutar en el cuerpo de agua adyacente al Corregimiento Lomas Aisladas del municipio de Turbo (Ant.), -Caño Tumaradó que desemboca en el río León-, a fin de detener y controlar las inundaciones que se presentan en las viviendas y campos de la comunidad asentada en el Corregimiento.
Las entidades condenadas, por conducto de sus respectivas autoridades y representantes legales, deberán contar con los estudios aludidos en un plazo máximo de tres (3) meses. Cumplido dicho término y con los resultados de los estudios mencionados, las entidades involucradas en este asunto, esto es, el MUNICIPIO DE TURBO (ANT.), la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ - CORPOURABA- y el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA deberán ejecutar las obras necesarias para que cesen las inundaciones en el Corregimiento Lomas Aisladas del municipio de Turbo (Ant.), para ello, las entidades accionadas contarán con un plazo máximo de seis (6) meses.
Así mismo, dentro de ese mismo término, deberán diseñar, promocionar y ejecutar un plan integral para la prevención de desastres técnicamente previsibles en el Corregimiento Lomas Aisladas del municipio de Turbo (Ant.). CUARTO [sic]: Conformar un Comité para la Verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de su Magistrado ponente, quien lo presidirá, por los actores populares, por el Municipio de Turbo (Ant.), la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - Corpouraba- y el Departamento de Antioquia, por el Agente del Ministerio Público y por el Defensor del Pueblo –Regional Antioquia, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
QUINTO [sic]: Sin condena en costas por lo expuesto en la parte motiva. SEXTO [sic]: Una vez ejecutoriada la presente providencia, REMÍTASE copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el registro público centralizado de las acciones populares, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. SÉPTIMO [sic]: En firme este proveído, en caso de no impugnarse, archívese la actuación […]”.
Consideraciones del Tribunal 34. El Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la seguridad y salubridad públicas, y a la seguridad y prevención de desastres 10 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsibles técnicamente de los habitantes del Corregimiento Lomas Aisladas, con sustento en la omisión de las entidades demandadas. 35.
En consecuencia, consideró que el “Municipio de Turbo”, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA y el Departamento de Antioquia son responsables de la amenaza y vulneración, razón por la cual, deben adoptar las medidas correctivas que sean indispensables para solucionar la situación que aqueja a los habitantes del Corregimiento Lomas Aisladas, esto es, la realización de estudios detallados que permitan establecer las obras que se deben ejecutar en el cuerpo de agua adyacente –Caño Tumaradó que desemboca en el Río León– a fin de detener y controlar las inundaciones que se presentan en las viviendas y campos de la comunidad, así como, ejecutar las obras correspondientes una vez finalizados los estudios correspondientes. 36.
Indicó que, de conformidad con el oficio núm. 2021020029148 de 28 de junio de 2021 suscrito por el Gerente de Catastro del Departamento de Antioquia, el corregimiento Lomas Aisladas pertenece administrativamente al “Municipio de Turbo, Antioquia” ubicado en el noreste del departamento, en límites con el Departamento del Chocó y la región del Darién. 37.
Refirió que en el expediente quedó probado que la cercanía del corregimiento con la selva tropical por el Tapón del Darién conlleva la existencia de altas precipitaciones en todo el año, especialmente, durante los últimos cuatro (4) meses, conforme se establece en los informes del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM. 38.
Señaló que en el Corregimiento Lomas Aisladas cruza un canal artificial de aproximadamente veintiún (21) kilómetros construido por la Sociedad Maderas del Darién S.A. (hoy en liquidación judicial), hace más de cuarenta (40) años, que tenía como propósito trasladar los residuos hídricos generados por la actividad de la empresa hasta desembocar en el Río León. Adujo que, este hecho no fue controvertido por ninguna de las entidades y que, por el contrario, el “Municipio de Turbo” lo aceptó como cierto. 39.
Destacó que, de acuerdo a lo informado por el “Municipio” el Caño de Tumaradó fue ampliado por la empresa Maderas del Darién S.A., situación que 11 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provocó sedimentación, en tanto el 70% del agua que ingresa al Caño no continúa su cauce hacia el Río León. 40.
Adujo que, de conformidad con lo probado en el proceso, la modificación del cauce natural del Río León, la construcción del caño artificial, así como, su falta de mantenimiento, produjo la sedimentación; lo que conlleva a que –a la fecha– no tenga la profundidad suficiente. Indicó que, lo anterior aunado a las constantes y altas precipitaciones de la zona, provocan el desbordamiento frecuente de este canal artificial, que recorre de forma adyacente a las viviendas del corregimiento, ocasionando inundaciones tanto de los cultivos y zonas de cría de animales, como de las sesenta y dos (62) viviendas de los pobladores del Corregimiento Lomas Aisladas del “Municipio de Turbo”. 41.
Además, el Tribunal concluyó que, de conformidad con las respuestas allegadas por las entidades requeridas, ninguna autoridad –ni el Ministerio de Ambiente, ni la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA concedieron licencia ambiental a la empresa Maderas del Darién S.A. para el desarrollo de la actividad en el Corregimiento Lomas Aisladas. 42.
A su vez, destacó que ninguna de las accionadas controvirtió la necesidad de realizar los estudios y las adecuaciones necesarias a fin de detener las inundaciones, con miras a la protección de los derechos e intereses colectivos, en tanto, se limitaron a señalar que tales acciones no se encuentran en el marco de sus competencias. Incluso, destacó que el “Municipio de Turbo” informó que realizó una visita para observar la zona y encontró que lo manifestado por los actores era cierto. 43.
El Tribunal reiteró que los municipios, son los primeros responsables, tanto de la identificación de las necesidades de la población, como de la implementación de las medidas que la comunidad requiera para su satisfacción. Indicó que aun cuando el “Municipio de Turbo” aceptó como ciertos los hechos objeto de esta acción popular, así como, la vulneración de los derechos colectivos, no acreditó haber efectuado acción alguna para por lo menos mitigar los efectos nocivos que provoca el desbordamiento continuo del Caño de Tumaradó, y aunque se comprometió con la comunidad a vincular a las entidades responsables, no allegó prueba alguna al respecto. 12 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Asimismo, encontró probada la omisión de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA y del Departamento de Antioquia. No obstante, consideró que el Ministerio de Ambiente y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD no tenían responsabilidad en este asunto, comoquiera que, el Ministerio es el encargado de fijar las políticas generales y especiales en materia ambiental, pero no de ejecutarlas directamente; y, por cuanto a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no se le presentó ningún proyecto relacionado con la situación que aqueja al Corregimiento Lomas Aisladas de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1523.
Recursos de apelación Departamento de Antioquia 45. El Departamento de Antioquia recurrió18 la sentencia proferida en primera instancia. Solicitó revocar la providencia referida, para, en su lugar, ser exonerado de cualquier responsabilidad, por cuanto, a su juicio, no ha existido ninguna petición de parte del Distrito ni de los accionantes sobre la situación que se plantea en la acción popular. 46.
En consecuencia, adujo que no existe omisión de su parte en materia de atención de desastres, comoquiera que, no puede asumir las “obligaciones primarias” del Distrito cuando éste no ha solicitado su colaboración. Sobre el particular, indicó que el Departamento no tiene competencia directa sino subsidiaria respecto de la atención de desastres.
De igual modo, señaló que los actores tampoco presentaron escrito en dicho sentido. 47. Expresó que el despacho no puede actuar como agente oficioso al pronunciarse sobre la omisión del Departamento cuando no fue solicitado en la demanda. 48. Como un aspecto adicional de su inconformidad, planteó que no tiene conocimiento de la dimensión en kilómetros o metros del Caño Tumaradó, así como, del punto exacto donde se presenta la problemática objeto de este asunto.
Esto, en consideración a que, en el expediente existe prueba sumaria de que parte del territorio del corregimiento Lomas Aisladas se encuentra ubicado en el 18 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_DEPARTAMENTORECURS(.pdf) NroActua 2.pdf”. 13 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento del Chocó. Al respecto, insistió que este departamento debió ser vinculado, tal como lo señaló en la contestación de la demanda. 49.
Con fundamento en lo anterior, adujo que, no está probado que el río, quebrada o sequía adyacente al corregimiento Lomas Aisladas sea parte del territorio antioqueño, esto, por cuanto, no existe “visita al predio” que permita verificar la dimensión del daño y la identificación del sitio, lo cual hace “imposible” el cumplimiento de la providencia. 50.
De manera subsidiaria, pidió que de “mantenerse la sentencia” se vinculen a las órdenes los demás codemandados, esto es, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el marco de sus competencias en la gestión de atención del riesgo de desastres. Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia 51.
El Distrito interpuso recurso de apelación19 contra la sentencia proferida en primera instancia. Pidió que las autoridades del orden nacional sean las responsables de realizar los estudios y obras correspondientes en el corregimiento Lomas Aisladas, con sustento en dos argumentos: el primero, por cuanto son las entidades que permitieron la explotación maderera, la modificación de los ríos y la creación de caños sin tener en cuenta la afectación de las comunidades aledañas.
Y, el segundo, debido a su alto costo, en tanto el Distrito se encuentra en saneamiento fiscal y financiero. 52. Al respecto, puso de presente que, en el trámite del proceso fue probado que las inundaciones que se presentan en las viviendas y en los campos de la comunidad del corregimiento Lomas Aisladas se derivan de las distintas situaciones relacionadas con un caño artificial que se ha sedimentado por la falta de mantenimiento.
Informó que este caño fue construido y utilizado por la Empresa Madera del Darién S.A. previa obtención de licencia ambiental. 19 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 2.pdf”. 14 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Señaló que la Ley 23 de 12 de diciembre de 197320 establece que el Estado y los particulares son responsables por el daño al medio ambiente. Asimismo, indicó que el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197421 prevé el derecho de toda persona de gozar de un ambiente sano, así como, los objetivos de prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables; regular la conducta humana y la actividad pública respecto del ambiente; y, el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales; los cuales se sustentan en el principio que el ambiente es un patrimonio común necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos. 54.
Adujo que el Decreto 1791 de 4 de octubre de 199622 estableció que el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA tenía la función de administración, conservación y manejo de los recursos naturales renovables, así como, la de otorgar los permisos de aprovechamiento forestal en bosques de dominio público.
A su vez, indicó que las funciones que tenía el INDERENA fueron reemplazadas con la expedición de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199323 que creó el Ministerio del Medio Ambiente. Por lo anterior, refirió que el Distrito no es el responsable de la explotación que realizó Maderas del Darien S.A., en tanto no fue la entidad responsable de expedir la licencia a dicha empresa. 55.
Expresó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres tiene la función de “promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia”, razón por la cual, debe realizar el estudio para determinar las obras que se deben realizar en el lugar de la problemática. 56. Por último, argumentó que el Distrito ha realizado acciones tendientes a mejorar la salubridad de los habitantes del corregimiento, tales como: visitas y mantenimiento de los caños del centro poblado.
No obstante, advirtió la imposibilidad de realizar los estudios y ejecutar las obras necesarias para que cesen las inundaciones debido a su alto costo, especialmente, en razón a que la entidad se encuentra en saneamiento fiscal y financiero. Sobre el particular, destacó que: i) 20 “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”. 21 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 22 “Por medio del cual se establece el régimen de aprovechamiento forestal”. 23 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 15 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los empleados se les adeude cuatro (4) meses de salario y tres (3) meses de seguridad social; ii) se están pagando sentencias ejecutoriadas en el periodo 2015- 2016; y iii) el cumplimiento de esta sentencia ingresaría a la reestructuración de pasivos establecido en la Ley 550 de 30 de diciembre de 199924.
Actuaciones en segunda instancia 57. Mediante auto de 23 de febrero de 202325, el Magistrado Sustanciador concedió en el efecto suspensivo, ante el Consejo de Estado, los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Antioquia y el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo, contra la sentencia proferida en primera instancia el 9 de febrero de 2023. 58.
El 1.° de marzo siguiente se repartió26 este asunto al Despacho Ponente, quien, mediante auto de 9 de marzo de ese mismo año, ajustó el efecto en el que el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 9 de febrero de 2023, de suspensivo a devolutivo y ordenó a la Secretaría General de la Corporación comunicar la providencia al a quo. 59.
Por medio de auto de 18 de mayo de 202327, el Despacho admitió los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Antioquia y el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo contra la sentencia proferida en primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 60. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del 24 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”. 25 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_76AUTOCONCEDERECURSO(.pdf) NroActua 2.pdf”. 26 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, Reparto y Radicación. 27 Cfr. Índice 10 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 10.pdf”. 16 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y salubridad públicas; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; viii) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, ix) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 61. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201928, sobre la distribución de los asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15029 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación que se presenta contra la sentencia proferida en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 62.
La Sala procederá a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el Departamento de Antioquia y por el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo en los recursos de apelación, contra la sentencia de 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con los artículos 32030, 32231 y 32832 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201233, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472. 28 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 29 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 30 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 31 “[…] Artículo 322. […]
PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.
La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 32 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 33 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
Problemas jurídicos 63. La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Antioquia y el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, respectivamente, si: 64. Le asiste razón o no al Departamento de Antioquia respecto de su inconformidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia proferida en primera instancia, por cuanto, en el expediente existe prueba sumaria de que el Corregimiento Lomas Aisladas no se encuentra ubicado en el territorio Antioqueño. Asimismo, en consideración a que, el Distrito no le puso en conocimiento la situación objeto de esta acción popular y sus competencias son subsidiarias respecto de dicho ente territorial. 65.
De igual modo, le corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, le asiste razón o no acerca de la imposibilidad de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia proferida en primera instancia, con fundamento en que: i) las autoridades del orden nacional son las llamadas a realizar los estudios y las obras para solucionar la problemática de inundaciones, en tanto, fueron las entidades que concedieron la licencia ambiental a la empresa que construyó el caño que se desborda; y ii) debido a su alto costo, aunado a la difícil situación del Distrito, comoquiera que se encuentra en estado de saneamiento fiscal y financiero. 66.
En este orden de ideas, la Sala determinará si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 9 de febrero de 2023, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 67. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 18 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.
Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 69.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 70. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 71.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”34. 72.
La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 19 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 73.
Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. 74. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; v) el marco normativo del Sistema Nacional Ambiental – SINA; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y salubridad públicas; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; ix) el marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres y, x) el análisis del caso concreto.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental 75. En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que forman parte del derecho ambiental y tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. 20 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.
Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 de 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a la conservación de los recursos naturales […]”. 77.
Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene fundamento en los principios de los Derechos Humanos universales y tiene por objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental). 78.
Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] [l]as relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99.
Tratados internacionales 79. En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como la Convención de Viena para la protección de la capa 21 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ozono35; la Convención sobre diversidad biológica36; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático37 y el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación38; tratados internacionales que han sido complementados por una serie de protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de Montreal39 de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono; el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el 29 de enero de 200040; el Protocolo de Kioto41 de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 201542, instrumentos que tienen vocación de universalidad.
Marco constitucional, legal y desarrollo jurisprudencial en materia de derecho ambiental 80. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro 35 Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990. 36 Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994. 37 Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995. 38 Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 377 de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997. 39 Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992.
Declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999. 40 Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de 21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003. 41 Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia. 42 Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018. 22 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 81.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 82.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197343 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197444, cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 83.
La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 43 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 44 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 23 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.
Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional45 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.
Marco normativo del Sistema Nacional Ambiental – SINA 85. La Ley 99 creó el Sistema Nacional Ambiental – SINA, como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales46. 86. En efecto, de acuerdo con el artículo 4.º ibidem, el Sistema Nacional Ambiental está integrado por los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Política, en la Ley 99 y en la normativa ambiental que la desarrolle; por la normativa relacionada con el medio ambiente; por las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental; por las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y por las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. 87.
Los componentes institucionales del Sistema Nacional Ambiental – SINA, en orden jerárquico, son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las corporaciones autónomas regionales, los departamentos, los distritos y los municipios. En efecto, en la Ley 99, se establecieron funciones y competencias a cargo de cada una de estas entidades, en relación con la protección del medio ambiente. 45 H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.
Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 46 Artículo 4.º de la Ley 99. 24 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88.
Respecto a las Corporaciones Autónomas Regionales tienen como objeto la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible47.
De conformidad con los numerales 4.º, 7.º y 24 del artículo 31 de la Ley 99, en el Sistema Nacional Ambiental – SINA, estas entidades ejercen, las siguientes funciones: 89. Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental – SINA en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales. 90.
Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental – SINA, estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. 91. Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental – SINA y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 92.
En cuanto al alcance de las responsabilidades de las corporaciones autónomas regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar 47 Artículo 30 Ley 99 25 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas La seguridad pública 93. Vistos el Preámbulo y los artículos 2.° y 88 de la Constitución Política, sobre el derecho a la seguridad pública; se tiene, por un lado, que el Preámbulo de la Constitución Política establece que la Asamblea Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, asegura la vida, la convivencia y la paz.
Y, por el otro, el artículo 2.° ibidem dispone como fines esenciales del Estado “[…] defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo […]”. 94. Sobre el derecho a la seguridad, la Corte Constitucional48 ha considerado que tiene tres connotaciones jurídicas relevantes: (i) es un valor constitucional, (ii) es un derecho colectivo, y (iii) es un derecho fundamental. 95.
En relación con su connotación de derecho colectivo, la Corte Constitucional ha definido que se trata de “[…] un derecho que le asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.) […]”. 96.
La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que el derecho a la seguridad es “[…] uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipos y de flagelos 48 Corte Constitucional, sentencia T-123/2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado49 […]”.
La salubridad pública 97. Visto el artículo 49 de la Constitución Política referente a la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; y, los artículos 46 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200150, 32 de la Ley 1222 de 9 de enero de 200751 y 6.°, numeral 4.º de la Ley 1801 de 29 de julio de 201652, relativos a la salud pública. 98.
El artículo 49 de la Constitución Política ordena que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, que se rigen de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En tal sentido, garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. 99.
El artículo 46 de la Ley 715 dispone que la gestión en salud pública es una “[…] función esencial del Estado y para tal fin la Nación y las entidades territoriales concurrirán en su ejecución […]. Las entidades territoriales tendrán a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención dirigidas a la población de su jurisdicción […]”. 100.
El artículo 32 de la Ley 1222 señala que la salud pública está “constituida” por “[…] el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad […]”. 101.
De conformidad con el numeral 4.º del artículo 6.º de la Ley 1801 de 29 de julio de 201653, la salud pública es una categoría jurídica de convivencia que implica 49 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2007, radicado número: 54001-23-31- 000-2004-00385-01(AP). Reiterada en sentencias de 1.° de marzo de 2007, radicado número: 73001-23-31- 000-2003-01236-01(AP), y de 28 de febrero de 2008, radicado número: 19001-23-31-000-2005-00988-01(AP). 50 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 51 “[…] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]”. 52 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 53 Individual, colectivo y comunitario, cuyo desarrollo se basa en las condiciones. 27 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la responsabilidad que le asiste al Estado, así como a la ciudadanía como un derecho de diferentes connotaciones54. 102.
La Corte Constitucional, en sentencia C-225 de 2017, analizó la constitucionalidad de la Ley 1801, que incluye el concepto de salud pública, la cual exige un conjunto de condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.
En esta decisión, la Corte mencionó que el concepto de salubridad y/o salud pública son entendidas como expresiones sinónimas. 103. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 6 de julio de 2018, indicó que “[…] i) no existe distinción entre los conceptos de ´salud pública´ y ´salubridad pública´ de hecho se han entendido como sinónimos; ii) este derecho colectivo se encuentra íntimamente relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad; iii) esto mediante la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración […]”55. 104.
Adicionalmente, la Sección Primera se ha pronunciado sobre la trascendencia social y el alcance de los conceptos de seguridad y salubridad pública, al respecto ha indicado lo siguiente: “[…] [C]onstituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria56 […]”. 105.
Asimismo, la esta Sala ha considerado que la salubridad pública alude a las condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, de la salud e integridad del ser humano y de su entorno. Al respecto, se ha referido en los siguientes términos: 54Corte Constitucional, Sentencia C-225/17. Referencia: Expediente D-11648. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actores: Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo, 20 de abril de 2017. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 6 de julio de 2018; núm. único de radicación: 680012333000201500848-01(AP). 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01.
Cita reiterada en sentencia de 5 de octubre de 2023, radicación número: 130012333000201701043-01. 28 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.
Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua. […] Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad […]57”. 106.
De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que la salud y la salubridad pública son conceptos que se han entendido como sinónimos por la jurisprudencia. El derecho colectivo a la salubridad pública constituye una garantía relacionada con el control y manejo de las situaciones sanitarias “[…] para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad […]58”.
Esto, debido a que, su finalidad es evitar circunstancias que afecten el estado de sanidad de la comunidad. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 107. Visto el artículo 2.º de la Constitución Política59 sobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 57 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, radicación número: 68001-23-31- 000-2012-00485-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 58 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número AP 1834.
Reiterado por la Sección Primera, en sentencia de 6 de julio de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2015-00848-01(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 59 “[…] Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 29 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108.
Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 109. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente. 110.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Sala60 como aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente: “[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 111.
En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos. 60 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de mayo de 2017, radicación número: 13001-23-31- 000-2011-00315-01(AP).C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 30 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 112.
Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201161, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 113.
La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 152362– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 114. El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 115.
El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la 61 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 62 “Artículo 1.º DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2.º.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 31 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 116.
El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 117.
El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 118.
El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 119. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 120.
En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de 32 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.
Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]”. Marco normativo sobre la competencia de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 121. Vistos los artículos 1.°, 209, 286, 287 y 288 de la Constitución Política sobre las entidades territoriales. 122.
Según lo dispuesto en estas normas, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]” que tienen la potestad de gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. 123.
El artículo 26 de la Ley 1454 de 28 de junio de 201163 definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 63 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 33 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 124.
El artículo 27 de la misma norma estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, el artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 125.
En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. 34 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.
De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.
Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 126.
Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 127.
Además, en los términos del artículo 1.° de la Ley 136 de 2 de junio de 199464 y de la normativa anteriormente citada, es dable señalar, por un lado, que “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad 64 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 35 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 128.
A su vez, el artículo 2.° de la Ley 1523 establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.
Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 129. Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201265, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 130.
Y los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 131. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de 65 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 36 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 132.
Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 133.
En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; y iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 134.
Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199766, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de 66 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 37 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 135.
Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.
Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.
Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 136. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 38 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 137.
Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200167 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201468, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 138.
Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículo 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.
Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 139. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 67 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 68 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 39 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 140.
En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 141.
De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201669, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 142.
En especial, se debe resaltar que la normativa, en especial, el artículo 73, 7470 y 76 de la Ley 715, en el que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 69 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 70 “Artículo 74.
Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.
Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.
Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.
Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.
Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. [Subraya la Sala]. 40 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 143.
De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio; para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 144. La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: 145.
Copia del documento identificado con núm. 2021020029148 de 28 de junio de 202171 suscrito por el Gerente de Catastro del Departamento de Antioquia, a través del cual, señaló que: “[…] [D]espués de consultada la información geografía del municipio de Turbo que reposa en la Gerencia y la línea divisoria entre los departamentos de Antioquia y Choco entregada por el IGAC, se observa que el corregimiento Lomas Aisladas se encuentra en los dos departamentos y el centro poblado del corregimiento se encuentra ubicado en el departamento de Antioquia […]” (Destacado fuera del texto). 146.
Copia del documento identificado con núm. 2021030248639 del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia – DAGRAN de 28 de junio de 202172 a través del cual, afirmó que “[…] el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia – 71 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONDEMANDAU(.pdf) NroActua 2”. 72 Ibidem. 41 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DAGRAN, no ha realizado visitas técnicas al Corregimiento Lomas Aisladas, como tampoco hemos recibido ninguna solicitud por parte del municipio de Turbo para brindar asesoría técnica para evaluar escenarios de riesgo en esta zona del Distrito […]”. 147.
Copia del documento identificado con núm. SRR-CI-251-2021 suscrito por el Subdirector para la reducción del Riesgo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD, escrito en el que refirió que, “[…] una vez revisada la base de datos de proyectos de intervención correctiva de esta Subdirección, NO se encontró ningún proyecto radicado por parte del municipio de Turbo, Antioquia, la Gobernación de Antioquia o la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá CORPOURABA u otra entidad pública, relacionado con obras de mitigación en el sector de la Vereda Loma Aislada del municipio de Turbo, Antioquia […]”. 148.
Copia del Acta de la Reunión realizada por el Secretario de Infraestructura con miembros de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento de Lomas Aisladas el 3 de julio de 202173 en el sector de los hechos, en la que consta que el Distrito de Turbo, a través de la Secretaría de Infraestructura, realizaría una nueva visita para “hacer recorrido con todos los involucrados para tomar decisiones frente a la solicitud de la comunidad”. 149.
Copia del documento de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA, identificado con núm. 200-06-01-01-2663 de 14 de septiembre de 202274, a través del cual, la entidad expuso al Tribunal de Antioquia que, una vez revisada la base de datos de la Corporación, “[…] no se halló documento o acto administrativo que contenga permiso o licencia en favor de la sociedad Maderas del Darien S.A. […]”. 150.
De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales, así como, de acuerdo con las pruebas previamente relacionadas la Sala procede a resolver el caso concreto. 151. El Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos e intereses colectivos solicitados en la demanda, toda vez que encontró probada su amenaza y vulneración con ocasión de las inundaciones en el corregimiento Lomas Aisladas 73 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_CONTESTACIONMPIOTUR(.pdf) NroActua 2” 74 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “ED_57RESPUESTAREQUERIMI(.pdf) NroActua 2”. 42 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a la omisión del “Municipio de Turbo”, el Departamento de Antioquia y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA, en el mantenimiento del canal construido por la empresa Maderas del Darién S.A. hace más de cuarenta años y que transita de manera adyacente al corregimiento, en tanto conduce las aguas hasta el Río León. 152.
Con sustento en lo anterior, ordenó que las entidades referidas realicen los estudios que determinen las obras necesarias a fin de “detener y controlar las inundaciones que se presentan en las viviendas y campos de la comunidad” y posterior a ello ejecuten las obras correspondientes. Sobre los argumentos de inconformidad del Departamento de Antioquia 153.
El Departamento de Antioquia pidió revocar las órdenes dictadas en su contra, comoquiera que, en su entender, el corregimiento Lomas Aisladas no hace parte de su territorio y el Distrito no le puso en conocimiento la situación objeto de esta acción popular con miras a buscar su participación en la solución. 154. Al respecto, la Sala considera que no le asiste razón al Departamento de Antioquia, comoquiera que, en el expediente está probado de conformidad con el documento núm. 2021020029148 de 28 de junio de 2021, suscrito por el Gerente de Catastro del Departamento de Antioquia que, el centro poblado del corregimiento se encuentra ubicado en el Departamento de Antioquia. 155.
Al respecto, es importante señalar que, si bien, el corregimiento Lomas Aisladas se encuentra ubicado en los departamentos de Antioquia y Chocó, tal como lo evidencia la misma prueba, lo cierto es que, el centro poblado y sitio en el que se genera la afectación a los derechos e intereses colectivos está en territorio antioqueño. 156.
Además, tampoco le asiste razón al Departamento al señalar que no debe ser vinculado en las órdenes de la sentencia comoquiera que el Distrito no solicitó su concurrencia en el manejo de la situación. Esto, por cuanto, como se deriva de las normas que se relacionaron en los marcos normativos sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y las competencias de las entidades territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres, los gobernadores –como agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo– tienen a su cargo el 43 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber de adelantar acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo –artículo 13 de la Ley 1523–. 157.
Así las cosas, aunque es sabido que el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de lo dispuesto en las leyes 388, 810 y 1801, cierto es también que los Departamentos tienen competencias en materia de gestión del riesgo de desastres en sus territorios y, en virtud de ello, están obligados a participar en las acciones tendientes a superar la situación que ponga en amenaza o vulneración los derechos e intereses colectivos, especialmente, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 158.
En tal sentido, aunque el Distrito no haya puesto en comunicación del Departamento la situación que aqueja a la comunidad de Lomas Aisladas antes de la presentación de la demanda, ello, no obsta para que el juez de la acción popular pueda impartirle órdenes con miras a buscar una solución definitiva en aras de la garantía material de los derechos e intereses colectivos.
Sobre los argumentos planteados en el recurso de apelación del Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia 159. El Distrito solicitó revocar las órdenes impuestas en su contra con sustento en que las autoridades del orden nacional son las llamadas a realizar los estudios y las obras para solucionar la problemática de inundaciones, en tanto, fueron las entidades que concedieron la licencia ambiental a la empresa que construyó el caño que se desborda, así como, debido al alto costo de los estudios y las obras, atendiendo a la difícil situación del Distrito, comoquiera que se encuentra en estado de saneamiento fiscal y financiero. 160.
Sobre el primer argumento, la Sala es enfática en señalar que en el expediente no obra prueba de la expedición de una licencia ambiental a la Empresa Maderas del Darién S.A. razón por la cual no procede el argumento del recurrente. 161. Adicionalmente, la Sala insiste al Distrito que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, es el primer llamado a 44 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solucionar la problemática que aqueja a la comunidad del centro poblado de Lomas Aisladas, razón por la cual, la Sala comparte la orden impartida por el a quo. 162.
Ahora bien, en lo que atañe al segundo argumento, no resulta válido, en tanto la Sección Primera ha advertido que “[…] el proceder adecuado […] no es el de esgrimir simple y llanamente falta de capacidad75 [y se agrega, la presencia de situaciones que impidan la garantía de los derechos], sino que, ante ello, es su deber poner en conocimiento de otras autoridades […] las dificultades propias de su gestión, con el objeto de obtener de ellas la cooperación que se requiera y así, de consuno, poder gestionarlas y superarlas […]”76. 163.
En relación con la falta de recursos económicos, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial o la garantía de los derechos con fundamento en la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] [L]a falta de recursos públicos no es óbice para [dejar de] proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.
En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”77 (Destacado fuera de texto). 164.
En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente 75 Respecto de la alegada carencia de recursos financieros para ejecutar las medidas de amparo, en reiterada jurisprudencia, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que la falta de disponibilidad presupuestal no es óbice para ordenar el restablecimiento de los derechos colectivos cuya vulneración se demostró en el proceso judicial.
Cfr.: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 25 de octubre de 2001, Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación: 70001233100020000512-01, Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez. 76 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 20 de febrero de 2020, núm. único de radicación 050012333000201502436-01. 77 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01. 45 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos. 165.
La Sala considera oportuno modificar la orden establecida en el ordinal segundo de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de precisar que: el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABA y el Departamento de Antioquia deberán realizar, en el área de su jurisdicción, los estudios detallados y ejecutar las obras que se determinen necesarias para efectos de resolver de forma definitiva la problemática de inundaciones que se presenta en las viviendas y en los terrenos del corregimiento Lomas Aisladas. 166.
Dichos estudios deberán ser realizados en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. Cumplido dicho término y con los resultados de los estudios mencionados, el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y el Departamento de Antioquia, deberán ejecutar las obras que defina el estudio como necesarias para resolver de manera definitiva la situación de inundaciones en el Corregimiento Lomas Aisladas, dentro del término de seis (6) meses siguientes, contados a partir del cumplimiento de la entrega de los estudios referidos. 167.
Ahora bien, en lo que respecta al argumento del Departamento de Antioquia, relativo a que, de mantenerse las órdenes de la sentencia proferida en primera instancia, se obliguen al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Sala considera que aunque estas entidades tienen funciones específicas en materia ambiental y de gestión del riesgo, tal como se explicó en los marcos normativos sobre el Sistema Nacional Ambiental – SINA, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el relativo a la competencia de las entidades territoriales al respecto, cierto resulta que, en el expediente no hay prueba de que el Distrito o el Departamento hayan acudido a dichas instancias con el objeto de poner en conocimiento la situación que fue analizada en esta decisión y menos con el propósito de obtener financiación para poner en marcha una solución definitiva. 46 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 168.
En consecuencia, la Sala considera oportuno adicionar el ordinal tercero en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de señalar que: el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y el Departamento de Antioquia, de considerarlo necesario, podrán acudir a las autoridades del orden nacional, con el objeto de lograr el apoyo y la financiación pertinente para efectos de cumplir lo resuelto en esta sentencia. 169.
En lo demás se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de febrero de 2023. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva, el cual quedará así: “[…]
SEGUNDO: En consecuencia, el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y el Departamento de Antioquia, deberán en el área de su jurisdicción, y en ejercicio de los principios de coordinación y concurrencia –lo cual incluye alianzas, convenios, aportes económicos del caso, entre otros–, efectuar todas las gestiones que sean necesarias para la realización de los estudios detallados que permitan determinar cuáles son las obras que se deben ejecutar en el cuerpo de agua adyacente al Corregimiento Lomas Aisladas –Caño Tumaradó que desemboca en el Río León–, a fin de resolver de manera definitiva la problemática existente de inundación en las viviendas y terrenos del corregimiento.
Los estudios deberán ser realizados en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. Cumplido dicho término y con los resultados de los estudios mencionados, el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y el Departamento de Antioquia, deberán ejecutar las obras que defina el estudio como necesarias para resolver de manera definitiva la situación de inundaciones en el Corregimiento Lomas Aisladas, dentro del término de seis (6) meses siguientes, contados a partir del cumplimiento de la entrega de los estudios referidos.
Asimismo, dentro del mismo término, dichas autoridades deberán diseñar, promocionar y ejecutar un plan integral para la prevención de desastres técnicamente 47 Núm. único de radicación: 050012333000202100773-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsibles en el Corregimiento Lomas Aisladas del Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia.
SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal tercero en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva, el cual quedará así: “[…]
TERCERO: DISPONER que el Distrito Portuario, Logístico, Industrial, Turístico y Comercial de Turbo Antioquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABA y el Departamento de Antioquia, de considerarlo necesario, podrán acudir a las autoridades del orden nacional, con el objeto de lograr el apoyo y la financiación pertinente para efectos de cumplir lo resuelto en esta sentencia […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 9 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.