Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S. Demandado MUNICIPIO DE LA GLORIA Temas Impuesto de alumbrado público.

Sujeción pasiva. Sociedades transportadoras de recursos naturales no renovables. Falta de motivación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 3 de septiembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió1: «PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad de las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público distinguidas con las facturas Nos. 89128135-9, 89540603-8 y 91439233-6, correspondientes a los meses de octubre, noviembre de 2016 y marzo de 2017, cobradas por el Municipio de La Gloria a la Compañía CENIT TRANSPORTE Y LOGISTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S., así como también del Oficio sin número de fecha 20 de junio de 2017 por medio de la (sic) cual se resolvió (sic) los recursos de reconsideración interpuestos contra aquellas, por las razones expuestas en la parte motiva de estas consideraciones.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que la Compañía CENIT TRANSPORTE Y LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS S.A.S. no está obligada al pago del impuesto de alumbrado público por los periodos señalados, por lo que se ordena archivar cualquier proceso que hubiese sido adelantado por el Municipio de La Gloria – Cesar, en contra de la empresa, por tales asuntos.

TERCERO: Sin costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Municipio de La Gloria, Cesar, por intermedio de Centrales Eléctricas de Norte de Santander (en adelante CENS), expidió las Facturas Nro. 89128135-92 del 8 de noviembre de 2016, 89540603-83 del 19 de diciembre de 2016 y 91439233-64 del 5 de abril de 2017, por medio de las cuales determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de CENIT TRANSPORTE y LOGÍSTICA de HIDROCARBUROS S.A.S. (en adelante “CENIT”), por los periodos de octubre y noviembre del año 2016 y marzo de 2017, respectivamente.

Contra las mencionadas facturas, la demandante interpuso recursos de reconsideración. El Municipio de La Gloria resolvió los recursos de reconsideración 1 Fl. 809 vlto. 2 Fl. 36. 3 Fl. 39. 4 Fl. 42. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 mediante oficio del 20 de junio de 20175 en el sentido de negarlos.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones6: «Solicito a este Despacho que se hagan las siguientes: A. Que se declare la nulidad total de la actuación administrativa integrada por los siguientes actos: Período en discusión Factura No. Resolución Recurso Cuantía en discusión Octubre de 2016 89128135 - 9 Oficio de 20 de Junio de 2017 $166.510.840 Noviembre de 2016 89540603 - 8 $428.862.210 Marzo de 2017 91439233 - 6 $941.417.710 Los actos anteriormente citados integran la actuación administrativa por medio de la cual la Secretaría de Hacienda y Tesorería del Municipio de La Gloria, liquidó en contra de CENIT el pago del Impuesto de Alumbrado Público por los periodos de octubre y noviembre de 2016 y marzo de 2017.

B. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de CENIT declarando: 1. Que la Compañía no ostenta la calidad de sujeto pasivo por el impuesto al alumbrado público en la jurisdicción de La Gloria. 2. Que no le corresponde a la Compañía pagar las sumas que por concepto de impuesto al alumbrado público e intereses, por los periodos de octubre y noviembre de 2016 y marzo de 2017, pretende cobrar el Municipio de La Gloria, a través de los actos administrativos que se demandan.

C. Que se declare que no son del cargo de CENIT las costas en que haya incurrido el Municipio de La Gloria, en relación con la actuación administrativa, ni las de este proceso». A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 29, 83, 95 (numeral 9), 209 y 363 de la Constitución Política; 3 (incisos 1, 2, 4, 11, 12 y 13), 42, 44 y 176 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); 742 del Estatuto Tributario; 16 del Decreto 1053 de 1956 (Código de Petróleos); las Resoluciones de la CREG Nro. 043 de 1995, 089 de 1996, 076 de 1997 y 070 de 1998; y el Acuerdo Nro. 031 de 2010 proferido por el Concejo Municipal del Municipio de La Gloria.

Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Nulidad de la actuación administrativa debido a la inobservancia del artículo 16 del Decreto 1053 de 1956 (Código de Petróleos) Manifestó que, con los actos administrativos acusados, el Municipio de La Gloria pretende cobrar el impuesto de alumbrado público, con fundamento en el artículo 180 y siguientes del Estatuto Tributario Municipal, que consagra el hecho generador de ese tributo. 5 Fls. 579 a 583. 6 Fl. 5.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señaló que, según se evidencia de los actos administrativos, el municipio le quiere cobrar el impuesto estableciendo como hecho generador el transporte de hidrocarburos, lo cual vulnera el artículo 16 del Decreto 1053 de 1956 (Código de Petróleos), en la medida en que esa norma, de mayor rango jerárquico, establece que los elementos o actividades (como el transporte de petróleo) necesarios para el beneficio directo de las empresas del sector petróleo no pueden ser gravados directa o indirectamente con ningún impuesto, ya sea de carácter departamental o municipal.

Citó los artículos 39 (numeral 2) de la Ley 14 de 1983 y 1 de la Ley 26 de 1904 y, con base en ellos, esgrimió que las empresas petroleras que tengan por objeto el transporte de hidrocarburos por oleoducto no pueden ser gravadas con impuestos municipales o departamentales, debido a la existencia de disposiciones legales vigentes que así lo prohíben.

Precisó que, afirmar lo contrario, conllevaría a inobservar el principio de seguridad jurídica, pues el municipio interpreta de manera amplia la normativa, «imprimiendo unos alcances superiores a los pretendidos por el legislador, pero a la misma vez reconoce cual (sic) fue la finalidad de dicho legislador con la redacción del artículo 16 del Código de Petróleos, lo que no hace más que confundir a los contribuyentes, entre ellos CENIT».

Dijo que, de lo anterior, se desprende la imposibilidad de gravar la actividad de transporte de hidrocarburos con impuestos municipales o departamentales, entre ellos el de alumbrado público, pues esta actividad está sujeta a regalías. Al respecto, citó la sentencia C-221 de 1997 de la Corte Constitucional e indicó que existe una incompatibilidad entre el deber consagrado en el artículo 360 de la Constitución y el establecimiento de un impuesto, pues el impuesto al alumbrado público grava el transporte de hidrocarburos, lo cual se realiza con el fin de poner en marcha la cadena productiva del petróleo.

Planteó que «la norma relativa a la industria petrolera», exime de todo impuesto territorial al conjunto de las etapas de producción del petróleo, como manifestación de una política económica dirigida a estimular dicha actividad. Sobre este particular, citó la sentencia del 24 de octubre de 2013 del Consejo de Estado, en la cual se consideró que el transporte de petróleo por oleoducto no puede ser objeto de gravamen, pues se encuentra vigente el artículo 16 del Código de Petróleos.

Destacó que esta última norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en tanto establece un estímulo fiscal como instrumento para llevar a cabo sus objetivos económicos y fiscales. En esa medida, su cumplimiento es obligatorio para todas las personas e instituciones, por lo que desconocerla implica contrariar el ordenamiento jurídico.

Adujo que la prohibición del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer gravámenes adicionales resulta razonable, en la medida en que el artículo en comento busca proteger y fomentar la industria petrolera, dada su importancia vital para el desarrollo económico y social del país, por lo que consagró un beneficio tributario a todas las etapas de la industria, desde la exploración hasta la entrega para la exportación con destino a la refinería. Considerando lo anterior, dijo que, en este caso, las actividades desplegadas por la actora se encuentran exentas del impuesto de alumbrado público, ya que la norma invocada declara exenta de todos los impuestos municipales la actividad de exploración, explotación y transporte de petróleo y demás elementos necesarios Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para su explotación. Sostuvo que esto era muy importante, pues en el Oficio que resolvió los recursos de reconsideración, el municipio acusado incurrió en una confusión que hace evidente la ilegalidad de la actuación, en la medida en que indicó que el artículo 16 del Código de Petróleos no dice que las empresas dedicadas a la actividad petrolera sean exentas de tributo territorial alguno, sino que ciertas actividades por ellas desarrolladas están exentas.

Por lo anterior, dijo que los actos administrativos demandados debían ser declarados nulos. 2. Nulidad de la actuación administrativa por fundamentarse en un Acuerdo Municipal con falencias y vacíos legales Expuso que, al ahondar en el estudio del Acuerdo Nro. 031 del 10 de diciembre de 2010, «Por el cual se expide el nuevo estatuto de rentas para el municipio de La Gloria-Cesar y se dictan otras disposiciones», se hacían evidentes falencias y vacíos legales, por cuanto no se establece la obligación de declarar, vencimientos para declarar, la base gravable es insuficiente y el sujeto pasivo tiene diversas ramificaciones sin atender a los parámetros establecidos por la ley.

Explicó la manera en la que el municipio acusado definió el alumbrado público y, con fundamento en ello, dijo que «no obstante después amplía de forma interminable la descripción que hace relacionada con el alumbrado público, y establece el hecho generador del mencionado impuesto». En esa medida, recalcó que, al encontrarse determinado de manera poco clara en el Acuerdo Municipal el hecho generador del impuesto de alumbrado público, «no se puede admitir de la Alcaldía de La Gloria ni de CENS, una actuación como la desplegada en contra de CENIT, en donde se grava abiertamente cualquier tipo de conducta», pues permitir esto sería una violación al principio de legalidad.

Sostuvo que CENIT se ha visto obligada a afrontar un proceso con base en una decisión arbitraria e injustificada, además de violatoria de los parámetros establecidos por la ley y bajo supuestas equivocados que no existen en el ordenamiento jurídico. Para la configuración de la obligación tributaria no solamente es necesaria la definición del hecho gravado, de cuya realización depende el nacimiento de la obligación, sino que también son necesarias la base gravable y la tarifa, elementos que permiten determinar la cuantía del tributo.

Además, la base gravable fijada en el mencionado Acuerdo es insuficiente, al estar constituida por el valor facturado a los usuarios por concepto de energía eléctrica. En ese sentido, indicó que se evidenciaban falencias de las cuales surgían las siguientes inquietudes: «¿cómo puede determinarse un sistema tarifario para la liquidación del impuesto sin establecer topes máximos, desconociendo las directrices contenidas en la normatividad colombiana? ¿Cuál es el procedimiento utilizado por el Municipio para determinar que el recaudo mínimo para este tipo de Compañías es del 15% de la energía facturada?». 3.

Nulidad de la actuación administrativa por indebida aplicación de la regulación contenida en la Resolución CREG 043 de 1995 Indicó que, según el parágrafo 2 del artículo 9 de la Resolución de la CREG Nro. 043 de 1995, el municipio no podrá recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento.

Así, precisó que no es del todo transparente la metodología utilizada por el Municipio de La Gloria para liquidar Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el impuesto de alumbrado público.

Esgrimió que, al no existir motivación ni puntos de referencia para determinar la liquidación efectuada por el municipio acusado, existe un desconocimiento del régimen de determinación del costo del servicio de alumbrado público establecido por la CREG en la norma citada. Lo anterior, porque CENS liquida una suma bastante considerable en relación a una tarifa fija, sin hacer referencia a los costos incurridos en la prestación del servicio, lo que afecta el principio de publicidad y el debido proceso consagrados en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.

Indicó que, al no presentarse el cumplimiento por parte de la Alcaldía Municipal de las normas de procedimiento y no siendo evidente el valor o porcentaje correspondiente al pago que CENS debe efectuar por concepto del servicio de alumbrado público, incluyendo expansión y mantenimiento, la actuación administrativa se encuentra viciada de ilegalidad.

Así, el impuesto de alumbrado público es cobrado indebidamente al pretender el pago de un impuesto: i) a través de un procedimiento no contemplado en la ley; ii) a una actividad exonerada de dicho impuesto; iii) sin acatar las condiciones establecidas por el Consejo de Estado; y iv) sin consultar la proporcionalidad que debe regir el impuesto de alumbrado público.

Indicó que el punto de partida para el análisis se debe centrar en determinar quién es el usuario, quiénes son los beneficiarios y los mecanismos de recuperación del costo del servicio de alumbrado público. Sostuvo que, dentro de las condiciones de prestación del servicio establecidas por la CREG, se encuentra el límite respecto del costo a recuperar mediante el cobro del impuesto de donde se concluye que el cobro está atado a los criterios y a la estructura de costos que impone la CREG, limitando el valor de recaudo del municipio al valor del costo de su prestación, situación que no se puede predicar en este caso, dado que La Gloria estableció, desde el año 2010, una tarifa fija sin relación o proporción a las exigencias de ley.

De este modo, afirmó que el cobro contenido en la factura es improcedente y por demás exorbitante, en la medida en que se establecen consumos repartibles o recuperables, puesto que el servicio que se le pretende cobrar obedece a una tarifa no contemplada en la ley, lo que contradice el artículo 338 de la Constitución. Con fundamento en lo expuesto, enfatizó en que el municipio de La Gloria no tuvo en cuenta la proporcionalidad que debe regir el cobro de los impuestos, pues no estableció ni analizó los costos en los que incurre por la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo expansión y mantenimiento, lo cual devino en el establecimiento de una tarifa sin sustento técnico alguno. Añadió que si el costo del servicio no puede ser otro que el establecido en el artículo 4 de la Resolución CREG 043 de 1995, es decir, según el consumo registrado por el contador de medida del servicio público de alumbrado, o con base en la carga resultante de la cantidad de luminarias que se encuentren instaladas en el respectivo municipio, incluyendo expansión y mantenimiento, como lo ordena el parágrafo segundo del artículo 4, esa sería la base máxima distribuible o el costo a recuperar y no como erradamente lo señala el municipio de La Gloria al disponer una tarifa fija de 160 salarios mínimos legales vigentes.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4. Nulidad total de los actos administrativos por desconocimiento de los antecedentes jurisprudenciales. CENIT no ostenta la calidad de usuario potencial Citó la sentencia del 10 de marzo de 2010 (exp. 18141) del Consejo de Estado y precisó que aquellos sujetos que no tengan residencia o domicilio en la jurisdicción de La Gloria son considerados sujetos receptores ocasionales y, en consecuencia, no son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, porque la norma establece como requisito esencial la residencia, situación que no se cumple en la situación de la actora, pues no reside en el Municipio y, por ende, no es usuario potencial.

Expuso un cuadro con extractos de las sentencias del 26 de febrero de 2015 (exp. 19042), del 30 de julio de 2015 (exp. 204108), del 15 de octubre de 2015 (exp. 21360) del Consejo de Estado y de las sentencias 21 de septiembre de 2016 (exp. 2015-315) y del 1 de febrero de 2017 (exp. 54001-23-33-000-2016-00131-00) del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Con base en esto, expresó que la legalidad condicionada de la imposición de la tributación a las empresas que transportan recursos naturales no renovables se encuentra supeditada a tres condiciones, siendo la más importante y de la cual emanan todas las demás, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual implica que estas empresas cuenten con un establecimiento dentro de la jurisdicción del municipio que cobra el impuesto.

Precisó que le corresponde al municipio demostrar que la empresa es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, esto es, que la empresa cuente con la residencia en el municipio o que es usuario que se beneficia del servicio. Manifestó que el cobro del impuesto de alumbrado público no le es exigible, por lo que se está en presencia de una flagrante violación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en la ley e interpretados por el Consejo de Estado, «si se tiene en consideración que el único vínculo que tiene la Compañía con el Municipio es la presencia de una infraestructura, bajo tierra, que no se está beneficiando directa o indirectamente del servicio de alumbrado público y esta presencia no lo convierte bajo ninguna interpretación en usuario potencial» (énfasis del texto original).

Lo anterior, más aún cuando en los fallos del 16 de febrero, 30 de julio y 15 de octubre de 2015 el Consejo de Estado resaltó la necesidad, para ser sujeto pasivo del impuesto, que la empresa tenga establecimientos en el municipio que administra el impuesto que se está cobrando, situación que no se cumple. 5. Precedente jurisprudencial reciente en casos a favor de CENIT frente al cobro del impuesto de alumbrado público Destacó que ha tenido que afrontar procesos muy similares al presente en varias zonas del país, en los que se ha fallado a su favor y, por lo mismo, se ha desvirtuado la posición de los municipios que conciben el impuesto de alumbrado público como atribuible a compañías transportadoras de hidrocarburos.

Así, expuso un cuadro con los datos generales de esos procesos, junto con los argumentos de fondo emitidos por las autoridades judiciales para darle la razón y eximirla del pago del impuesto. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 6.

Nulidad de la actuación administrativa por falsa motivación En los actos acusados se evidencia la falta de motivación frente al cobro del impuesto de alumbrado público, puesto que, en las facturas, La Gloria se limitó a citar normativa relacionada con dicho tributo y sus facultades de fiscalización, sin entrar a motivar de manera suficiente las razones por las que, en su concepto, CENIT debe ser considerado sujeto pasivo, lo que genera la nulidad de los actos, a la luz del artículo 42 del CPACA.

Por su parte, destacó que en el Oficio que resolvió los recursos de reconsideración el Municipio demandando se extiende un poco más, pero fundamenta la liquidación del impuesto en contravía de normas especiales y de rango superior, así como en acuerdos municipales insuficientes y sin hacer referencia a los condicionamientos establecidos por el Consejo de Estado.

Hizo énfasis en que el deber de motivar las decisiones administrativas constituye una garantía para los administrados y que el Municipio acusado incurre en una falsa motivación por haber expedido unos actos sin apego al debido proceso y, peor aún, sin haber explicado las razones o pruebas que hacen considerar que CENIT es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la jurisdicción de La Gloria.

Oposición de la demanda El municipio demandado controvirtió las pretensiones de la demanda en los siguientes términos7: Inició por referirse a aspectos generales de la estructura del impuesto de alumbrado público, entre ellos, que, para determinar el valor del impuesto, los municipios y distritos deben tener como base el valor total de los costos asociados a la prestación del servicio, considerando para ello la metodología que señale el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que se delegue.

Que el recaudo del impuesto lo realiza el municipio, distrito o comercializador de energía y podrá imputarse a las facturas de servicios públicos domiciliarios. A continuación, expuso las siguientes excepciones. En primer lugar, la legitimidad de los actos administrativos. Así, señaló que los actos administrativos de cobro son legales porque nacieron a la vida jurídica con un marco normativo legal y garantizando el debido proceso, en todo el procedimiento.

De ahí que gozan de legalidad, la cual debe mantenerse. En segundo lugar, la eficacia de los actos administrativos. Sobre este particular, citó doctrina e indicó que la eficacia es el resultado del privilegio de auto tutela de la administración, es decir, de su potestad para ejecutar sus propios actos y eliminar de oficio todos los obstáculos formales (trámites innecesarios), para así adoptar decisiones de fondo.

En tercer lugar, propuso la excepción genérica. En ese sentido, solicitó que el juez ordenara la práctica de las pruebas pertinentes y que declarara oficiosamente las excepciones que aparecieran probadas. En un acápite que denominó fundamentos de derechos de la contestación de la demanda, explicó que la definición de los elementos del impuesto de alumbrado público (sujetos pasivos, base gravable, etc.) corresponde a los Concejos 7 Fls. 170 a 184.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Municipales, quienes gozan de autonomía para hacerlo. En ese orden de ideas, citó los artículos 311 de la Constitución; 1 de la Ley 97 de 1913; 1 y 2 de la Ley 84 de 1915 y 3 de la Ley 136 de 1994.

Con base en este marco normativo, dijo que la demandante debe soportar las cargas públicas que el cobro del impuesto le genera, ya que es sujeto pasivo por tener actividades industriales en el Municipio, tal y como se reglamentó en el Acuerdo 031 de 2010. Dijo que, una vez creado el impuesto, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que considere necesarios y convenientes para el Municipio y la comunidad en general, de acuerdo con una política preconcebida, sin que el Congreso pueda inferir en su administración, ni recortarlo, ni conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, salvo en el caso de guerra exterior.

Agregó que, si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces las correspondientes corporaciones de representación popular pueden desarrollarlo. Al respecto, citó apartes de la sentencia C-571 de 1992 de la Corte Constitucional y con base en ello, definió los conceptos de descentralización y de autonomía, y destacó que, en el campo de los servicios públicos, el constituyente estableció una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local.

Añadió que el impuesto de alumbrado público no es una regalía, ni se sustrae de recursos de éstas, de ahí que no exista incompatibilidad de dineros destinados o pagados por uno u otro concepto y que la jurisprudencia desarrollada por la demandante (sentencia C-221 de 1997) no sea aplicable. Lo anterior, porque no se grava la actividad y el debate no gira en equiparar el impuesto a una regalía, ya que jurídicamente son diferentes.

Soportó estas afirmaciones con el Concepto de la Comisión de Regulación de Energía y Gas del 1 de junio de 1999. Precisó que el Municipio de La Gloria, para la determinación del impuesto a recaudar y la respectiva irrigación tributaria, tuvo en cuenta el valor total de los costos estimados de prestación de cada componente del servicio.

Que el Municipio realizó un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación de servicios de alumbrado público, de conformidad con la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de prestación de servicios de alumbrado público dictados por la CREG en la Resolución Nro. 123 de 2011 y atendiendo a los postulados mínimos contenidos en los artículos 5, 9 y 10 del Decreto 943 de 2018.

Puntualizó que ningún miembro de la colectividad debe quedar excluido del impuesto de alumbrado público, lo que implica no hacer exoneraciones en el sector rural o cualquier otro, por cuanto el artículo 9 del Decreto 943 de 2018 establece los contribuyentes del impuesto e incluye a los del sector rural. Finalmente, citó la sentencia del 11 de marzo de 2010 (exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas) del Consejo de Estado en donde se señaló que es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto y, que es usuario potencial, todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial.

Además, que para que se cause el impuesto no se requiere que se reciba permanentemente el servicio, porque el Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 alumbrado público está en constante proceso de expansión. Así que, el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del servicio, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente8: Después de referirse a los hechos probados en el expediente, se refirió al cargo de nulidad por violación del artículo 16 del Código de Petróleos y adujo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables sí pueden ser sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, cuando sean usuarios potenciales del servicio, en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio, es decir, que tengan un establecimiento en la jurisdicción y que, por tal motivo, resulten beneficiarias directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio referido.

En esa medida, citó apartes de la sentencia del 29 de abril de 2020 (exp. 24515 C.P. Milton Chaves García), por presentar similitud fáctica y jurídica con este caso, y afirmó que para que CENIT sea considerada sujeto pasivo del servicio o usuario potencial del mismo es necesario que esté demostrado en el expediente que la empresa tiene un establecimiento físico en la jurisdicción municipal de La Gloria, sea urbano o rural, y que se beneficie, directa o indirectamente, de forma permanente o transitoria, del servicio de alumbrado público.

En ese orden de ideas, explicó que el cargo de nulidad por violación del artículo 16 del Código de Petróleos no podía prosperar, porque lo que está siendo sujeto al tributo no es la actividad de transporte de recursos renovables o no renovables, la cual, como indicó la jurisprudencia, sí puede ser objeto del impuesto, siempre que la entidad recaudadora demuestre ciertos requisitos.

Aunque el cargo anterior no prosperó, expresó que era necesario remitirse a otros de los cargos de nulidad por guardar relación conexa con el primer cargo, esto es, la nulidad por vulnerar la jurisprudencia relativa a que la empresa no es usuario potencial del servicio de alumbrado público y por falsa motivación. Así, manifestó que, al revisar las pruebas obrantes en el plenario, encontró que el ente territorial acusado no acreditó que CENIT tuviera un establecimiento físico dentro de la jurisdicción, en el cual desarrolle su objeto social, pues aunque allegó unos certificados de libertad y tradición, lo cierto es que, al revisar sus anotaciones, en algunos ni siquiera la actora aparece como último titular del dominio, sino Ecopetrol y, en otros, aunque sí se evidencia a la demandante como último titular del dominio del predio, «se observa que se trata de un predio rural, del cual no existe ninguna otra evidencia sobre si se trata de un domicilio o un establecimiento físico de la empresa o sólo corresponde al predio por donde pasa la tubería subterránea de la cual habla la empresa en la demanda (…)».

En esa medida, indicó que, como el Municipio de La Gloria no demostró que el predio sea un establecimiento físico del cual se beneficia la actora del servicio de alumbrado público no es posible determinar por esos solos certificados de libertad 8 Fls. 804 al 810. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 y tradición que pueda ser sujeto pasivo del impuesto al alumbrado público.

Añadió que, al revisar la matrícula mercantil aportada, se evidencia que la dirección que reporta la demandante como sede judicial y comercial es la calle 77 No. 9-17 Oficina 401 en Bogotá, es decir, que su residencia está en esa ciudad, sin que en el plenario exista otra prueba que determine la existencia física de la demandante de manera alterna al interior del Municipio y que ésta se benefició del alumbrado público, «pues ello bien puede demostrar el predio donde se construyó la infraestructura bajo tierra donde transportan el oleoducto; tal como señala la parte actora en la demanda, correspondiéndole a la parte demandada contradecir con elementos materiales, y no lo hizo».

Así, el demandado al momento de liquidar el impuesto le correspondía señalar los supuestos de hecho para poder atribuirle a la empresa CENIT la calidad de sujeto pasivo, carga que no fue atendida por el ente territorial. En virtud de lo anterior, encontró configuradas las causales de nulidad por desconocimiento de los antecedentes jurisprudenciales sobre la calidad de usuario potencial del servicio y falsa motivación, sin que fuera necesario agotar el análisis de los demás cargos de la demanda.

En cuanto a las costas, indicó que no se observó conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación, por lo que no procedían. Recurso de apelación El Municipio demandado apeló la decisión de primera instancia para que se revoque y, en su lugar, se confirme la legalidad de los actos administrativos acusados9. A estos efectos, inició por citar la regla (ii) y las subreglas a.), b.), d.) y e.) de la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 del Consejo de Estado.

Sobre la decisión apelada esgrimió que era necesario hacer hincapié en el análisis realizado por el Tribunal, puesto que, a su juicio, era insuficiente en lo referente a la acreditación del establecimiento físico, así como en la valoración de las pruebas allegadas con la oposición a la demanda. Ello, porque no se tuvieron en cuenta las facturas de energía aportadas, lo manifestado por CENIT en sus escritos, el certificado de existencia y representación de CENIT, ni los documentos del procedimiento administrativo de cobro en los cuales la entidad territorial investigó y determinó el impuesto y expuso las razones que llevaron a la administración a imputar la obligación a cargo de CENIT.

Relató, que según la Resolución Nro. 075 del 9 de octubre de 2017, abrió la investigación tributaria y requirió a la demandante el suministro de las facturas del servicio de energía eléctrica generadas por el respectivo comercializador a cargo de CENIT, de los periodos de abril de 2013 a septiembre de 2016. Lo anterior, teniendo en cuenta que se detectó por parte del Municipio que la demandante había iniciado operaciones de transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de hidrocarburos en su jurisdicción, desde el 3 de abril de 2013.

Contó que, con la respuesta a tales requerimientos, la actora aportó las facturas de energía solicitadas, en las cuales se observa el cobro del consumo de energía eléctrica por parte del comercializador «ENEL-EMGESA» sobre el suministro 9 Fl. 814 vlto. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 identificado como «ECOPETROL AYACUCHO», refiriéndose a la planta de almacenamiento ubicada en jurisdicción del Municipio de La Gloria, con la cual cuenta la actora para su operación, tal y como ella mismo lo aceptó en la respuesta al requerimiento y en los recursos de reconsideración. Al respecto, citó textualmente lo dicho por la demandante en esas etapas: «De lo anterior, se desprende la imposibilidad de gravar la producción de petróleo por el hecho de contar con la planta de almacenamiento y bombeo Ayacucho y los oleoductos que atraviesan ciertos predios del municipio» (énfasis y subrayado del texto original).

En virtud de lo anterior, dijo que el Tribunal se limitó a valorar únicamente los certificados de libertad y tradición y que tal valoración fue insuficiente, pues no profundizó en el alcance de la configuración del establecimiento físico, ya que al observar que la propiedad no estaba inscrita a nombre de la demandante omitió valorar las demás pruebas documentales, así como analizar lo establecido por el Consejo de Estado en su línea jurisprudencial, ratificada en la sentencia de unificación antes mencionada, la cual si bien sirvió de fundamento a la decisión, no se interpretó ampliamente.

Precisó que esto fue así, en la medida en que el Tribunal analizó superficialmente la identificación del establecimiento físico, limitándose a observar únicamente la propiedad, con lo cual pretermitió la subregla b.) de la sentencia de unificación en la que el Consejo de Estado manifestó que la propiedad, posesión, tenencia de predios en una determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el alumbrado público.

En ese sentido, planteó que, si bien la propiedad aún la ostentaba Ecopetrol, es claro que el uso o la posesión de los predios están siendo ejercidos por CENIT desde el inicio de sus operaciones, el 3 de abril de 2013. Anotó que prueba de ello es que la actora no negó el ejercicio de sus actividades o la operación de la infraestructura, el consumo de energía eléctrica, la defensa que realiza sobre el cobro del impuesto por poseer o usufructuar dicha infraestructura y lo consignado en su certificado de existencia y representación legal en el que se indica su actividad económica y la operación de la red de transporte y almacenamiento de hidrocarburos, cuyo punto de partida es la estación de bombeo de Vasconia, Puerto Boyacá y su terminal en el puerto de embarque en Coveñas, Sucre, red a la que están conectados los oleoductos y la planta de almacenamiento Ayacucho, ubicados en jurisdicción de La Gloria, Cesar.

Finalmente, expuso que el Tribunal omitió aplicar lo establecido en la subregla a.) de la sentencia de unificación, por lo que debieron valorarse las facturas de energía eléctrica aportadas como elementos probatorios. Alegatos de conclusión La demandante10 solicitó que se confirmara la sentencia apelada, en la medida en que el Municipio demandado no cumplió con la carga de acreditar que la actora tuviera un establecimiento físico en la jurisdicción municipal y que se beneficiara de forma directa o indirecta con la prestación del servicio de alumbrado público.

En ese sentido, dijo que la decisión del Tribunal está conforme con el debido proceso, pues se basó en hechos probados y no en suposiciones. 10 Índice 28 de Samai. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El demandado11 reiteró que el Tribunal realizó una indebida valoración probatoria al considerar que no estaba acreditado el establecimiento físico de CENIT.

Sobre este particular, afirmó que el a quo erró al haber asimilado el establecimiento físico del que habla la jurisprudencia para efectos del impuesto al alumbrado público, con el establecimiento de comercio y que, en cualquier caso, hizo una exigencia mayor a la mera presencia física. Adicionalmente, reiteró que el juez de primera instancia omitió aplicar la subregla b.) de la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 del Consejo de Estado, pues a pesar de haber afirmado que existía prueba documental en el expediente que acreditaba la titularidad de bienes inmuebles en cabeza de la actora, el a quo omitió inferir la existencia del establecimiento físico.

Al respecto, afirmó que el certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula inmobiliaria Nro. 196-22826, acredita que su titular es CENIT, al igual que el de los inmuebles con matrículas inmobiliarias Nro.196-317 y 196-40735. Finalmente, dijo que también estaba acreditada la subregla b.) de la mencionada sentencia de unificación, pues de las pruebas aportadas, específicamente de las facturas de energía eléctrica, surgía palmario que CENIT es usuaria del servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Agregó que, en todo caso, se acreditaba la subregla f.) de la sentencia de unificación, pues la actora contaba con un establecimiento físico en La Gloria. Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. A estos efectos, debe establecerse si, durante los periodos de octubre y noviembre del año 2016 y marzo del año 2017, CENIT era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el Municipio de La Gloria. 1.

Delimitación del problema jurídico Atendiendo estrictamente a los términos del recurso de apelación presentado por el Municipio demandado, el problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si la demandante posee un establecimiento físico en el Municipio de La Gloria y, por lo mismo, si es sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público en esa jurisdicción. A estos efectos, debe establecerse si, con fundamento en las pruebas que reposan en el expediente, es posible acreditar la existencia del establecimiento físico de la demandante en el Municipio de La Gloria.

Específicamente, de las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica, de lo expuesto por la actora en la respuesta al requerimiento ordinario de información y en el recurso de reconsideración, así como en los certificados de libertad y tradición en los que Ecopetrol S.A. aparece como el titular del derecho de dominio. 11 Índice 30 de Samai.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Antes de entrar a resolver el problema jurídico, la Sala pone de presente que no se pronunciará sobre los argumentos expuestos por el apelante en los alegatos de conclusión de segunda instancia referentes a que el Tribunal erró (i) al haber equiparado el establecimiento físico del que habla la jurisprudencia para efectos del impuesto al alumbrado público, con un establecimiento de comercio y (ii) al no haber tenido como configurado el establecimiento físico de la demandante en la jurisdicción de La Gloria, a pesar de que los certificados de libertad y tradición de los predios con matrículas inmobiliarias Nro. 196-22826,196-317 y 196-40735, acreditaran que CENIT era la propietaria.

Esta decisión se toma en aplicación del principio de congruencia y del derecho al debido proceso de la actora, teniendo en cuenta que las anteriores inconformidades contra la decisión de primera instancia no fueron incluidas en el escrito de apelación, que era la etapa procesal oportuna para ese efecto. Por consiguiente, la Sala no puede pronunciarse sobre estos asuntos, de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso, según el cual «El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión» (subrayado de la Sala). 2.

Sujeción pasiva del impuesto de alumbrado público de las sociedades transportadores de recursos naturales no renovables. Falta de motivación de los actos liquidatorios. El presente litigio versa sobre asuntos de derecho definidos por esta Sección en numerosos procesos que fueron compilados en la Sentencia de Unificación de esta Corporación Nro. 2019-CE-SUJ-4-009, del 06 de noviembre de 2019 (exp. 23103, C.P. Milton Chaves García), razón por la cual el caso que aquí se enjuicia se resolverá aplicando las reglas de decisión fijadas en dicha providencia. En la mencionada sentencia de unificación, la Sala precisó que el hecho generador del impuesto de alumbrado público consiste en ser usuario potencial o receptor del servicio, en el entendido de que dicha calidad sólo la ostentan aquellos sujetos que residen en la correspondiente jurisdicción municipal.

En esa medida, se estableció la siguiente regla de unificación, junto con varias subreglas: «2. Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.

Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.

Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.

Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público» (subrayado y énfasis del texto original).

En esas condiciones, partiendo de la subregla d.) transcrita, esta Sección ha precisado que la sujeción pasiva del impuesto de alumbrado público de las personas que llevan a cabo las actividades de exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables «depende de que (i) se trate de empresas que tengan la calidad de usuarias potenciales del servicio, en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo, para lo cual deben tener algún establecimiento físico en la jurisdicción municipal; y que (ii) sean beneficiadas, directa o indirectamente, transitoria o permanente, con el servicio de alumbrado público12».

En esos eventos, según la subregla e.) del fallo de unificación, corresponde al municipio que pretende cobrar el tributo acreditar la existencia del establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y, con ello, la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. A estos efectos, el ente territorial puede valerse de las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, en general, de pruebas que acrediten la tenencia, uso, propiedad o posesión de una oficina, planta o espacio físico en el que la persona desarrolle su objeto social de exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables.

Descendiendo al caso concreto, el Municipio apelante considera que el Tribunal de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria que lo llevó a concluir que CENIT no tenía un establecimiento físico en la jurisdicción de La Gloria. En efecto, asegura que, del material probatorio obrante en el proceso, es posible determinar que CENIT es sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público en la jurisdicción de La Gloria, en la medida en que allí tiene un establecimiento físico, puesto que es usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, en todo caso, porque es poseedora o tenedora de la planta de almacenamiento y bombeo Ayacucho, ubicada en el territorio del Municipio, tal y como fue aceptado por la demandante en los recursos de reconsideración y en la respuesta al requerimiento de información del 9 de octubre de 2017.

Para resolver, la Sala observa que en el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - El Municipio demandado expidió los actos objeto de este proceso, esto es, las Facturas Nro. 89128135-913 del 8 de noviembre de 2016, 89540603-814 del 19 de diciembre de 2016 y 91439233-615 del 5 de abril de 2017, mediante las cuales determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por los periodos de octubre y noviembre de 2016 y marzo de 2017, 12 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2020, exp. 23969. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). 13 Fl. 36. 14 Fl. 39. 15 Fl. 42. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 respectivamente.

En estos actos administrativos, únicamente consta el valor del impuesto cobrado, el periodo, el plazo de pago oportuno (de inmediato) y la forma en la que debía hacerse. En adición, en las facturas de los periodos de octubre y noviembre de 2016 aparece la mención al Acuerdo Nro. 031 del 2010 expedido por el Concejo Municipal de La Gloria, mientras que en la factura del periodo de marzo de 2017 se evidencia la referencia al Acuerdo 016 de 2016 expedido por el Concejo Municipal de La Gloria. - Sin embargo, en las facturas, el espacio destinado para el histórico de consumo no fue diligenciado, tampoco se encuentran las bases utilizadas para la cuantificación del tributo, ni la relación de los artículos de los mencionados acuerdos municipales que reglamentan la sujeción pasiva y el hecho generador del impuesto al alumbrado público. - Según consta en la demanda y no fue controvertido por el demandado, CENIT interpuso recurso de reconsideración contra la Factura Nro. 89128135-9 (que liquidó el impuesto por octubre de 2016) el 27 de diciembre de 2016 y contra la Factura Nro. 89540603-8 (que determinó el impuesto por noviembre de 2016) el 16 de enero de 2017.

En estos recursos, la demandante textualmente expuso que: «De lo anterior, se desprende la imposibilidad de gravar la producción de petróleo por el hecho de contar con la planta de almacenamiento y bombeo Ayacucho y oleoductos que atraviesan ciertos predios del municipio con impuestos municipales o departamentales, entre ellos el impuesto de alumbrado público (…)». - El 25 de abril de 201716, el Municipio invitó a CENIT, para que, de forma voluntaria, pagara el impuesto sobre el alumbrado público por los periodos de octubre, noviembre y diciembre de 2016 y enero, febrero y marzo de 2017. - Según se manifestó en la demanda y no fue controvertido por el Municipio acusado, el 5 de mayo de 2017, CENIT interpuso recurso de reconsideración contra la Factura Nro. 91439233-6 (que liquidó el impuesto por marzo de 2017), en el que pidió que se revocara no sólo ese acto, sino también el Oficio del 25 de abril de 2017. - El 20 de junio de 2017, según fue afirmado en la demanda y no fue objeto de discusión, el Municipio de La Gloria resolvió los recursos de reconsideración interpuestos contra las 3 facturas en el sentido de negarlos.

Para estos efectos, indicó que el impuesto de alumbrado público recae sobre la prestación de ese servicio y no sobre la actividad de transporte de hidrocarburos, por lo que, con la expedición de las facturas recurridas, no se vulneró el artículo 16 del Código de Petróleos. - El 9 de octubre de 2017, el Municipio de La Gloria expidió un requerimiento ordinario de información mediante el cual, según lo puso de presente el propio Municipio apelante, «se ordenó requerir a la demandante el suministro de las facturas del servicio de energía eléctrica generadas por el respectivo comercializador a cargo de CENIT, correspondientes a los periodos de abril de 2013 a septiembre de 2016» (subrayado y énfasis de la Sala). - En cumplimiento de este requerimiento, la actora aportó las mencionadas facturas por los periodos de abril de 2013 a septiembre de 201617, 16 Fl. 618. 17 Fls. 219 a 241 y 451 a 469.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 acompañado de un memorial18 el que manifestó las razones por las cuales no tenía la condición de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público.

Textualmente, allí nuevamente señaló que no podía ser gravada con el impuesto de alumbrado público: «(…) por el hecho de contar con la planta de almacenamiento y bombeo Ayacucho y oleoductos que atraviesan ciertos predios del municipio (…)». - Mediante memorial del 8 de octubre de 201819, mismo día en el que el Municipio de La Gloria presentó los alegatos de conclusión de primera instancia, el demandado aportó los certificados de libertad y tradición expedidos por la Oficina de Registros Públicos de Aguachica de los predios con matrícula inmobiliaria Nro. 196-0006779, 196-0040735, 196-0000722, 196-0000317 y 196-0022826.

Valorado el anterior material probatorio, la Sala considera necesario realizar varias precisiones. La primera es que, contrario a lo expuesto por el Municipio en el recurso de apelación, no es cierto que el proceso de determinación del impuesto de alumbrado público en contra de la actora, hubiese iniciado con el Requerimiento de Información del 9 de octubre de 2017.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que dicha actuación es posterior a las facturas o actos de liquidación del mencionado tributo, las cuales se expidieron el 8 de noviembre de 2016, el 19 de diciembre de 2016 y el 5 de abril de 2017. En segundo lugar, no es cierto que, a partir de las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica allegadas por la demandante al responder el requerimiento de información del 9 de octubre de 2017, se pueda concluir que la demandante tenía un establecimiento físico en La Gloria por ser usuaria de ese servicio en los periodos objeto de fiscalización, esto es, octubre y noviembre de 2016 y marzo de 2017.

Esto, porque las facturas que existen en el plenario corresponden a los periodos de abril de 2013 a septiembre de 2016, puesto que ello fue lo solicitado por el Municipio en el mencionado requerimiento. Sobre este punto, es importante señalar que el propio apelante así lo reconoció en el recurso de apelación al indicar que, por medio del requerimiento del 9 de octubre de 2017, «se ordenó requerir a la demandante el suministro de las facturas del servicio de energía eléctrica generadas por el respectivo comercializador a cargo de CENIT, correspondientes a los periodos de abril de 2013 a septiembre de 2016» (subrayado de la Sala).

En esas condiciones, la Sala considera que el Tribunal valoró en debida forma las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica allegadas por la demandante, puesto que, se reitera, a partir de ellas no era posible concluir que CENIT tuviese un establecimiento físico durante los meses de octubre y noviembre de 2016 y marzo de 2017 o, en otras palabras, que fuese usuaria del servicio público domiciliario de energía eléctrica en los periodos objeto de fiscalización. Ahora bien, en la demanda se observa que la actora indicó que «el único vínculo que tiene la Compañía con el Municipio es la presencia de una infraestructura, bajo tierra» y, en los recursos de reconsideración que interpuso contra las facturas del impuesto de alumbrado público, afirmó que contaba con «la planta de almacenamiento y bombeo Ayacucho y oleoductos que atraviesan ciertos predios del municipio (…)». 18 Fls. 190 a 197. 19 Fls. 779 a 790.

Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Esta última afirmación, en principio, podría llevar a la Sala a concluir que la demandante sí tiene un establecimiento físico en jurisdicción del Municipio de La Gloria (la planta Ayacucho), empero, se precisa que, esa situación no es suficiente para revocar la sentencia impugnada, si se tiene en cuenta que la demandante en su concepto de violación presentó el cargo que denominó “falsa de motivación” pero, que fundamentó en: “falta de motivación” frente al cobro del impuesto de alumbrado público, puesto que, en las facturas, La Gloria se limitó a citar normativa relacionada con dicho tributo y sus facultades de fiscalización, sin entrar a motivar de manera suficiente las razones por las que, en su concepto, CENIT debe ser considerado sujeto pasivo.” Efectivamente, en las facturas objeto de demanda únicamente consta el valor del impuesto cobrado, el periodo, el plazo de pago oportuno (de inmediato) y la forma en la que éste debía hacerse.

Se echa de menos la explicación, al menos en forma sumaria, de las razones de hecho y de derecho por las cuales CENIT debía tenerse como sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público en el Municipio de La Gloria, tal y como fue expuesto por la actora en el concepto de la violación de la demanda. Se advierte que, en las facturas, el municipio ni siquiera relacionó los artículos específicos de los acuerdos municipales que reglamentan el impuesto sobre el alumbrado público, a partir de los cuales la actora pudiera inferir los motivos por las que se le atribuía la sujeción pasiva de ese tributo y la forma en la que éste fue calculado.

Además, el municipio tampoco hizo mención al histórico de consumo del servicio público domiciliario de energía eléctrica, referente que habría podido utilizar para establecer que la actora tenía la condición de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. En otras palabras, en las facturas enjuiciadas no existe mención clara, concreta y suficiente respecto a las circunstancias o supuestos que justificaran la sujeción pasiva del impuesto al alumbrado público en cabeza de CENIT en el Municipio de La Gloria.

La misma situación se evidencia en el Oficio del 20 de junio de 2017, mediante el cual se resolvieron los recursos de reconsideración, pues allí la entidad territorial demandada se limitó a decir que, con la expedición de las facturas, no se vulneraron los artículos 1 de la Ley 26 de 1904, 39 de la Ley 14 de 1983 y 16 del Decreto 1053 de 1956.

Textualmente, en ese acto administrativo se señaló: «En ese orden de ideas, como se precisó anteriormente, el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es ser usuario potencial receptor de ese servicio. Queda claro que el Artículo 1 de la Ley 26 de 1994, el Artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1053 de 1956 en su Artículo 16 se refieren a prohibiciones y exenciones de impuestos que se puedan establecer a los productos producidos o servicios prestados por las entidades a que ustedes hacen referencia, pero en este caso se trata de un impuesto que grava el servicio que presta el servicio».

Por consiguiente, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, es posible concluir que en la actuación demandada no se advierten las razones que llevaron a la administración a imputar la obligación tributaria a cargo de CENIT. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En esas condiciones, es preciso recordar que esta Sección20 ha señalado que, de conformidad con el artículo 42 del CPACA, los actos administrativos que contengan decisiones que afecten a las personas deben motivarse, «pues el análisis de los hechos y razones que fundamentan la decisión garantizan el derecho de defensa y de audiencia del contribuyente», lo que se predica del acto de determinación de una obligación tributaria.

Por consiguiente, la motivación constituye un elemento necesario para la validez de los actos administrativos. Al respecto, esta Corporación21 ha manifestado: «La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.

Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la expedicióńn de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos.

(…) En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción».

A la luz de estas consideraciones, para la Sala es claro que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, puesto que fueron expedidos sin motivación respecto a las razones por las cuales CENIT debía considerarse sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. Nótese que no aparece mención alguna, ni siquiera en forma sumaria, que explique la sujeción pasiva de la sociedad demandante.

Los motivos para explicar tal situación, sólo fueron expuestos en sede judicial, con ocasión del recurso de apelación, lo cual no es permitido a la luz de los mandatos del debido proceso y de los derechos de defensa y contradicción de los administrados. Se insiste que los entes territoriales están obligados, en virtud de la Constitución y la ley, a expedir los actos administrativos de carácter tributario con motivación clara, específica y suficiente respecto de las razones de hecho y de derecho que acrediten la sujeción pasiva de los administrados, así como de la cuantificación del tributo que se les pretende cobrar.

De ahí que los actos administrativos que se expidan sin motivación alguna respecto de estos asuntos, tal y como ocurre con los aquí enjuiciados, son ilegales y, por lo mismo, deben ser declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esas condiciones, la sentencia apelada será confirmada, por las razones expuestas en esta providencia. 20 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de mayo de 2022. Exp. 24140. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 17495, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, reiterada en las sentencias del 1 de junio de 2016, exp. 21702, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 26 de julio de 2017, exp. 22326, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00521-01 (25902) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 3.

Costas Finalmente, no habrá condena en costas en esta instancia, porque en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Sin condena en costas en ambas instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO